I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.386/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_386/2012
Urteil vom 3. September 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
1. X.________,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Willi,
gegen
W.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Mathias Birrer,
Gemeinderat Beckenried, Emmetterstrasse 3, Postfach 69, 6375 Beckenried,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Zelger,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, Dorfplatz 2, 6371 Stans.
Gegenstand
Baubewilligung Alpkäserei,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 21. November 2011 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Klewenalp befindet sich im Gebiet des ins Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufgenommenen BLN-Objekts Nr.
1606 "Vierwaldstättersee mit Kernwald, Bürgenstock und Rigi". W.________ planen
den Neubau einer Alpkäserei mit touristischer Nutzung (Schaukäserei) auf der
Klewenalp und stellten dafür im Jahre 2009 ein entsprechendes Baugesuch für ihr
in der Zone der Sport- und Freizeitanlagen liegendes Grundstück Nr. 1239 im
Grundbuch Beckenried. Gegen das Baugesuch erhoben X.________, Y.________ und
Z.________, die als einfache Gesellschafter Gesamteigentümer der an das
Baugrundstück angrenzenden Parzelle Nr. 659 im Grundbuch Beckenried sind,
Einsprache. Am 3. Mai 2010 erteilte der Gemeinderat Beckenried die
Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies sämtliche dagegen
erhobenen Einsprachen ab.
B.
Mit Beschluss vom 12. April 2011 wies der Regierungsrat des Kantons Nidwalden
eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde ab.
C.
Dagegen erhoben X.________, Y.________ und Z.________ Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, wobei sie nebst dem Antrag auf
Verweigerung der Baubewilligung und Abweisung des Baugesuchs verschiedene
Beweisanträge wie einen solchen auf Augenschein und Zeugeneinvernahme erhoben.
Am 21. November 2011 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
D.
D.a. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht beantragen X.________, Y.________ und Z.________, den Entscheid
des Verwaltungsgerichts aufzuheben und eventuell (die Sache) an dieses zur
ergänzenden Sachverhaltsfeststellung zurückzuweisen. Zur Begründung machen sie
im Wesentlichen eine Gehörsverletzung und willkürliche Beweiswürdigung wegen
Abweisung ihrer Beweisanträge sowie einen Verstoss gegen das Umweltschutz-, das
Natur- und Heimatschutz- sowie das Raumplanungsrecht des Bundes geltend, wobei
unter anderem vorgetragen wird, es fehle ein Gutachten der Eidgenössischen
Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK).
D.b.
Im ersten Schriftenwechsel schliessen W.________ sowie der Regierungsrat auf
Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Beckenried stellt Antrag auf Abweisung,
soweit auf die Beschwerde einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hat auf eine
Stellungnahme verzichtet. Das Bundesamt für Umwelt BAFU hält in seiner
Vernehmlassung vom 2. November 2012, ohne Antrag zu stellen, fest, hinsichtlich
des Natur- und Heimatschutzes bestünden offene Fragen, die sich nicht mit der
erforderlichen Klarheit beantworten liessen, weshalb die Baubewilligung für die
Schaukäserei nicht erteilt werden könne. Hingegen entsprächen das Bauprojekt
und das Urteil des Verwaltungsgerichts der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes.
E.
E.a. Mit Replik vom 15. Januar 2013 präzisieren X.________, Y.________ und
Z.________ ihre Anträge. In der Sache verlangen sie neu, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und (die Sache) an das Verwaltungsgericht,
eventuell an den Gemeinderat Beckenried zurückzuweisen.
E.b. W.________ sowie die Gemeinde Beckenried halten am Antrag auf Abweisung
der Beschwerde fest. Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons
Nidwalden sowie das Bundesamt für Umwelt BAFU haben sich im zweiten
Schriftenwechsel nicht geäussert.
F.
Am 18. März 2013 reichten X.________, Y.________ und Z.________ dem
Bundesgericht in einem dritten Schriftenwechsel weitere Bemerkungen ein, im
Wesentlichen mit der Begründung, es seien neue Unterlagen eingereicht worden.
W.________ sowie der Regierungsrat liessen sich dazu vernehmen. Die Gemeinde
Beckenried, das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden und das Bundesamt für
Umwelt BAFU haben sich nicht geäussert.
G.
G.a. Am 31. Mai 2013 gaben W.________ ein Schreiben des Bundesamts für Umwelt
BAFU vom 9. August 2009 zu den Akten, das ihnen angeblich neu zugetragen worden
sei und belege, dass selbst das Bundesamt damals ein Gutachten der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) als nicht erforderlich
erachtet habe.
G.b. X.________, Y.________ und Z.________, der Regierungsrat des Kantons
Nidwalden sowie das Bundesamt für Umwelt BAFU haben sich zu dieser neuen
Eingabe geäussert. Die Gemeinde Beckenried und das Verwaltungsgericht des
Kantons Nidwalden reichten keine Stellungnahme ein.
H.
H.a. Mit ungefragter Eingabe vom 11. Juli 2013 unterstrich der Regierungsrat
des Kantons Nidwalden nochmals seinen Standpunkt.
H.b.
In ihrer letzten, am 23 August 2013 beim Bundesgericht eingegangenen Eingabe
halten X.________, Y.________ und Z.________ ohne weitere Bemerkungen an ihrem
Standpunkt fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in
Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz
enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409
E. 1.1 S. 411). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen
anfechtbaren kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit.
d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführer, die schon vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen haben, sind als Eigentümer eines unmittelbaren
Nachbargrundstückes und direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.2. Streitgegenstand bildet einzig die Bewilligung für die Schaukäserei in der
als Bauzone ausgestalteten Zone der Sport- und Freizeitanlagen (dazu E. 6.3).
Nicht zu entscheiden ist über die eventuelle Bewilligung allfälliger weiterer
Annexeinrichtungen, insbesondere solche ausserhalb der Bauzone. Diese können
allerdings allenfalls bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des strittigen
Bauprojekts eine Rolle spielen und sind in diesem Sinne mitzuberücksichtigen,
als sie darauf unmittelbar Auswirkungen zeitigen.
1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Ausnahmen abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht,
Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (vgl. Art. 95 lit. a-c
BGG) sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhaltes (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG) gerügt werden. Die Einhaltung von übrigem kantonalen und
kommunalen Recht überprüft das Bundesgericht nur auf Willkür hin.
2.
Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen,
inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich
wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen
Entscheid genügt nicht. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich
von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die
Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die
Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere
Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der
Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht
grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht
und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4 S. 254
f.).
3.
3.1. Nach Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
3.2. Namentlich von Seiten der Beschwerdegegner wurden im Verlauf des
mehrfachen Schriftenwechsels verschiedentlich Unterlagen nachgereicht.
Insbesondere haben sie am 31. Mai 2013 ein Schreiben des Bundesamts für Umwelt
BAFU vom 9. August 2009 zu den Akten gegeben, das immerhin in engem
Zusammenhang mit dem Streitgegenstand steht. Unklar ist, seit wann den
Beschwerdegegnern dieses Schriftstück bekannt war oder jedenfalls hätte sein
sollen. Wie es sich damit verhält, kann indessen offen bleiben, denn alle
nachgereichten Unterlagen sind für den Ausgang des Verfahrens nicht
entscheidend.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen, die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz
seien unvollständig und deshalb offensichtlich unrichtig. Insbesondere hätte
die Vorinstanz zu Unrecht auf einen Augenschein verzichtet und auch die Abnahme
weiterer Beweismittel wie Zeugeneinvernahmen und die Edition der
Milchlieferungsverträge auf Seiten der Beschwerdegegner verweigert. Von der
Durchführung eines Augenscheines sah das Verwaltungsgericht in antizipierter
Beweiswürdigung ab, da sich der massgebliche Sachverhalt in ausreichender
Deutlichkeit aus den Akten ergebe. Auf die Zeugenbefragungen und die verlangte
Edition der Milchlieferungsverträge verzichtete die Vorinstanz, da sich nach
ihrer Auffassung daraus keine neuen entscheidwesentlichen Erkenntnisse gewinnen
liessen.
4.2. Die Parteien haben im verwaltungs- sowie im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Dazu gehört, dass
die Behörde ihren Entscheid in einer nachvollziehbaren Weise begründet, sodass
er sachgerecht angefochten werden kann (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88), alle
erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt und die ihr
angebotenen Beweise abnimmt, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich
erscheinen. Umgekehrt folgt daraus, dass keine Verletzung des rechtlichen
Gehörs vorliegt, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel
verzichtet, weil es auf Grund der bereits abgenommenen Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener (antizipierter)
Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit
Hinweisen).
4.3. Die Rüge der ungenügenden Sachverhaltsabklärung der Beschwerdeführer steht
im Wesentlichen in engem Zusammenhang mit der Frage der Tragweite des
Bauprojekts. Die Beschwerdeführer berufen sich auf einen Beschluss des
Regierungsrates des Kantons Nidwalden vom 3. Februar 2009, wonach die
Alpkäserei auf der Klewenalp als Projekt der Neuen Regionalpolitik des Bundes
mit nicht unerheblichen Geldern des Bundes und des Kantons subventioniert
werden soll. Nebst der Alp- als Schaukäserei seien damit ein
Multifunktionsraum, eine Outdoor-Arena, eine Kinderkäsi, Spielgeräte für Kinder
sowie ein umfangreiches touristisches Programm verbunden, wobei die dafür zu
erstellenden Einrichtungen zumindest teilweise ausserhalb der Bauzone zu liegen
kommen sollen. Grundlage dafür bilde ein von den Beschwerdegegnern erarbeitetes
Betriebskonzept vom 15. Oktober 2008, das alle diese Elemente wiedergebe. Es
handle sich mithin um ein Gesamtprojekt, das auch als solches zu beurteilen
sei. Die Aufspaltung desselben aus taktischen Gründen sei unzulässig. Da sich
die Auswirkungen des Gesamtprojekts nur bei einem Augenschein vor Ort wirklich
einschätzen liessen, erweise sich ein solcher als unerlässlich. Überdies müsse
das Geschäftsmodell gemäss den Vorgaben der Neuen Regionalpolitik des Bundes
rentabel und nachhaltig betrieben werden können, was fraglich sei, denn nach
Auffassung der Beschwerdeführer müsste dafür zusätzliche Milch mit dem Auto zur
Käserei auf die grundsätzlich autofreie Klewenalp transportiert werden. Wie es
sich damit verhalte, könne aber nur nach Einsicht in die zur Edition verlangten
Milchlieferungsverträge schlüssig beurteilt werden.
4.4. Die Beschwerdegegner bestreiten an sich nicht, dass ursprünglich ein
grösseres Gesamtprojekt geplant war. Die fragliche Naturbühne ist sogar auf den
Baubewilligungsplänen noch eingezeichnet. Allerdings hat das Verwaltungsgericht
wie bereits dessen Vorinstanz festgehalten, dass Bewilligungsobjekt und
Streitgegenstand im bisherigen Verfahren einzig der in der Bauzone vorgesehene
Neubau einer Alpkäserei mit touristischem Nutzen bilde und die nach den Plänen
ausserhalb der Bauzone liegenden allfälligen zusätzlichen Elemente wie die
Naturarena, die Kinderkäsi und der Gleitschirmstartplatz nicht zum
Beurteilungsobjekt zählten.
4.5. Bis heute ist nicht klar, was mit den zusätzlichen Installationen gemäss
dem ursprünglichen Betriebsmodell geschehen soll und ob sie in einem späteren
Zeitpunkt nicht doch noch realisiert werden sollen. Die Beschwerdegegner
äussern sich weder in die eine noch in die andere Richtung eindeutig. Es
erscheint daher nicht ausgeschlossen, dass die zusätzlichen Elemente nur
vorläufig zurückgestellt wurden. Solange die Zukunft des Gesamtprojekts in
diesem Sinne offen ist, dürfen die entsprechenden Zusammenhänge im vorliegenden
Verfahren nicht gänzlich vernachlässigt werden, auch wenn sie formell nicht
streitgegenständlich sind. Das ändert aber nichts daran, dass hier vorerst
einzig die Rechtmässigkeit der Alpkäserei mit touristischer Nutzung (als
Schaukäserei) zu beurteilen ist, die ganz in der als Bauzone ausgestalteten
Zone der Sport- und Freizeitanlagen (dazu E. 6.3) errichtet werden soll. Die
Vorinstanz durfte sich daher bei der Sachverhaltsabklärung auf die Erhebung von
Beweisen beschränken, die diesem limitierten Streitgegenstand entsprachen. Es
ist im vorliegenden Verfahren nicht nötig, darüber hinausgehende Abklärungen zu
treffen. Das bedeutet aber auch, dass ergänzende Beweismassnahmen sehr wohl in
den entsprechenden Bewilligungsverfahren eingehend zu prüfen wären, wenn die
zusätzlichen Elemente des ursprünglichen Betriebskonzepts in einem späteren
Zeitpunkt doch noch realisiert werden bzw. diesbezügliche Baugesuche eingehen
sollten.
4.6. Die Beweise, deren Abnahme von der Vorinstanz verweigert wurden, stehen
gemäss den eigenen Angaben der Beschwerdeführer selbst in engem Zusammenhang
mit dem ursprünglichen Gesamtprojekt und sollen dessen Tragweite erhellen.
Weder ist aber im vorliegenden Verfahren über die Berechtigung eventueller
Subventionen noch über die Rechtmässigkeit von Zusatzeinrichtungen, die
gegebenenfalls ausserhalb der Bauzone zu liegen kämen, zu befinden. Was die
einzig zu beurteilende Rechtmässigkeit der Baubewilligung der Alpkäserei mit
touristischem Nutzen betrifft, erweisen sich die tatsächlichen Umstände als in
genügendem Masse erstellt und aktenkundig. Das Verwaltungsgericht verstiess
mithin nicht gegen die Verfahrensrechte der Beschwerdeführer, indem es auf
einen Augenschein verzichtete, der angeblich in erster Linie Aufschluss über
das ursprüngliche Gesamtprojekt hätte geben sollen. Analoges gilt für die von
den Beschwerdeführern verlangte Edition der Milchlieferungsverträge, da die
Beschwerdeführer auch insofern einen engen rechtlichen Zusammenhang zum
Gesamtprojekt und zu dem für die Neue Regionalpolitik massgeblichen
Geschäftsmodell herstellen, was aber beides hier nicht abschliessend zu
beurteilen ist. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens kommt es auf die
Wirtschaftlichkeit des Bauprojekts nicht an.
4.7. Soweit die Beschwerdeführer darüber hinaus die Sachverhaltsfeststellungen
der Vorinstanz als offensichtlich unrichtig rügen, genügt die Beschwerdeschrift
den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 bzw. Art. 106 Abs. 2 BGG nicht, weshalb
insofern darauf nicht einzutreten ist (vgl. E. 2).
4.8. Das Verwaltungsgericht hat mithin weder gegen Art. 29 Abs. 2 BV verstossen
noch infolge willkürlicher Beweiswürdigung Art. 9 BV verletzt.
5.
5.1. In der Sache machen die Beschwerdeführer zunächst sinngemäss geltend, die
Schaukäserei verletze mit Blick auf das dahinter stehende Gesamtmodell Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 2 und Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1.
Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Die hier
streitgegenständliche Alpkäserei werde zwar in der zur Bauzone gehörenden Zone
der Sport- und Freizeitanlagen errichtet. Insbesondere die später vorgesehene
Outdoorarena liege aber ausserhalb der Bauzone, weshalb ihre Erstellung eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über
die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) erfordere. Das Gesamtprojekt
stelle eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG dar. Weil dieses in einem ins
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung
(BLN) aufgenommenen Gebiet realisiert werden solle, sei, nach vorgängiger
Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) gemäss Art. 7 NHG, eine Interessenabwägung nach
Art. 6 NHG nötig.
5.2. Gemäss Art. 24 RPG können Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
bewilligt werden, wenn ihr Zweck einen entsprechenden Standort erfordert und
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Nach Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen
namentlich der Bund und die Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür,
dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie
Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an
ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. c
NHG zählt insbesondere die Gewährung von Beiträgen an Werke und Anlagen zu den
Bundesaufgaben, wobei nach Art. 2 Abs. 2 NHG Entscheide kantonaler Behörden
über Vorhaben, die voraussichtlich nur mit solchen Beiträgen verwirklicht
werden, der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt sind. Art. 5 NHG sieht
die Erstellung eines Inventars des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung
(BLN-Inventar) vor. Nach Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes in
das Bundesinventar dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder
angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1);
ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder
höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (vgl.
BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, 2013, Rz.
1040 ff.). Gemäss Art. 7 NHG entscheidet die zuständige Bundesbehörde über die
Einholung eines Gutachtens durch die Eidgenössische Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK; vgl. Art. 25 Abs. 1 NHG), wenn der Bund eine
Bundesaufgabe wahrnimmt; tut dies der Kanton, obliegt dieselbe Beurteilung der
kantonalen Fachstelle (Abs. 1; vgl. Art. 25 Abs. 2 NHG); kann bei der Erfüllung
der Bundesaufgabe ein Objekt, das im Bundesinventar aufgeführt ist, erheblich
beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche
Fragen, so ist ein entsprechendes Kommissionsgutachten zwingend einzuholen
(Abs. 2; dazu WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 1046 ff.).
5.3. Die hier strittige Schaukäserei befindet sich im Gebiet des BLN-Objekts
Nr. 1606 "Vierwaldstättersee mit Kernwald, Bürgenstock und Rigi" (vgl. Art. 1
in Verbindung mit Anhang Ziff. 1606 der Verordnung vom 10. August 1977 über das
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler, VBLN; SR 451.11). Die
Beurteilung des Eingriffs richtet sich daher nach Art. 6 NHG. Gemäss Abs. 1
dieser Bestimmung kommt einem aufgenommenen Inventarobjekt besonderer Schutz
zu. Die Schutzwirkung wird in Abs. 2 bei der Erfüllung von Bundesaufgaben
nochmals verstärkt. Der in Art. 6 NHG verwendete Begriff der "ungeschmälerten
Erhaltung" ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz
vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden
soll. Die Aufnahme eines Objektes in das Inventar bedeutet andererseits nicht,
dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand
eines Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des
Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige Nachteile
einer Veränderung müssen durch gleich- oder höherwertige Interessen bzw.
Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BGE 127 II 273 E. 4c S. 281 f. mit
Verweis auf BBl 1965 III 103).
5.4. Strittig ist, ob im vorliegenden Fall überhaupt die Erfüllung einer
Bundesaufgabe zur Diskussion steht.
5.4.1. Art. 2 Abs. 1 NHG zählt die erfassten Bundesaufgaben entgegen der
entsprechenden Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht abschliessend auf.
Vielmehr verwendet die Bestimmung bereits im Einleitungssatz von Abs. 1 das
Wort "insbesondere" ("notamment"; "in particolare"), womit weitere
Anwendungsfälle nicht ausgeschlossen werden; überdies findet sich in den
konkretisierenden Bestimmungen von Art. 2 Abs. 1 lit. a-c NHG eine jeweils
lediglich beispielhafte Nennung der entsprechenden Tatbestände, was durch das
Wort "wie" ("par exemple", "tels que"; "ad esempio", "come") signalisiert wird.
Steht namentlich eine Bundessubvention an, ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die Umsetzung der verschiedenen implizierten Gesetzgebungen des
Bundes wie Natur- und Heimatschutz- und Raumplanungsgesetz sowie das
Subventionsrecht zu koordinieren (vgl. schon BGE 117 Ib 42 E. 4 S. 48 ff.).
Zusammen mit der Zusprechung einer Bundessubvention als solcher spricht dies
dafür, dass es sich selbst dann um eine Bundesaufgabe handelt, wenn für die
Baubewilligung ausschliesslich der Kanton zuständig ist (vgl. Art. 2 Abs. 1
lit. c und Abs. 2 NHG sowie das Urteil des Bundesgerichts 1A.109/ 2004 vom 5.
Oktober 2006 E. 1.5, und JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in: Keller/Zufferey/Fahrländer
[Hrsg.], Kommentar NHG, 1997, N. 25 und 42 zu Art. 2 NHG).
5.4.2. Im vorliegenden Fall sicherte der Regierungsrat des Kantons Nidwalden am
3. Februar 2009 gestützt auf Art. 4 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über
Regionalpolitik (SR 901.0) der Klewenalp Käserei AG einen Beitrag von je Fr.
200'000.-- des Bundes und des Kantons zu. Zwar steht diese Kompetenz dem Kanton
im Rahmen der ihm vom Bund pauschal zugewiesenen Mittel zu (vgl. Art. 15 und 16
des Bundesgesetzes über Regionalpolitik), doch entscheidet er dabei auch über
den Einsatz von Bundesgeldern. Insofern handelt es sich im Ergebnis teilweise
um einen Bundesbeitrag. Dieser wurde aber ausdrücklich einzig zur
Sicherstellung des Betriebs der Klewenalp Käserei AG und mithin nicht für den
Bau der Schaukäserei gesprochen, so dass fraglich erscheint, ob das hier
strittige Bauprojekt allein dadurch zur Bundesaufgabe wird.
5.4.3. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben. Denn selbst wenn
davon ausgegangen wird, dass die Bewilligung eines Bundesbeitrages im Rahmen
der Neuen Regionalpolitik des Bundes an den Betrieb der Alpkäserei dazu führt,
dass ein Projekt zur Bundesaufgabe im Sinne von Art. 6 und 7 NHG wird, ist die
Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) nicht zwingend erforderlich und verstösst der
angefochtene Entscheid nicht gegen das NHG.
5.5. Voraussetzung für die obligatorische Einholung eines Gutachtens ist, dass
das Inventarobjekt erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (Art. 7 Abs. 2 NHG). Selbst wenn
kein Gutachten eingeholt werden muss, verdient das Inventarobjekt immerhin in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung bzw. die grösstmögliche Schonung
(Art. 6 NHG). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung
eines BLN-Objektes sind die möglichen Beeinträchtigungen an den verschiedenen
Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu
den Gebieten des Inventars umschrieben sind. Somit stellt sich vorweg die
Frage, ob die Realisierung eines Bauvorhabens zu einem Eingriff führt, der den
Schutzgehalt (die Schutzziele) überhaupt berührt (BGE 127 II 273 E. 4c S. 282
mit Hinweisen).
5.6. Das vorliegend streitgegenständliche Projekt der Errichtung einer
Schaukäserei befindet sich vollständig in der Bauzone (vgl. E. 6.3), womit die
Erteilung einer Baubewilligung zum Aufgabenbereich des Kantons gehört. Der
Standort für den Bau der geplanten Alpkäserei ist im Rahmen der Vorabklärung
von der Fachstelle für Natur- und Landschaftsschutz des Kantons Nidwalden bei
einer Begehung am 22. Juni 2009 eingehend geprüft worden. In ihrer
entsprechenden Begutachtung bestätigte die Fachstelle, dass sich der gewählte
Standort für den Bau einer Alpkäserei eigne und dass sich die geplante Baute
gut in die voralpine Landschaft bzw. ins BLN-Gebiet integriere. Soweit von den
Beschwerdeführern die Sport- und Freizeitzone auf der Klewenalp als solche in
Frage gestellt werden sollte, ist es den Behörden verwehrt, bei der Kontrolle
eines Bauprojekts im Baubewilligungsverfahren akzessorisch die Nutzungsplanung
mitzuüberprüfen (vgl. BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S. 110 mit Hinweisen). Dass mit
der insofern zonenkonformen Schaukäserei darüber hinaus Auswirkungen auf das
Schutzobjekt verbunden sind, die auf einen Eingriff in dasselbe hinauslaufen
und mithin eine Interessenabwägung nach Art. 6 NHG (vgl. dazu BGE 127 II 273 E.
4c S. 282 f. mit Hinweisen) bedingen, wird weder von den Beschwerdeführern noch
vom Bundesamt für Umwelt BAFU ausreichend dargetan. Die mit baulichen
Massnahmen verbundene Veränderung von Grund und Boden beeinträchtigt für sich
allein die Schutzziele eines BLN-Objektes nicht, solange diese, wie hier,
landschaftsgerechte Einrichtungen im Rahmen der bestehenden Zonenplanung nicht
ausschliessen. Unter diesen Umständen ist nicht wesentlich und braucht nicht
geprüft zu werden, wieweit die Einschätzung der kantonalen Fachstelle damals
vom Bundesamt, das heute anscheinend einen etwas anderen Standpunkt vertritt,
mitgetragen worden ist (vgl. E. 3.2). Die Beschwerdeführer und - inzwischen
auch - das Bundesamt vermuten in erster Linie, dass das Gesamtprojekt,
insbesondere die allfällige künftige Erstellung einer Outdoorarena, die
ausserhalb der Bauzone zu liegen käme, massgebliche Eingriffe in die
Schutzziele zur Folge haben könnte, was zwar nicht unwahrscheinlich erscheint,
vorliegend aber nicht beurteilt zu werden braucht.
5.7. Ist das hier streitgegenständliche Bauprojekt nicht mit nachteiligen
Wirkungen auf das BLN-Objekt verbunden, in dem es erstellt werden soll,
verstösst die erteilte Baubewilligung nicht gegen das NHG sowie gegen Art. 24
RPG. Dass die rechtliche Ausgangslage anders sein könnte und für entsprechende
Baubewilligungen zusätzliche Voraussetzungen erfüllt sein müssten, wenn
eventuell in einer späteren Phase weitere Teile des ursprünglichen
Gesamtprojekts realisiert werden sollten, ist hier nicht von Belang, sondern
wird gegebenenfalls dannzumal zu berücksichtigen sein. Die Beschwerdegegner
dürfen allerdings nicht damit rechnen, aus der Bewilligung der Schaukäserei
Erleichterungen bei der Bewilligung weiterer Projektteile ableiten zu können.
Überdies werden Kanton und Gemeinde bei einer allfälligen Erweiterung der
Sport- und Freizeitzone, wie das offenbar im Rahmen der Revision des
Touristischen Feinkonzepts erwogen wird, die dafür geltenden Rechtsvorgaben
(vgl. etwa BGE 136 II 204 E. 7 S. 2011 f.) zu beachten haben.
6.
6.1. Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoss gegen Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
mangels Zonenkomformität des Bauprojekts. Gemäss dieser Bestimmung ist
Voraussetzung einer Baubewilligung, dass die vorgesehenen Bauten und Anlagen
dem Zweck der Nutzungszone entsprechen.
6.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer hat sich das
Verwaltungsgericht mit diesem Streitpunkt in genügendem Masse befasst und
seinen Entscheid nachvollziehbar und in einer Weise begründet, die es den
Beschwerdeführern ermöglichte, dagegen Stellung zu nehmen (vgl. E. 4.2).
6.3. Die Auslegung und Anwendung des kommunalen Baurechts durch die kantonalen
Instanzen überprüft das Bundesgericht nur auf Willkür hin (vgl. E. 1.3). Das
strittige Bauvorhaben soll in der Zone für Sport- und Freizeitanlagen erstellt
werden. Diese in Art. 68 des Gesetzes vom 24. April 1988 über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht des Kantons Nidwalden (Baugesetz, BauG)
umschriebene Zone zählt zu den Bauzonen (vgl. Ingress zu Art. 58 BauG), was in
Art. 3 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Beckenried vom 25. Juni 2004
(BZR) wiederholt wird. Nach Art. 68 Abs. 1 BauG ist die Zone für Sport- und
Freizeitanlagen bestimmt für Sport- und Spielanlagen, Skipisten, Camping- und
Rastplätze, Familiengärten, Bauten und Anlagen von Jugend- und
Freizeitorganisationen und dergleichen (einschliesslich die zugehörige
Infrastruktur). Die Nutzung einer solchen Zone ist gemäss Art. 68 Abs. 2 BauG
durch die Gemeinde zu konkretisieren. Die Gemeinde Beckenried sieht in Art. 16
BZR die Zone für Sport- und Freizeitanlagen vor für Sport-, Hafen- und
Freizeitanlagen sowie touristische Transportanlagen inklusive den
dazugehörenden Infrastrukturen und verweist ergänzend ausdrücklich auf das so
genannte Touristische Feinkonzept. Der Gemeinderat Beckenried erliess am 21.
April 1998 ein entsprechendes Touristisches Feinkonzept für die
Klewenalp-Stockhütte, das vom Regierungsrat des Kantons Nidwalden am 7.
Dezember 1998 genehmigt wurde und zurzeit im Übrigen überarbeitet wird. Dabei
handelt es sich um einen behördenverbindlichen kommunalen Richtplan gemäss Art.
29 ff. BauG, der zwecks Verbesserung der touristischen Attraktivität eine
Ergänzung des Angebots vorsieht und als Möglichkeit dafür ausdrücklich die
Erstellung einer Schaukäserei erwähnt. Als Richtplan entfaltet das Touristische
Feinkonzept im Baubewilligungsverfahren eine abgeschwächte Bindungswirkung. Die
Gemeinde Beckenried hat damit von ihrer Kompetenz zur Konkretisierung der
fraglichen Zone Gebrauch gemacht. Diese wird zudem überlagert durch die
Sondernutzungszone Empfindliches Siedlungsgebiet (SZ ES), was bedeutet, dass
Bauten und Anlagen der landwirtschaftlichen und baulichen Integration besonders
Rechnung zu tragen haben, wobei im Gebiet Klewenalp zusätzlich auf das
Touristische Feinkonzept Rücksicht zu nehmen ist und Neubauten sowie
wesentliche Umbauten dem Kanton zur Beurteilung zuzustellen sind (Art. 25 Abs.
1, 3, 4 und 5 BZR).
6.4. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Zonenkonformität
grundsätzlich für jeden Betriebsteil erfüllt sein (vgl. insbes. BGE 125 II 278
E. 5 ff. S. 282 ff.). Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, bei der fraglichen
Alpkäserei handle es sich um einen reinen Gewerbebetrieb, der bloss nebenher
noch touristisch vermarktet werden soll. Die Schaukäserei findet jedoch bereits
im Touristischen Feinkonzept eine Grundlage. Dass damals der Einbau der
Schaukäserei in die Bergstation der Bahn vorgesehen war, vermag angesichts des
Zeitablaufs und des konzeptionellen Charakters der Vorgabe nicht sämtliche
anderen Standorte von vornherein auszuschliessen. Von der Zwecksetzung her
dient die Schaukäserei Freizeit- bzw. touristischen Zielen und stellt damit,
obwohl sie auch ein Gewerbebetrieb ist, zumindest auch eine für den Tourismus
erstellte Infrastrukturanlage dar. Dies gilt umso mehr, als in demselben
Gebäude zusätzlich ein Multifunktionsraum untergebracht wird, der nebst der
Schaukäserei auch anderen touristischen Aktivitäten wie Vorträgen oder als Raum
für die Skischule dienen kann.
6.5. Das Bauprojekt lässt sich demnach ausgehend von der konkreten kommunalen
Umschreibung der Zone für Sport- und Freizeitanlagen, die sich insofern auf
eine entsprechende Kompetenz der Gemeinde im kantonalen Baugesetz stützen kann,
auf die Zonenvorschriften sowie das ergänzende behördenverbindliche
Touristische Feinkonzept für die Klewenalp zurückführen. Dass die kantonalen
und kommunalen Bestimmungen insofern in willkürlicher Weise verletzt worden
sein sollten, wird nicht geltend gemacht bzw. rechtsgenüglich begründet (vgl.
E. 2) und ist auch nicht ersichtlich. Damit verstösst das Bauvorhaben nicht
gegen Art. 22 RPG.
7.
7.1. Die Beschwerdeführer rügen weiter, der angefochtene Entscheid verstosse
gegen das Umweltschutzrecht des Bundes, insbesondere gegen die entsprechenden
Bestimmungen über den Lärmschutz und das Vorsorgeprinzip.
7.2. Nach Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) dürfen ortsfeste Anlagen nur
errichtet werden, wenn die dadurch erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte
in der Umgebung nicht überschreiten. Lärmemissionen neuer ortsfester Anlagen
müssen nach Art. 7 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) soweit
begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich
tragbar ist (lit. a), und die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen
dürfen die Planungswerte nicht überschreiten (lit. b; vgl. BGE 138 II 331 E. 2
S. 336). Gemäss Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch
gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. Nach dem Vorsorgeprinzip
von Art. 1 Abs. 2 USG sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden
können, frühzeitig zu begrenzen. Nach Art. 36 LSV trifft die Behörden eine
Ermittlungspflicht für Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen, wenn Grund zur
Annahme besteht, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind
oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer
Überschreitung der Planungswerte gestellt werden. Kann eine Überschreitung der
Planungswerte aufgrund des aktuellen Kenntnisstands nicht ausgeschlossen
werden, ist eine Lärmprognose geboten, wofür der zuständigen Behörde kein
Ermessensspielraum zusteht (BGE 137 II 30 E. 3.4 S. 36 f.).
7.3. Das Verwaltungsgericht hielt zur Lärmschutzproblematik fest, die
Outdoorarena bilde nicht Bestandteil des Baubewilligungsverfahrens und es
ergäben sich keine Hinweise darauf, dass die Schaukäserei bzw. der damit
verbundene Multimediaraum eine übermässige näher zu überprüfende
Aussenlärmbelastung erzeugen werde. Gestützt darauf beurteilte die Vorinstanz
den Verzicht auf die Erstellung einer Lärmprognose als rechtmässig. Es ist denn
auch aktenkundig, dass der Multimediaraum in erster Linie der Schaukäserei und
im Winter der Skischule Klewenalp dient. Eine Nutzung für weitere Anlässe und
insbesondere die Vermietung an Dritte ist immerhin nicht ausgeschlossen. Das
Bundesamt für Umwelt BAFU gelangt in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht
zur Einschätzung, dass der Multimediaraum bei einem üblichen Gebrauch nicht zu
Überschreitungen des massgebenden Planungswertes der Empfindlichkeitsstufe III
führen wird, sofern der Schallschutz des neuen Gebäudes den anerkannten Regeln
der Baukunde entspricht, wobei allenfalls bei einer weitergehenden Nutzung die
Lärmsituation neu beurteilt werden müsse. Die Beschwerdeführer vermögen diese
übereinstimmende Einschätzung von Vorinstanz und Bundesamt nicht in genügendem
Masse zu erschüttern. Die von ihnen angeführte Möglichkeit einer rein
kommerziell orientierten Nutzung ohne touristischen Mehrwert und mit umso
grösseren Immissionen widerspricht den Akten und beruht auf blossen
Vermutungen. Mit der geplanten zonenkonformen Alpkäserei mit touristischer
Nutzung sind voraussichtlich keine wesentlichen Lärmimmissionen verbunden. Der
Multifunktionsraum dient vornehmlich dem Betrieb der Schaukäserei. Auch davon
sind keine massgeblichen Lärmimmissionen zu erwarten. Das von den
Beschwerdeführern vergleichsweise angerufene Urteil des Bundesgerichts hatte
den Neubau eines Seerestaurants mit überdachter Terrasse für 60 Sitzplätze zum
Gegenstand (BGE 137 II 30), was mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar
ist. Von einer Lärmprognose konnte daher zu Recht abgesehen werden.
7.4. Gemäss Art. 8 USG ist die Umweltrechtskonformität eines Projekts unter
Einbezug aller Teilvorhaben zu prüfen, die in zeitlicher und sachlicher
Hinsicht zusammenhängen (vgl. BGE 124 II 75 E. 7a S. 81 f.; Griffel/Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., 2011, N. 2 f. zu
Art. 8 USG). Ein einzelnes Projekt darf dann isoliert beurteilt werden, wenn
dessen alleinige Verwirklichung zweckmässig erscheint und zugleich die
Ausführung weiterer damit zusammenhängender Vorhaben ungewiss ist. Im
vorliegenden Fall trifft dies zu, nachdem die weiteren Teilprojekte,
insbesondere die Aussenanlagen wie die Outdoorarena, nicht Bestandteil des
Bewilligungsverfahrens und damit Streitgegenstand bilden. Die entsprechenden
möglichen Einwirkungen sind deshalb (noch) nicht zu berücksichtigen. Sollten
jedoch zu einem späteren Zeitpunkt weitere Vorhaben realisiert werden, so wären
bei deren Beurteilung auch die Umweltauswirkungen der bereits erstellten
Anlage, namentlich der Schaukäserei mit Multifunktionsraum, in eine
Gesamtwürdigung der Immissionen miteinzubeziehen (Rausch/Keller, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2001, N. 8 zu Art. 8 USG, mit Verweis auf das Urteil des
Bundesgerichts 1A.13/1991 vom 4. März 1992 E. 4, nicht publ. in BGE 118 Ib 76).
7.5. Der angefochtene Entscheid verletzt somit das Umwelt-, insbesondere das
Lärmschutzrecht des Bundes nicht. Erneut dürfen die Beschwerdegegner freilich
nicht damit rechnen, aus der Bewilligung der Schaukäserei Erleichterungen bei
der Lärmbeurteilung eventueller weiterer Projektteile gemäss dem Gesamtmodell
ableiten zu können. Insbesondere werden die Immissionen des nunmehr umgesetzten
Teilprojekts bei der umweltrechtlichen Würdigung, namentlich bei der
Beurteilung der Lärmbelastung, allfälliger später realisierter Teilvorhaben des
Gesamtprojekts aufzurechnen und mitzuberücksichtigen sein.
8.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer unter Solidarhaft
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Überdies haben sie unter
solidarischer Haftung den Beschwerdegegnern als Solidargläubiger eine
angemessene Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren
auszurichten (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben in solidarischer Haftung die Beschwerdegegner als
Solidargläubiger für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Beckenried, dem Regierungsrat
des Kantons Nidwalden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden,
Verwaltungsabteilung, und dem Bundesamt für Umwelt BAFU schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. September 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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