I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.382/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_382/2012
Urteil vom vom 10. Oktober 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________, c/o Sozialdepartement der Stadt Zürich,
Beschwerdegegner,
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, Postfach, 8090
Zürich.
Gegenstand
Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung,
Beschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich, III.
Strafkammer, vom 9. Juli 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a Am 29. März 2012 lehnte das Sozialzentrum Selnau ein Gesuch von X.________
um wirtschaftliche Sozialhilfe ab, weil die dafür erforderliche Mittellosigkeit
nicht belegt sei. Am 1. April 2012 erstattete X.________ Strafanzeige gegen
zwei im Sozialzentrum Selnau als Sozialarbeiter tätige Personen, B.________ und
C.________, wegen "Unterlassung", Nötigung, einfacher Körperverletzung,
Betrugs, Urkundenfälschung bzw. -unterdrückung, Amtsmissbrauchs sowie
Verstössen gegen das Sozialhilfegesetz und das Personalgesetz. Am 3. Mai 2012
ersuchte die Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl das Obergericht des Kantons Zürich,
über die Erteilung bzw. Nichterteilung der Ermächtigung zur Durchführung einer
Strafuntersuchung zu entscheiden. Mit Beschluss vom 9. Juli 2012 verweigerte
das Obergericht, III. Strafkammer, die fragliche Ermächtigung.
A.b Am 9. Mai 2012 ergänzte X.________ ihre Strafanzeige und beantragte, es sei
auch Stadtrat A.________ in den Täterkreis aufzunehmen. Am 29. Mai 2012
ersuchte die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich das Obergericht, auch
diesbezüglich über die Erteilung bzw. Nichterteilung der Ermächtigung zur
Durchführung einer Strafuntersuchung zu entscheiden. Mit ebenfalls am 9. Juli
2012 gefälltem Beschluss erteilte das Obergericht, III. Strafkammer, die
Ermächtigung nicht.
B.
Mit als "Beschwerde in Strafsachen/öffentlich-rechtliche Sachen inkl.
Subsidiäre Verfassungsbeschwerde" bezeichneter Eingabe vom 13. August 2012 an
das Bundesgericht beantragt X.________ im Wesentlichen, den Entscheid des
Obergerichts aufzuheben; überdies ersucht sie sinngemäss darum, die
Staatsanwaltschaft, unter Beizug des Originaldossiers, anzuweisen, eine
Strafuntersuchung gegen die "Täterschaft im Sozialamt Stadt Zürich inklusive
der Leitungsorgane bis hin zu Stadtrat A.________" durchzuführen. Ergänzend
werden mehrere Feststellungsbegehren gestellt, und es wird für das
bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege und um eine
angemessene Entschädigung sowie um eine Rechtsmittelbelehrung ersucht.
C.
A.________, die Oberstaatsanwaltschaft und das Obergericht des Kantons Zürich
haben auf eine Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der bei
ihm erhobenen Rechtsmittel von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29
Abs. 1 BGG; BGE 137 III 417 E. 1 mit Hinweisen).
1.2 Gegen den angefochtenen Entscheid über die Verweigerung der Ermächtigung
zur Strafuntersuchung steht nicht die Beschwerde in Strafsachen, sondern
diejenige in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (BGE 137 IV 269 E.
1.3.1 S. 272). Die Mitarbeitenden des Sozialamts (dazu allerdings sogleich E.
1.3) und die Mitglieder des Stadtrats gehören nicht den obersten kantonalen
Vollziehungs- und Gerichtsbehörden an, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83
lit. e BGG nicht greift (vgl. BGE 137 IV 269 E. 1.3.2 S. 272 f.). Erweist sich
damit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als
grundsätzlich zulässig, ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
ausgeschlossen, worauf bereits ihre Bezeichnung hinweist (vgl. Art. 113 BGG).
1.3 Streitgegenstand vor Bundesgericht kann nur sein, worüber die Vorinstanz
entschieden hat. Angefochten ist lediglich der von der Beschwerdeführerin im
Antrag genannte und von ihr einzig eingereichte Beschluss, der sich
ausschliesslich auf Stadtrat A.________ bezieht und einzig die Verweigerung der
Ermächtigung zur Strafuntersuchung gegen diesen zum Gegenstand hat. Nur diese
Frage bildet mithin im vorliegenden Verfahren das Streitobjekt. Soweit die
Beschwerdeführerin sich zu weiteren Personen wie die Mitarbeitenden des
Sozialamts äussert, hat sie den entsprechenden Beschluss nicht angefochten.
Soweit sie darum ersucht, die Staatsanwaltschaft anzuweisen, eine
Strafuntersuchung durchzuführen, gehen ihre Begehren ebenfalls über den
Streitgegenstand hinaus und sind unzulässig. Insofern kann somit auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden. Ebenfalls nicht eingetreten werden kann
auf sämtliche Feststellungsbegehren, sind solche doch nur dann zulässig, wenn
ein gleichwertiger rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist (BGE 137 II
199 E. 6.5 S. 218 f. mit Hinweisen), was hier nicht zutrifft, ist doch in der
Sache darüber zu entscheiden, ob die fragliche Ermächtigung zur Strafverfolgung
erteilt wird oder nicht.
2.
2.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Dafür genügt ein
tatsächliches Interesse. Ein rechtlich geschütztes Interesse wie gemäss Art. 81
BGG bei der Beschwerde in Strafsachen braucht es für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht.
2.2 Die Beschwerdeführerin erstattete gegenüber den Mitarbeitern des Sozialamts
und gegen den Beschwerdegegner Strafanzeige wegen Nötigung, einfacher
Körperverletzung, Betrugs, Urkundenfälschung bzw. -unterdrückung,
Amtsmissbrauchs sowie Verstössen gegen das Sozialhilfegesetz und das
Personalgesetz, alles begangen durch Unterlassung infolge Nichtgewährung
sofortiger Sozialhilfeleistungen. Überdies machte sie hinsichtlich des
Beschwerdegegners sinngemäss und in der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht
auch ausdrücklich Begünstigung geltend. Das Obergericht entschied in Anwendung
von Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO und der zürcherischen Verfahrensordnung, die
Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung gegen den Beschwerdegegner
nicht zu erteilen. Die entsprechende zürcherische Regelung ist
bundesrechtskonform (vgl. BGE 137 IV 269 E. 2 S. 275 ff.), was von der
Beschwerdeführerin auch nicht bestritten wird.
2.3 Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO können die Kantone vorsehen, dass die
Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen
im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht
richterlichen Behörde abhängt. Diese Bestimmung bietet den Kantonen die
Möglichkeit, die Strafverfolgung sämtlicher Mitglieder ihrer Vollziehungs- und
Gerichtsbehörden von einer Ermächtigung abhängig zu machen. Als
Vollziehungsbehörden gelten alle Organisationen, die öffentliche Aufgaben
wahrnehmen. Der beschuldigte Beschwerdegegner ist als Stadtrat Vorsteher des
kommunalen Sozialdepartements und somit Mitglied einer Vollziehungsbehörde.
2.4 In BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 278 f. hat das Bundesgericht festgehalten, dass
nach verfassungskonformer Auslegung von Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO in
Ermächtigungsverfahren - ausser bei obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden
- nur strafrechtliche und keine politischen Gesichtspunkte berücksichtigt
werden dürfen. Über die Ermächtigung zur Strafverfolgung darf insbesondere
nicht nach Opportunität entschieden werden. Gibt es jedoch von vornherein keine
einschlägige Strafnorm, fehlt es am schutzwürdigen Interesse, gegen einen die
Ermächtigung verweigernden Entscheid Beschwerde ans Bundesgericht zu führen.
Existiert demgegenüber eine potentiell anwendbare Strafnorm, liegt ein
schutzwürdiges Interesse vor, was die Legitimation zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit sich bringt.
2.5 Das zürcherische Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom
27. September 1998 (Personalgesetz) kennt gar keine Strafbestimmung. Das
Sozialhilfegesetz des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG) enthält einzig die
Strafbestimmung von § 48a SHG, wonach das unrechtmässige Erwirken von
gesetzlichen Leistungen unter Strafe gestellt wird. Diese Bestimmungen
enthalten demnach von vornherein keine Strafnormen, welche durch das Verhalten
des Beschwerdegegners hätten erfüllt werden können. Insoweit fehlt es der
Beschwerdeführerin mithin an jeglichem schutzwürdigen Interesse an einer
Beschwerde gegen die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung, und es
ist in diesem Umfang auf die vorliegende Beschwerde nicht einzutreten.
2.6 An der allfälligen Verfolgung der übrigen behaupteten Delikte kann der
Beschwerdeführerin indessen ein schutzwürdiges Interesse und damit die
Beschwerdelegitimation nicht abgesprochen werden. Sie ist von den
Straftatbeständen zumindest teilweise direkt potentiell betroffen. Die
Straftatbestände der einfachen Körperverletzung (Art. 123 StGB), des Betrugs
(Art. 146 StGB) und der Nötigung (Art. 181 StGB) schützen vorab die Gesundheit
(Leib und Leben), das Vermögen und die freie Willensbildung des Opfers und sind
daher grundsätzlich geeignet, der Beschwerdeführerin als potentiellem Opfer die
erforderliche Legitimation zu verschaffen. Die Urkundenunterdrückung nach Art.
254 StGB dient sowohl dem öffentlichen Bestandesschutz von Urkunden als auch
den Interessen des Berechtigten (vgl. MARKUS BOOG, in: Niggli/Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar, Strafrecht II, 2. Aufl., 2007, N. 1 zu Art. 254
StGB). Auch der Amtsmissbrauch gemäss Art. 312 StGB schützt sowohl den Staat
als auch den betroffenen Bürger (vgl. STEFAN HEIMGARTNER, in: Niggli/
Wiprächtiger, a.a.O., N. 4 zu Art. 312 StGB). In diesem Zusammenhang ist die
Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Bei der
Urkundenfälschung nach Art. 251 StGB ist geschütztes Rechtsgut nebst dem Schutz
der Sicherheit und der Zuverlässigkeit des Rechtsverkehrs mit Urkunden als
Beweismittel auch das Vermögen von betroffenen Drittpersonen (BGE 129 IV 53 E:
3.2 und 3.4 S. 58 f.; vgl. MICHEL DUPUIS u. Mitbet., Petit commentaire du Code
pénal, 2012, N. 1 und 2 zu Art. 251 StGB). Das Rechtsgut der Begünstigung
gemäss Art. 305 StGB ist das Funktionieren der Strafrechtspflege (DELNON/RÜDY,
in: Niggli/Wiprächtiger, a.a.O., N. 5 zu Art. 305 StGB). Bei diesem letzten
Straftatbestand ist die Beschwerdeführerin nur indirekt potentiell
benachteiligt und damit nicht geschädigte Person im Sinne von Art. 115 StPO. Im
Übrigen ist indessen auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1 Die Ermächtigung zur Strafverfolgung darf zwar nicht aus Gründen der
Opportunität verweigert werden. Das schliesst aber nicht aus, dass für die
Erteilung der Ermächtigung genügende minimale Hinweise auf strafrechtliches
Verhalten verlangt werden. Durch das Ermächtigungserfordernis sollen
Behördenmitglieder und Beamte namentlich vor mutwilliger Strafverfolgung
geschützt und es soll damit das reibungslose Funktionieren staatlicher Organe
sichergestellt werden (RIEDO/FIOLKA, in: Niggli/Heer/Wiprächtiger [Hrsg.],
Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2011, N. 74 zu Art. 7
StPO). Dass eine Behörde einen unliebsamen Entscheid gefällt hat oder nicht
wunschgemäss im Sinne eines Gesuchstellers aktiv wird, begründet noch keine
Pflicht, die Ermächtigung zur Strafverfolgung zu erteilen. Vielmehr darf dafür
vorausgesetzt werden, dass eine Kompetenzüberschreitung oder ein gemessen an
den Amtspflichten missbräuchliches Verhalten oder ein sonstiges Verhalten, das
strafrechtliche Konsequenzen zu zeitigen vermag, in minimaler Weise glaubhaft
erscheint, mithin genügende Anhaltspunkte für eine strafbare Handlung vorliegen
(vgl. RIEDO/FIOLKA, a.a.O., N. 100 zu Art. 7 StPO; vgl. auch Art. 15 Abs. 3 des
Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958 des Bundes [VG; SR 170.32],
wonach die Ermächtigung nur in leichten Fällen und sofern die Tat nach allen
Umständen durch eine disziplinarische Massnahme des Fehlbaren als genügend
geahndet erscheint, verweigert werden darf, sowie BGE 137 IV 269 E. 2.4 S.
277).
3.2 Im vorliegenden Fall gibt es keine auch nur minimalen Hinweise auf ein
strafrechtlich massgebliches Verhalten. Dass die Beschwerdeführerin unter
Umständen Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe - unberechtigterweise, wie
sie geltend macht - nicht oder erst mit Verspätung erhält, erfüllt für sich
allein noch keine strafbare Handlung. Dass nicht die geringsten Anhaltspunkte
auf strafbare Handlungen bzw. Unterlassungen vorliegen, gilt erst recht für den
Beschwerdegegner, der nicht selbst direkt über die Erbringung der fraglichen
Unterstützungsleistungen zu entscheiden hatte. Nach Auffassung der
Beschwerdeführerin soll er als zuständiger Stadtrat zwar die angeblich
kriminellen Fehlleistungen seiner ihm unterstellten Staatsbediensteten geduldet
und gedeckt haben; es ist aber überhaupt nicht ersichtlich, inwieweit ihm
allenfalls strafrechtlich massgebliches Verhalten zuzurechnen sein sollte. Ist
ein solches demnach nicht glaubhaft gemacht und erscheint es als höchst
unwahrscheinlich, dass überhaupt irgendwelche sinnvollen Untersuchungen eines
strafbaren Verhaltens stattfinden könnten, verstösst die Verweigerung der
Ermächtigung zur Strafverfolgung nicht gegen Bundesrecht.
4.
4.1 Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden kann.
4.2 Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin an
sich kostenpflichtig. Aufgrund der besonderen Umstände des Falles kann jedoch
von der Erhebung von Gerichtskosten abgesehen werden (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
4.3 Gegen das vorliegende Urteil steht kein ordentliches Rechtsmittel offen,
weshalb das Urteil entgegen dem entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin
nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich
und dem Obergericht des Kantons Zürich, III. Strafkammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 10. Oktober 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax