I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.395/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_395/2012
Urteil vom 23. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde Oetwil an der Limmat,
handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr (BAV).
Gegenstand
Plangenehmigung, niveaufreie Einfahrt Wettingen-RBL (Lehnenviadukt),
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. Juni 2012 des Bundesverwaltungsgerichts,
Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Am 21. Juli 2009 ersuchte die Schweizerische Bundesbahnen AG (SBB) das
Bundesamt für Verkehr (BAV) um Durchführung eines ordentlichen
Plangenehmigungsverfahrens betreffend die Planvorlage "Bahn 2000, 1. Etappe,
Niveaufreie Einfahrt Wettingen - Rangierbahnhof Limmattal (Lehnenviadukt)".
Während der Auflagefrist erhob unter anderem die Gemeinde Oetwil an der Limmat
Einsprache. Mit Verfügung vom 2. Dezember 2011 genehmigte das BAV das Projekt,
wobei es die Genehmigung mit verschiedenen Nebenbestimmungen verband. Auf die
Einsprache der Gemeinde Oetwil an der Limmat trat es nicht ein.
Gegen den Entscheid des BAV erhob die Gemeinde Oetwil an der Limmat Beschwerde
ans Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 11.
Juni 2012 ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begründung führte es im
Wesentlichen aus, die nach dem Bauvorhaben zu erwartende Verkehrszunahme sei zu
gering, um zu wahrnehmbaren Immissionen auf dem Gemeindegebiet zu führen. Unter
diesen Voraussetzungen sei die Gemeinde nicht berechtigt, Beschwerde zu führen.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom
22. August 2012 beantragt die Gemeinde Oetwil an der Limmat, der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zur
materiellen Beurteilung ans Bundesverwaltungsgericht oder ans BAV
zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die SBB
und das BAV beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU)
hält fest, dass es der Gemeinde an der zur Beschwerdeführung notwendigen
Betroffenheit mangle und deshalb die Plangenehmigungsverfügung des BAV vom 2.
Dezember 2011 die Lärmschutzgesetzgebung des Bundes einhalte. Die
Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihren Anträgen und ihrer
Rechtsauffassung fest.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Oktober 2012 hat das Bundesgericht der Beschwerde
aufschiebende Wirkung verliehen.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1
lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und macht geltend, die Verneinung ihrer Beschwerdelegitimation
verletze Bundesrecht. Dazu ist sie legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG, vgl. BGE
136 IV 41 E. 1.4 S. 44 mit Hinweisen). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen
geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Zur Beurteilung der Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht die
Beschwerdelegitimation hätte bejahen müssen, ist kein Augenschein erforderlich.
Der betreffende Antrag der Beschwerdeführerin ist abzulehnen.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht führt zur Begründung seines Entscheids aus,
für die stabile Führung des Angebotskonzepts der Beschwerdegegnerin sei es nach
deren Auffassung unerlässlich, im Raum Killwangen-Spreitenbach eine
kreuzungsfreie Einfahrt für Güterzüge von Wettingen in den Rangierbahnhof
Limmattal zu bauen. Ob die Beschwerdeführerin, deren Einsprache sich gegen
dieses Projekt gerichtet habe, im erstinstanzlichen Verfahren als Partei
zuzulassen gewesen wäre, beurteile sich nach Art. 6 des Bundesgesetzes vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Danach sei -
gleich wie nach Art. 48 Abs. 1 lit. b und c VwVG - ein besonderes Berührtsein
erforderlich. Die Beschwerdeführerin behaupte zu Recht nicht, dass bereits der
Bau des Lehnenviadukts diese Voraussetzung erfülle, denn das Viadukt sei nicht
auf ihrem Gemeindegebiet geplant. Vielmehr stelle sich die Frage, ob mit dem
Betrieb (Lärm-)Immissionen einhergingen, die auf dem Gemeindegebiet der
Beschwerdeführerin wahrnehmbar und erheblich seien. Dies sei jedoch zu
verneinen. Laut dem Umweltverträglichkeitsbericht vom 7. Juli 2009 und dem
Nachtrag dazu vom 17. September 2010 sei in der Betriebsphase auf den
Abschnitten Neuenhof-Killwangen-Spreitenbach und
Killwangen-Spreitenbach-Rangierbahnhof Limmattal täglich mit zehn zusätzlichen
Güterzügen zu rechnen. Die Gesamtverkehrsmenge nehme auf dieser Strecke damit
nur um 2 % zu. Bei den Güterzügen betrage die Erhöhung 6 % westlich und 5 %
östlich des Bahnhofs. Die Immissionen würden im gesamten Untersuchungsgebiet
bis zu 2 dB(A) zunehmen. Diese Angaben habe die Beschwerdegegnerin anlässlich
der Einspracheverhandlung vom 9. November 2011 zudem dahingehend präzisiert,
dass die prognostizierten zehn zusätzlichen Güterzüge nicht allesamt auf den
Rangierbahnhof Limmattal entfallen würden. In diesem Bereich sei folglich die
Zunahme des Verkehrsaufkommens und der damit einhergehenden Lärmimmissionen
noch geringer zu veranschlagen. Das Bauvorhaben führe demnach zu einer
Verkehrszunahme, die merklich unter der nach der Rechtsprechung massgeblichen
Limite liege, ab welcher von wahrnehmbaren Immissionen auf dem Gebiet der
Beschwerdeführerin gesprochen werden könne. Dieser fehle somit die
Beschwerdelegitimation.
Den von der Beschwerdeführerin gestellten Antrag auf Durchführung eines
Augenscheins wies das Bundesverwaltungsgericht ab. Es sei auszuschliessen, dass
ein Augenschein die Richtigkeit des Beweisergebnisses in Frage zu stellen
vermöge, denn die interessierenden Immissionen seien in jedem Fall erst nach
der Inbetriebnahme wahrnehmbar.
2.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, für die Beschwerdelegitimation
komme es nicht auf die konkreten Immissionen an. Diese seien erst im Rahmen der
materiellen Beurteilung von Bedeutung. Weiter macht sie geltend, durch den
Entscheid des BAV sei sie in ihren hoheitlichen Interessen berührt. Das
Lehnenviadukt führe zu einer Mehrbeanspruchung des Rangierbahnhofs Limmattal.
Dessen Gleisanlagen grenzten an ihr Gemeindegebiet, wo seit Jahren massive
nächtliche Lärmimmissionen bestünden. Jeder weitere Güterzug führe
diesbezüglich zu einer Verschlechterung. Um die bestehenden Lärmimmissionen und
den Zusammenhang mit dem Lehnenviadukt aufzuzeigen, sei vor
Bundesverwaltungsgericht ein Augenschein beantragt worden. Mithin sei es
entgegen der Behauptung der Vorinstanz nicht um die künftigen Immissionen
gegangen. Schliesslich sei unzutreffend, dass die Beschwerdegegnerin anlässlich
der Einspracheverhandlung vom 9. November 2011 darauf hingewiesen habe, die
prognostizierten zehn zusätzlichen Güterzüge würden nicht allesamt auf den
Rangierbahnhof Limmattal entfallen. Indessen sei dies für die
Legitimationsfrage nach dem Gesagten ohnehin unwesentlich.
2.3 Vorliegend ist die Frage zu beantworten, ob die Beschwerdeführerin im
Plangenehmigungsverfahren nach Art. 18 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20.
Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) zur Einsprache berechtigt gewesen wäre. Die
Einspracheberechtigung ergibt sich gemäss Art. 18f EBG aus der Parteistellung
nach Verwaltungsverfahrensgesetz oder nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930
über die Enteignung (EntG; SR 711). Die Beschwerdeführerin hat vorliegend keine
Ansprüche aus Enteignung geltend gemacht, weshalb sich die Parteistellung nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz beurteilt. Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien
unter anderem Personen, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht,
mithin nach Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimierte Personen. Art. 48 Abs. 1
VwVG umschreibt die allgemeine Beschwerdebefugnis - soweit hier von Bedeutung -
übereinstimmend mit der Regelung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG. Dasselbe ergibt sich aus Art. 57
USG. Gemäss dieser Bestimmung sind die Gemeinden berechtigt, gegen Verfügungen
der kantonalen und der Bundesbehörden in Anwendung des Umweltschutzgesetzes die
Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie
dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung haben (vgl. ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2011, N. 1 und 6 zu Art. 57 USG, wonach Art. 57 USG
"Erinnerungsfunktion" und damit keine selbständige Bedeutung hat).
Art. 48 Abs. 1 VwVG und Art. 89 Abs. 1 BGG setzen voraus, dass der
Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung bzw. den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren bzw.
dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf
Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf
stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie
ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer
hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 mit
Hinweisen). Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt
eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus;
gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 48 Abs. 1 VwVG und
Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung
zugelassen werden (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 509 mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung ist eine Gemeinde zur Durchsetzung hoheitlicher
Anliegen mittels Beschwerde unter anderem dann zuzulassen, wenn von einem
Bauprojekt bedeutende Immissionen ausgehen, welche voraussichtlich die
Gesamtheit oder einen Grossteil der Gemeindebewohner betreffen (Urteile 1C_523/
2009 vom 12. März 2010 E. 2.3.2, in: RDAF 2010 I S. 244; 1C_372/2009 vom 18.
August 2010 E. 1.2, in: DEP 2010 S. 723; BGE 136 I 265 E. 1.4 S. 268 f.; je mit
Hinweisen). Die Beurteilung der Legitimation erfordert damit entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin eine summarische Prüfung der konkret zu
erwartenden Immissionen (vgl. Urteil 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005 E. 3.3,
in: ZBl 107/2006 S. 609). Davon abzusehen würde bedeuten, die Legitimation
aufgrund einer blossen Behauptung zu bejahen und käme einer Zulassung der
Popularbeschwerde gleich (vgl. Urteil 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.4
mit Hinweisen, in: URP 2012 S. 692). Die Beschwerdeführerin selbst stützt sich
im Rahmen ihrer Vorbringen denn auch ausdrücklich auf die zu erwartenden
Lärmimmissionen.
2.4 Das umstrittene Bauprojekt liegt nicht auf dem Gemeindegebiet der
Beschwerdeführerin. Dieses befindet sich auch nicht innerhalb des von der
Vorinstanz erwähnten Untersuchungsgebiets, innerhalb dessen gemäss dem
Umweltverträglichkeitsbericht die Immissionen um bis zu 2 dB(A) zunehmen
werden. Die Legitimation wäre indessen unabhängig von diesem Umstand zu bejahen
gewesen, wenn das Bauprojekt zu Zunahmen der Lärmimmissionen führen könnte,
welche voraussichtlich für die Gesamtheit oder einen Grossteil der
Gemeindebewohner deutlich wahrnehmbar sind (Urteil 1A.148/2005 vom 20. Dezember
2005 E. 3.3 mit Hinweisen, in: ZBl 107/2006 S. 609).
In Bezug auf Strassenverkehrslärm hat das Bundesgericht in seiner
Rechtsprechung dargelegt, nach den Angaben des Bundesamts für Umwelt, Wald und
Landschaft (BUWAL, heute: BAFU) werde eine Zunahme von 1 dB(A) gerade noch
wahrgenommen. Dies entspreche normalerweise einer Steigerung des
durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommens um rund 25 %, wobei bei tiefen
Verkehrsmengen auch schon eine geringere Zunahme wahrnehmbar sein könne. Vor
diesem Hintergrund die Grenze für die Einsprache- bzw. Beschwerdelegitimation
von Privatpersonen bei einer Zunahme des durchschnittlichen täglichen
Verkehrsaufkommens von 10 % anzusetzen, bezeichnete das Bundesgericht als
angemessen (Urteil 1A.148/2005 vom 20. Dezember 2005 E. 3.5 mit Hinweis, in:
ZBl 107/2006 S. 609; vgl. auch BGE 136 II 281 E. 2.3.2 S. 286). Im vorliegenden
Fall ist nicht Strassen-, sondern Bahnlärm zu beurteilen. Das BAFU hat in
seiner Vernehmlassung zuhanden der Vorinstanz dargelegt, eine Zunahme um
lediglich 10 Züge pro Tag sei auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin nicht
wahrnehmbar. Diese Feststellung durch die zuständige Fachbehörde des Bundes
wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Sie macht lediglich geltend,
jeder weitere Güterzug habe zusätzliche Lärmimmissionen zur Folge, übersieht
dabei jedoch nach dem Gesagten, dass die Bejahung der Beschwerdelegitimation
die deutliche Wahrnehmbarkeit dieser zusätzlichen Lärmimmissionen voraussetzt.
Es ist nachvollziehbar, dass dies bei einer Zunahme, die in Bezug auf den
Güterbahnverkehr 5-6 % und in Bezug auf den gesamten Bahnverkehr gar nur 2 %
ausmacht, nicht zutrifft.
2.5 Die Vorinstanz hat die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin nach
zutreffenden rechtlichen Kriterien beurteilt. Auch hat sie den Sachverhalt
nicht willkürlich festgestellt, wenn sie davon ausging, dass eine Zunahme des
Bahnverkehrs auf dem Gemeindegebiet nicht wahrnehmbar sei (Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG). Die Kritik der Beschwerdeführerin erweist sich deshalb
als unbegründet.
Ob die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts zutrifft, dass die
prognostizierten zehn zusätzlichen Güterzüge nicht alle auf den Rangierbahnhof
Limmattal entfallen und deshalb die zusätzlichen Lärmimmissionen noch tiefer zu
veranschlagen wären, kann offen bleiben. Der Rüge der Beschwerdeführerin, die
Vorinstanz habe in dieser Hinsicht das Protokoll der Einspracheverhandlung vom
9. November 2011 falsch interpretiert, fehlt es mithin an der von Art. 97 Abs.
1 BGG vorausgesetzten Erheblichkeit.
3.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs.
4 BGG). Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S.
446 mit Hinweis).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Verkehr, dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 23. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold