I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.35/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_35/2012
Urteil vom 4. Juni 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
Patrick Thurston, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Dr. Rudolf
Hausherr,
gegen
Grosser Rat des Kantons Bern,
Postgasse 68, 3000 Bern 8,
Regierungsrat des Kantons Bern, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und
Energiedirektion, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern.
Gegenstand
politische Rechte; Kreditbeschluss des Regierungsrates und des Grosser Rates
betreffend Sanierung der Schulanlage Strandboden, Biel; fakultatives
Referendum,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 26. Oktober 2011 des Regierungsrates des
Kantons Bern und vom 25. Januar 2012 des Grossen Rates des Kantons Bern
betreffend Sanierung der Schulanlage Strandboden, Biel.
Sachverhalt:
A.
Gemäss einer Medienmitteilung vom 27. Oktober 2011 beschloss der Regierungsrat
des Kantons Bern für die Gymnasien Strandboden in Biel gesamthaft einen Kredit
von 88,4 Millionen Franken für eine Sanierung und Erweiterung. Davon sollen
29,85 Millionen Franken für einen Erweiterungsbau verwendet werden; hierfür
wird dem Grossen Rat des Kantons Bern ein Kreditersuchen unterbreitet. Die
restlichen 58,55 Millionen Franken sollen der Sanierung der bestehenden Anlage
dienen; der Regierungsrat bejaht in dieser Hinsicht das Vorliegen einer
gebundenen Ausgabe und erachtet sich zur Kreditbewilligung befugt.
Am 7. November 2011 erhob Patrick Thurston beim Verwaltungsgericht des Kantons
Bern Beschwerde und ersuchte darum, den Beschluss des Regierungsrates über den
Kredit von 58,55 Millionen Franken für die Sanierung der bestehenden
Schulanlage als gebundene Ausgabe aufzuheben. Er machte geltend, der
Regierungsrat habe durch die Qualifizierung als gebundene Ausgabe den Kredit in
Verletzung der politischen Rechte dem fakultativen Referendum entzogen.
Mit Entscheid vom 16. Januar 2012 trat die Einzelrichterin am
Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein und
überwies sie dem Bundesgericht zur Behandlung.
B.
Das Bundesgericht bestätigte am 19. Januar 2012 den Eingang der Beschwerde.
Die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion beantragte mit ihrer Vernehmlassung
vom 26. Januar 2012 für den Regierungsrat die Abweisung der
Stimmrechtsbeschwerde. Sie verwies im Wesentlichen auf ihre dem
Verwaltungsgericht am 9. Dezember 2011 eingereichte Stellungnahme.
C.
Der Grosse Rat beschloss am 25. Januar 2012 den vom Regierungsrat beantragten
Kredit von 29,845 Millionen Franken für die Erweiterung der Schulanlage
(Beschluss Nr. 1781). Im gleichen Beschluss ist festgehalten, dass der Kredit
von 53 Millionen Franken für die Sanierung eine gebundene Ausgabe darstelle und
vom Regierungsrat bewilligt werde. Dieser Finanzbeschluss wurde dem
fakultativen Referendum unterstellt (Amtsblatt des Kantons Bern vom 22. Februar
2012). Der Beschluss enthält u.a. die folgende Begründung:
"Es handelt sich um eimalige Ausgaben im Sinne von Artikel 46 FLG. Soweit sie
für den Erweiterungsneubau sowie Neuinstallationen, Neueinbauten und
Neuausbauten und die neue Einrichtung anfallen, sind sie neu gemäss Artikel 48
Absatz 2 Buchstabe a FLG. Im Übrigen sind die Ausgaben gebunden gemäss Artikel
48 Absatz 1 Buchstabe d und f FLG, da sie für die bauliche und technische
Substanzerhaltung oder für Massnahmen erforderlich sind, die aus
Sicherheitsgründen beziehungsweise wegen zwingender Vorschriften vorzunehmen
sind. Der Handlungsspielraum für die Ausführung dieser Massnahmen ist gering.
(...)"
D.
Im Rahmen des Schriftenwechsels vor dem Bundesgericht hat Patrick Thurston
seine ursprüngliche Beschwerde am 23. März 2012 ergänzt und stellt nun folgende
Begehren:
"1.
a. Der Regierungsratbeschluss vom 26. Oktober 2011 (Nr. 1761) über einen als
gebundene Ausgaben deklarierten Verpflichtungskredit von 53'000'000 Franken
sowie der Grossratsbeschluss vom 1. Februar 2012 über einen
Verpflichtungskredit von 29'845'000 Franken, beides betreffend Sanierung und
Erweiterungsbau der Schulanlage Strandboden, Biel, publiziert im Amtsblatt Nr.
8 vom 22. Februar 2012 (...) seien aufzuheben.
b. Eventuell sei der Regierungsratsbeschluss vom 26. Oktober 2011 über einen
als gebundene Ausgaben deklarierten Verpflichtungskredit vom 53'000'000 Franken
betreffend Sanierung der Schulanlage Strandboden, Biel, publiziert im Amtsblatt
Nr. 8 vom 22. Februar 20122 (...) aufzuheben.
2. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen."
Der Beschwerdeführer legt erneut die Gründe dar, weshalb die Sanierung der
Schulanlage eine neue Ausgabe darstellen soll. Dabei verweist er auf die dem
Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde, mit der er die Natur der gebundenen
Ausgabe für die Sanierung bereits in Frage gestellt hatte. Zum neuen Antrag um
Aufhebung der Kreditbeschlüsse des Grossen Rates und des Regierungsrates hält
der Bescherdeführer fest, die Bauten (Altbauten und Erweiterungsneubau)
bedingten sich gegenseitig, weshalb das ganze Projekt als Einheit zu betrachten
sei.
Mit Vernehmlassung vom 20. April 2012 hat die Bau-, Verkehrs- und
Energiedirektion für den Regierungsrat erneut die Abweisung der Beschwerde
beantragt. In einer weitern Eingabe vom 4. Mai 2012 hat der Beschwerdeführer an
seinen bisherigen Stellungnahmen festgehalten und beigefügt, dass die
Notwendigkeit von öffenbaren Fenstern nicht mit Sicherheitsüberlegungen
begründet werden könne.
Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer ficht zum einen den Beschluss des Regierungsrates über die
Bewilligung eines Kredits von 53 Millionen Franken für die Sanierung der
Gymnasien Strandboden in Biel an. Die entsprechende Ausgabe ist als gebundene
Ausgabe bezeichnet und der Kreditbeschluss nicht dem Referendum unterstellt
worden. Dieser Beschluss kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten
werden, wie das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 16. Januar 2012
festgestellt hat und vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt wird. Er
unterliegt somit grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten im Sinne der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte
nach Art. 82 lit. c BGG. Er gilt als letztinstanzlicher kantonaler Entscheid
gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 BGG. Der Regierungsrat hat seinen
Beschluss am 26. Oktober 2011 getroffen (RRB Nr. 1761). Der Beschwerdeführer
hat davon durch die Medienmitteilung vom 27. Oktober 2011 Kenntnis erhalten.
Soweit ersichtlich, ist der Kreditbeschluss erst zusammen mit dem
Grossratsbeschluss im Amtsblatt des Kantons vom 22. Februar 2012 publiziert
worden. Sowohl mit der dem Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerde (Art. 48
Abs. 3 BGG; vgl. auch BGE 113 Ia 390 E. 2a S. 394) als auch mit der
Beschwerdeergänzung hat der Beschwerdeführer die Rechtsmittelfrist nach Art.
100 Abs. 1 BGG eingehalten.
Zum andern ficht der Beschwerdeführer - über den regierungsrätlichen
Kreditbeschluss hinaus - neu auch den Beschluss des Grossen Rates über die
Bewilligung eines Kredits von 29,845 Millionen Franken für die Erstellung eines
Erweiterungsbaus an. Aufgrund der Erwägungen des Verwaltungsgerichts unterliegt
auch der Grossratsbeschluss keiner kantonalen Beschwerde, ist somit kantonal
letztinstanzlich und kann mit Beschwerde gemäss Art. 82 lit. c BGG beim
Bundesgericht angefochten werden. An der Zulässigkeit der Beschwerde ändert der
Umstand nichts, dass der Beschwerdeführer den Grossratsbeschluss nicht mit
einer neuen Beschwerde, sondern im Rahmen der Vernehmlassung zur ursprünglichen
Beschwerde angefochten hat. Mit Blick auf die Publikation im Amtsblatt ist die
Beschwerdefrist von Art. 100 Abs. 1 BGG gewahrt.
Der Beschwerdeführer bezieht sich in seiner Beschwerde auf Art. 34 BV, auf Art.
62 Abs. 1 lit. c und Art. 89 Abs. 2 lit. c der Berner Kantonsverfassung (KV/BE)
sowie auf Art. 48 des bernischen Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und
Leistungen (FLG; Gesetzessammlung 620.0). Mit der Stimmrechtsbeschwerde können
gemäss Art. 95 BGG namentlich Verletzungen von Bundesverfassungsrecht (lit. a)
und von kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte (lit. d) gerügt
werden. Das Bundesgericht überprüft die Anwendung der entsprechenden
Bestimmungen mit freier Kognition. Erforderlich ist auch in dieser Hinsicht,
dass in der Beschwerdeschrift dargelegt wird, inwiefern der angefochtene Akt
Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG), und solche Rügen tatsächlich begründet
werden (Art. 106 Abs. 2 BGG).
Die Legitimation des Beschwerdeführers nach Art. 89 Abs. 3 BGG steht ausser
Frage.
2.
Der Beschluss, der im Amtsblatt publiziert worden ist, enthält einen
allgemeinen Beschrieb des Projekts. Danach ist im Zusammenhang mit der
dringenden Sanierung der Schulanlage Strandboden ein Erweiterungsbau geplant.
Das Projekt soll die räumliche Zusammenlegung der zwei Gymnasien "Linde" und
"Deutsches Gymnasium" zum heutigen "Seeland Gymnasium Biel" herbeiführen und
den Betrieb optimieren. Der vom Grossen Rat bewilligte Kredit von 29,845
Millionen Franken ist als neue Ausgabe für den Erweiterungsbau bestimmt. Neben
diesem Erweiterungsbau ist die Sanierung der bestehenden Schulgebäude am
Strandboden erforderlich. Hierfür hat der Regierungsrat als gebundene Ausgabe
einen Kredit von 53 Millionen Franken bewilligt. Der gesamte Kredit von 82,845
Millionen Franken ist somit in zwei Teile, nämlich in eine neue und in eine
gebundene Ausgabe aufgeteilt worden.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bauten (Altbauten und Erweiterungsbau),
bedingten sich gegenseitig und bildeten eine Einheit. Es ist nicht bestritten,
dass der Kredit eine Einheit bildet, die in zwei Teile mit neuen und gebundenen
Ausgaben aufgeteilt ist. Das ist offenbar der Grund, weshalb der
Beschwerdeführer den Beschluss des Grossen Rates betreffend die neue Ausgabe
und den Beschluss des Regierungsrates betreffend die gebundenen Ausgaben
anficht und die Aufhebung von beiden beantragt. Es ist nicht ungewöhnlich und
von der Rechtsprechung anerkannt, dass neue und gebundene Ausgaben kombiniert
werden können (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 5a S. 399; 111 Ia 34 E. 5a S. 39; Urteile
1C_183/2008 vom 23. Mai 2008, in: ZBl 110/2009 S. 157; 1C_467/2009 vom 12. März
2009 E. 3.2). Der Beschwerdeführer setzt sich allerdings allein mit dem vom
Regierungsrat gesprochenen Kredit auseinander. Auf den als neue Ausgabe
qualifizierten Kredit des Grossen Rates ist nicht einzugehen.
3.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, der Kredit von 53 Millionen
Franken für die Sanierung der Schulanlagen stelle keine gebundene Ausgabe im
Sinn des kantonalen Rechts dar. Den Kreditbeschluss dem (fakultativen)
Finanzreferendum zu entziehen, verletze daher die politischen Rechte.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als
gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach
vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen
ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die
aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur
Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt
werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den
Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache
des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in
Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere
Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine
neue Ausgabe anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; 117 Ia 59 E. 4c S. 62;
115 Ia 139 E. 2c S. 142; 113 Ia 390 E. 4 S. 396; 112 Ia 50 E. 4a S. 51; 111 Ia
34 E. 4c S. 37; je mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine
Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre
Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher
Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene
Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; zum Ganzen Urteil 1C_183/2008 vom 23.
Mai 2008 E. 5.1.1, in: ZBl 110/2009 S. 157; Katharina Sameli, Aktuelle Aspekte
des Finanzreferendums, in: ZBl 94/1993 S. 49, 54 ff.).
In Bezug auf den Unterhalt von Gebäuden im Speziellen geht die
bundesgerichtliche Rechtsprechung in Anwendung der allgemeinen Kriterien davon
aus, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden,
solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu
betrachten sind (BGE 111 Ia 34 E. 4c S. 37). Ausgaben für den Umbau solcher
Gebäude gelten als neu, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind.
Umgekehrt lässt sich nicht allgemein sagen, dass grössere Ausgaben für die
Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer gebunden sind,
wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird (BGE 111 Ia 34 E. 4c S. 37). Auch
beim Gebäudeunterhalt kommt es auf das Ausmass des Spielraums beim "Ob" und
"Wie" an. Kommt der entscheidenden Behörde eine solche Handlungsfreiheit zu,
ist auch bei Umbauten ohne Zweckänderung von neuen Ausgaben auszugehen (vgl.
BGE 113 Ia 390 E. 4c S. 398). Ausgaben, die nur der Erhaltung und dem Unterhalt
im Sinn der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen
als gebunden betrachtet werden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4d S. 398, mit Hinweis).
Überschreiten Modernisierungen den üblichen Standard, spricht dies für das
Vorliegen eines erheblichen Entscheidungsspielraums und damit für eine neue
Ausgabe (zum Ganzen Urteil 1C_467/ 2008 vom 12. März 2009 E. 3.2; vgl. MARCEL
BOLZ, Die referendumsrechtliche Gebundenheit von Ausgaben für
Sanierungsprojekte bei Bauten und die Zulässigkeit der Delegation der
Ausgabenbewilligungskompetenz, insbesondere nach aargauischem Recht, in: ZBl 98
/1997 S. 337, 339 ff.).
3.2 Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es
bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der
gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen
Umschreibung abgewichen werden, wo sich nach der Auslegung des kantonalen
Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung
und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise
aufdrängt. Auch diesfalls wacht das Bundesgericht als Verfassungsgericht über
die Einhaltung der den Stimmberechtigten durch die Verfassung zugesicherten
Mitwirkungsrechte. Dem Bundesgericht obliegt die Kontrolle darüber, dass das
Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist,
sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion
gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 125 I 87 E. 3b S. 91;
121 I 291 E. 2c S. 295; 117 Ia 59 E. 4c S. 62 f.; 115 Ia 139 E. 2b S. 141; 113
Ia 390 E. 4 S. 396 f.; 112 Ia 50 E. 4b S. 52; je mit Hinweisen; zum Ganzen
Urteile 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 5.1.1, in: ZBl 110/2009 S. 157; 1C_467/
2008 vom 12. März 2009 E. 3.2).
3.3 Das bernische Recht enthält zum Finanzreferendum und den gebundenen bzw.
neuen Ausgaben die folgenden Bestimmungen:
Kantonsverfassung:
Art. 62 - Kantonale Volksabstimmung
1 Ferner unterliegen der Volksabstimmung, wenn das Referendum zustande gekommen
ist: (...)
c. Ausgabenbeschlüsse des Grossen Rates, sofern sie einmalige Ausgaben über
zwei Millionen Franken oder wieder kehrende Ausgaben über 400'000 Franken
betreffen. (...)
Art. 89 - Finanzbeschlüsse
(...)
2 Er (der Regierungsrat) beschliesst über:
a. neue einmalige Ausgaben bis eine Million Franken
b. neue wiederkehrende Ausgaben bis 200'000 Franken
c. gebundene Ausgaben.
Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen
Art. 48 - Neue und gebundene Ausgaben
1 Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn sie
a. durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem
Umfang nach vorgeschrieben ist,
b. zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe unbedingt
erforderlich ist,
c. sich aus der Erfüllung eines vom zuständigen Organ genehmigten
Vertrags zwingend ergibt,
d. bei baulichen Massnahmen zur Erhaltung der vorhandenen Bausubstanz
und zur Sicherung der Aufgabenerfüllung erforderlich ist, (...)
f. zum Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter
Einrichtungen und Anlagen erforderlich ist.
2 Eine Ausgabe gilt im Übrigen als neu, wenn
a. dem für die Ausgabenbewilligung zuständigen Organ bezüglich der Höhe,
dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht oder
b. eine Gesetz die Ausgabe als neue qualifiziert. (...)
Die kantonalrechtliche Umschreibung der gebundenen bzw. neuen Ausgaben
entspricht im Wesentlichen derjenigen des Bundesgerichts. Das Gesetz über die
Steuerung von Finanzen und Leistungen hält als Kriterien von gebundenen
Ausgaben in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Formel fest, dass diese
durch einen Rechtssatz (nach Grundsatz und Umfang) vorgeschrieben (Art. 48 Abs.
1 lit. a FLG) oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind (Art. 48 Abs. 1 lit. b FLG). Der Bedeutung des
"Wie" für die Mitsprache des Stimmvolkes zu neuen Ausgaben entspricht es, dass
das kantonale Recht eine Ausgabe als neu qualifiziert, wenn dem zuständigen
Organ eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, insbesondere in
Bezug auf Höhe, Zeitpunkt und wesentlicher Modalitäten (Art. 48 Abs. 2 lit. a
FLG). Bei baulichen Massnahmen zur Zweckerhaltung von Gebäuden gilt als
gebundene Ausgabe, was zur Erhaltung und zur Sicherung der Aufgabenerfüllung
erforderlich ist (Art. 48 Abs. 1 lit. d FLG). Zudem gelten die erforderlichen
Ausgaben zum Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter
Einrichtungen und Anlagen als gebunden (Art. 48 Abs. 1 lit. f FLG). Allgemein
zeigen diese gesetzlichen Bestimmungen, dass zur Erfüllung einer gesetzlich
geordneten Verwaltungsaufgabe nur jene Ausgaben als gebunden gelten, die
unbedingt erforderlich sind (Art. 48 Abs. 1 lit. b FLG, vgl. auch lit. c). Bei
baulichen Massnahmen und beim Ersatz bestehender Einrichtungen und Anlagen im
Speziellen reicht es hingegen aus, dass die Ausgabe erforderlich ist (Art. 48
Abs. 1 lit. d und f FLG). Das bedeutet, dass bei entsprechenden Sanierungen
nicht nur das unbedingt Erforderliche als gebundene Ausgabe gilt, sondern auf
Zweckmässigkeitskriterien abgestellt werden darf und unter diesem
Gesichtswinkel etwa neue Technologien oder die Mittel zur Umsetzung von
Nachhaltigkeit mitberücksichtigt werden dürfen.
Das Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen mit der Aufzählung
der Arten von Ausgaben und der Umschreibung der neuen und gebundenen Ausgaben
stammt aus dem Jahre 2002. Vorher kannte das kantonale Recht keine
entsprechende Begriffsbestimmungen und orientierte sich die Praxis an der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 111 Ia 34 E. 4b S. 36). Die neue
Umschreibung verfolgt offensichtlich das Ziel, die bisherige Rechtsprechung und
Praxis ins geschriebene Recht zu übernehmen (vgl. Kurt Nuspliger, Bernisches
Staatsrecht, 3. Auflage, 2008, S. 117 ff.). In der Vernehmlassung wird keine
spezifische Praxis der zuständigen Organe zur neuen gesetzlichen Grundlage
dargestellt oder belegt. Daraus folgt, dass die Überprüfung der Anwendung des
Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen vor dem Hintergrund der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgen darf.
4.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das Sanierungskonzept
übersteige gesamthaft das zur Erhaltung der vorhandenen Bausubstanz und zur
Sicherung der Aufgabenerfüllung Erforderliche. Das zeige sich insbesondere
darin, dass die Fassade komplett erneuert und mit neuen öffenbaren Fenstern
versehen, der Innenausbau und die Haustechnik herausgerissen und das bisherige
Gebäude bis auf den Rohbau entkernt und zurückgebaut werden sollen. In
Anbetracht dieses umfassenden Sanierungskonzepts bestehe ein verhältnismässig
grosser Spielraum, der gleich einem Neubau das Mass einer gebundenen Ausgabe
übersteige.
Demgegenüber geht der Regierungsrat davon aus, dass der schlechte Zustand einen
dringenden Sanierungsbedarf belege, die baufällige Fassade mit nicht öffenbaren
Fenstern zu einem für den Unterricht unhaltbaren Raumklima führe, der
Innenausbau und die Haustechnik am Ende ihrer Lebensdauer angelangt seien und
der Einsatz von Kühl- und Klimaanlagen zu unverhältnismässig hohen
Energiekosten führe. Diese Faktoren belegten die Notwendigkeit der Sanierung
und den gebundenen Charakter der Ausgabe. Allgemein weist der Regierungsrat
darauf hin, dass das Gymnasium Strandboden in Biel eine der grössten
Schulanlagen im Kanton ist und die vorgesehene Erweiterung und Sanierung ein
bedeutendes Projekt darstellt.
Im Folgenden sind die Rügen im Hinblick auf die einzelnen Massnahmen zu prüfen
und ist das ganze Sanierungskonzept hernach einer umfassenden Betrachtung unter
dem Gesichtswinkel der Abgrenzung von neuen und gebundenen Ausgaben zu
unterziehen.
4.1 In allgemeiner Hinsicht ist unbestritten, dass das bestehende Gebäude
sanierungsbedürftig ist und gewichtige Mängel (in Bezug auf Bautechnik,
Energiehaushalt und Raumklima) aufweist. Im Einzelnen gehen die Ansichten über
den aktuellen Zustand und die Dringlichkeit der Sanierung allerdings
auseinander. Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass die - 1980 erstellte -
Schulanlage noch recht neu sei und von Baufälligkeit nicht gesprochen werden
könne. Demgegenüber weisen die Behörden darauf hin, dass das Gebäude den
heutigen Anforderungen in keiner Weise mehr genüge und auch Sicherheitsaspekte
den dringenden Sanierungsbedarf belegten. Wie es sich damit verhält, ist im
Zusammenhang mit den einzelnen Massnahmen zu prüfen.
4.2 Besonderes Gewicht legt der Beschwerdeführer auf die Fassade der
Schulanlage, deren Wiederherstellung nach seiner Ansicht weit über eine
Sanierung hinausgeht.
Das Sanierungskonzept sieht den kompletten Ersatz der ganzen Fassade vor, die
als dichte Gebäudehülle konzipiert war. Es gehören dazu insbesondere der Ersatz
aller Fenster, die neu sollen geöffnet werden können, und entsprechende
Isolationsmassnahmen. Diese Sanierungsarbeiten sollen im Wesentlichen die
folgenden Mängel beheben:
Die Fassade ist insgesamt in einem besonders schlechten Zustand. Sie ist an
manchen Stellen undicht. Nachdem Stahlplatten heruntergefallen waren, mussten
diverse Fassadenelemente behelfsmässig gesichert werden. Darin kann eine
prekäre Sicherheitssituation erblickt werden. In diesem Punkt sind die
Ausführungen des Beschwerdeführers nicht nachvollziehbar, wonach das
Herunterfallen gewisser Teile allein auf besondere Witterungsverhältnisse
zurückzuführen und bei jeder Baute oder Anlage möglich sei. Die Fassade verfügt
über keinen wirksamen Sonnenschutz und weist keine Fenster auf, die geöffnet
werden können. Dies führt im Sommer zu unzumutbaren klimatischen Verhältnissen
in den Schulräumen und beeinträchtigt den Schulbetrieb in unverantwortbarer
Weise. Überdies ist eine entsprechende Klimatisierung erforderlich, die zu
einem unverhältnismässigen Energieaufwand führt. Die bestehenden Fenster
stellen mangels Evakuierungs- bzw. Zugangsmöglichkeiten im Brandfall überdies
ein Sicherheitsrisiko dar.
Bei der Sanierung der Fassade mit dem kompletten Ersatz der Gebäudehülle stehen
der Erhalt der vorhandenen Bausubstanz und die Sicherung der Aufgabenerfüllung
im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. d FLG im Vordergrund, kombiniert mit dem
Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter Einrichtungen und
Anlagen nach Art. 48 Abs. 1 lit. f FLG. Es geht um Sicherheitsvorkehren und
Massnahmen, die einen geordneten Schulbetrieb sicherstellen sollen. Es kann
nicht in Frage gestellt werden, dass das unzumutbare Raumklima im
Schulhausinnern hauptsächlich mit der Konzeption der bisherigen Fassade im
Zusammenhang steht und dass die beabsichtigte Sanierung die damit
zusammenhängenden Mängel beheben soll. Dazu gehören gleichermassen Massnahmen
für eine zusätzliche Isolation der Aussenhülle. Die neuen Fenster, die nunmehr
sollen geöffnet werden können, bilden Teil all dieser Vorkehren.
Der Regierungsrat hat dazu dargelegt, dass sich die aktuelle, rundum
geschlossene Gebäudehülle in der Praxis nicht bewährt und zu den genannten
Beeinträchtigungen geführt habe. Der Ersatz der Fenster geht bei dieser
Sachlage nicht über eine übliche Sanierung hinaus. Dabei dürfen Baumaterialien
und -elemente verwendet werden, die dem heutigen Stand der Technik entsprechen.
Der Beschwerdeführer behauptet zwar, dass mit dem Ersatz der heutigen
Fixverglasung durch Fensterflügel eine Reihe bautechnischer und energetischer
Probleme verbunden seien. Dabei stützt er sich auf den Bericht des Komitees
"Rettet den Gymer Strandbode!", welches unter dem Titel "Gymnasium Strandboden
in Biel - Nachweis für eine nachhaltige Sanierung" das Konzept "Erhalt" (im
Folgenden: Bericht "Nachweis für eine nachhaltige Sanierung") präsentiert hat
(S. 19). Der Beschwerdeführer selber geht davon aus, dass die heutige
Verglasung durch eine neue zu ersetzen ist (siehe Bericht "Nachweis für eine
nachhaltige Sanierung", S. 21) und dass dieser Ersatz eine gebundene Ausgabe
darstellt. Im Vergleich damit stellt der Einbau von öffenbaren Fenstern nichts
Zusätzliches dar, das für die Annahme einer neuen Ausgabe sprechen würde. Die
vom Beschwerdeführer vorgebrachten bautechnischen Überlegungen können nichts
zur Abgrenzung von neuen und gebundenen Ausgaben beitragen.
Entscheidend für die Beurteilung der Massnahmen an der Fassade ist, dass sie
der Erneuerung der Baute, dem Ersatz von Einrichtungen und der Sicherstellung
eines adäquaten Schulbetriebs dienen. Bei dieser Sachlage ist nicht von
Bedeutung, dass eine feste Verglasung anstelle der öffenbaren Fenster angeblich
eine Kostenersparnis von vier Millionen Franken zur Folge hätte.
4.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Innenausbau übertreffe eine
reine Sanierung. Die Innenwände seien im Allgemeinen in gutem Zustand und
erfüllten die Anforderungen an Schall- und Brandschutz. Gerade die Ausgaben für
eine neue Nutzung im Innern und eine Neuverteilung von Räumen mit
entsprechenden Verlegungen wie etwa der Mensa könnten nicht mehr als gebunden
betrachtet werden. Zudem wiesen all diese Massnahmen bei einem Rückbau von 80 %
eine neubauähnliche Dimension und Natur auf.
Demgegenüber weist der Regierungsrat darauf hin, dass die bestehenden
Innenwände zurzeit keinen hinreichenden Brandschutz garantierten. Die
diesbezüglichen Erfordernisse ergäben sich aufgrund des Feuerschutz- und
Feuerwehrgesetzes und würden im Einzelnen von der Gebäudeversicherung Bern
(GVB) festgelegt. Es fehlen heute insbesondere gesicherte Fluchtwege im
Brandfall. Das Sanierungsprojekt sieht den Einbau von Brandabschnitten in einer
Weise vor, die das Erstellen einer Sprinkleranlage überflüssig macht. Der
Beschwerdeführer setzt sich mit diesen technischen Sicherheitsaspekten nicht
näher auseinander. Er vermag nicht darzulegen oder gar zu belegen, dass die
heutigen Sicherheitsdefizite nicht bestünden und nicht behoben werden müssten.
Er geht auch nicht näher auf das Ungenügen der bisherigen Schallisolation ein.
Insgesamt ergibt sich, dass die neuen Innenwände als Ersatz der alten
betrachtet werden können und im Sinne der technischen Erneuerung auf einen
zeitgemässen Stand gehoben werden sollen, ohne dass von einer den üblichen
Standard überschreitendem Modernisierung gesprochen werden könnte.
Der Beschwerdeführer weist weiter darauf hin, dass in gewissen Bereichen eine
grundlegende Neuverteilung der Nutzungen vorgesehen ist. Damit seien zahlreiche
Massnahmen und Investitionen verbunden, wie etwa die Verlegung der Mensa oder
neu das Unterbringen von Unterrichtsräumen im Untergeschoss. Diese reichten
über eine blosse Sanierung hinaus. Der Regierungsrat hat solche Umnutzungen
nicht in Frage gestellt. Teils hängen diese damit zusammen, dass die neue
Haustechnik (vgl. unten E. 4.4) weit weniger Platz einnimmt und der dadurch
gewonnene Raum sinnvoll genutzt werden soll. Teils werden Umnutzungen
ausdrücklich als die normale Sanierung übersteigend anerkannt. Es sind denn
daraus auch die Konsequenzen gezogen worden. Ein Teil der unter diesem Titel
anfallenden Ausgaben ist als neu bezeichnet und entsprechend ausgewiesen
worden. Der Beschwerdeführer zieht dies nicht in Frage.
Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, die Sanierung sehe mit einem
Rückbau auf rund 80 % gewissermassen eine Auskernung vor (vgl. Bericht
"Nachweis für eine nachhaltige Sanierung", S. 19). Damit stelle das Konzept
einen eigentlichen Neubau dar. Demgegenüber wird in der Vernehmlassung darauf
hingewiesen, dass der in Frage stehende Gebäudetypus praktisch nur aus Fassade
und tragenden Teilen bestehe. Soweit die Fassade und Teile der Innenausstattung
ersetzt werden, erfolge notgedrungen weitgehend ein Rückbau auf die
Kernsubstanz. Wie es sich damit rechnerisch verhält, kann offen bleiben. Es
leuchtet ein, dass mit einer Totalsanierung eines Schulhauses dieses Typus
inklusive Fassade und Innenausstattung eine weitgehende Auskernung erfolgt.
Dieser Umstand ist für sich genommen nicht zur Abgrenzung von neuen und
gebundenen Ausgaben und zur Umschreibung eines Neubaus geeignet.
4.4 Des Weitern bezieht sich der Beschwerdeführer auf die Haustechnik. Diese
sei auch heute noch funktionstüchtig. Sie entsprechend dem Sanierungskonzept
vollständig herauszureissen und durch neue Installationen zu ersetzen, stelle
eine Neukonzeption dar, die nicht mehr als Ersatz und Erneuerung verstanden
werden könne. Auch in dieser Hinsicht sei daher eine neue Ausgabe anzunehmen.
Demgegenüber wird behördenseits zur Begründung einer gebundenen Ausgabe darauf
hingewiesen, es gehe um den Ersatz bestehender, technisch überalterter
Einrichtungen und Anlagen, für die nach manchen Reparaturen keine Ersatzteile
mehr zur Verfügung stehen und die ihren Lebenszyklus überschritten haben. So
soll die veraltete Heizanlage durch eine Holzschnitzelfeuerung ersetzt werden,
die nunmehr die Wärme für das ganze Areal erzeugt. Ferner würden Sanitäranlagen
und Elektroinstallationen ersetzt.
Die Haustechnik ist anerkanntermassen in einem schlechten Zustand und es müssen
die Haustechnikleitungen (für Wärme, Kälte und Wasser) ersetzt werden.
Desgleichen muss die bestehende Lüftungsanlage ersetzt und auf den aktuellen
Stand der Technik gebracht werden, wie auch das Komitee "Rettet den Gymer
Strandbode!" in seinem Sanierungskonzept darlegt (a.a.O., S. 18). Insoweit
können die Ausführungen des Beschwerdeführers über die immer noch bestehende
Funktionstüchtigkeit nicht nachvollzogen werden. Die entsprechenden Ausgaben
können in diesem Ausmass ohne Weiteres als gebunden qualifiziert werden. Daran
vermag der Umstand nichts zu ändern, dass aufgrund eines neues Konzepts die
einzelnen Gebäudeteile der Anlage nunmehr von einer Zentrale aus beheizt werden
sollen. Gleichermassen ist unter diesem Gesichtswinkel ohne Bedeutung, dass die
Fassade mit ihrer verbesserten Isolation und die neue Heizung aufgrund einer
neuen Konzeption aufeinander abgestimmt werden müssen. Es handelt sich insoweit
um Massnahmen, die im Rahmen des Erforderlichen auch neue Techniken
einschliessen.
4.5 Der Beschwerdeführer nimmt Bezug auf das Sanierungskonzept "Erhalt" des
Komitees "Rettet den Gymer Strandbode!". Dieses schlägt eine nachhaltige
Renovation ohne Erweiterungsbau vor, welche um 10 bis 15 Millionen Franken
billiger zu stehen kommen soll. Dieses Konzept geht teilweise von andern
Grundlagen aus. Nach den Ausführungen des Kantons ist es einer eingehenden
Prüfung unterzogen worden. Dabei habe sich gezeigt, dass es in verschiedener
Hinsicht von falschen Voraussetzungen und unwahrscheinlichen Annahmen
ausgegangen sei und somit keine taugliche Alternative darstelle. Der
Beschwerdeführer hat zu diesen Einschätzungen nicht Stellung genommen.
Zur Hauptsache übersieht der Beschwerdeführer, dass das Konzept "Erhalt" auf
einer wesentlich anderen Grundlage beruht. Dieses verfolgt im Wesentlichen das
Ziel, die heutige, von Architekt Max Schlup erstellte Schulanlage in ihrer
besondern architektonischen Ausgestaltung und technischen Umsetzung zu bewahren
und das Schulgebäude unter grösstmöglichem Substanzerhalt zu erneuern (a.a.O.,
S. 6). Die Frage der Erhaltenswürdigkeit der Baute ist in erster Linie im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich
Stellung genommen und am 28. März 2012 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde des
Berner und des Schweizer Heimatschutzes abgewiesen. Diese Fragen weisen keinen
unmittelbaren Zusammenhang mit der Problematik auf, ob eine gebundene oder aber
eine neue Ausgabe vorliegt.
4.6 Für eine Gesamtbetrachtung des umstrittenen Kredits ist davon auszugehen,
dass ein sehr grosses Projekt in Frage steht, das zudem eine Sanierung mit
einer Erweiterung verbindet. Die vorgesehenen Massnahmen gehen nicht über das
hinaus, was aufgrund von Art. 48 Abs. 1 FLG und der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung als gebundene Ausgaben bezeichnet wird. Das zeigt sich
insbesondere bei der Fassade und den Fenstern, beim Innenausbau und bei der
Haustechnik. Im Wesentlichen geht es dabei um Massnahmen zur Erhaltung der
vorhandenen Bausubstanz und zur Sicherung der Aufgabenerfüllung sowie um den
Ersatz von technisch überalterten und defekten Einrichtungen und Anlagen.
Besondere Bedeutung kommt der Sicherung der Aufgabenerfüllung, der Ermöglichung
eines geordneten Schulbetriebs zu. Es treten mannigfache Massnahmen hinzu,
welche die Sicherheit garantieren sollen oder zur technischen Anpassung an
erhöhte Anforderungen erforderlich sind. In Bezug auf all diese Punkte kann
nicht zweifelhaft sein, dass gebundene Ausgaben vorliegen.
An dieser Beurteilung ändert nichts, dass mit der Fassadengestaltung ein neues
Energiekonzept realisiert und die ursprüngliche Vision eines durch eine dichte
Fassade vom Aussenklima losgelösten und ausschliesslich über die Haustechnik
geregelten Innenraumklimas (vgl. Bericht "Nachweis für eine nachhaltige
Sanierung", S. 11) aufgegeben wird. Im Umstand, dass dem sparsamen ökologischen
Energieeinsatz im Hinblick auf den künftigen Betrieb Beachtung geschenkt und
die Fassade unter Einbezug von öffenbaren Fenstern entsprechend gestaltet und
isoliert sowie auf die Haustechnik abgestimmt wird, kann keine Modernisierung
erblickt werden, die den üblichen technischen Standard überschreiten und
dadurch zu einer neuen Ausgabe würde.
Die Grösse des vorliegenden Vorhabens bringt auch bei Aufrechterhaltung des
bisherigen Zwecks notgedrungen Handlungsspielräume mit sich. Sowohl in
konzeptioneller wie in gestalterischer Hinsicht sind im Einzelnen stets
unterschiedliche Optionen möglich. Dieser Umstand vermag auch bei gegebenem
"Ob" für sich genommen den hinreichenden Gestaltungsspielraum im "Wie" nicht zu
begründen. Abstrakt gesehen, lassen sich immer andere Lösungen denken. Im
vorliegenden Fall wurde etwa die Variante eines Abbruchs und eines
entsprechenden Neubaus geprüft und verworfen. Eine solche stellt keine
ernsthafte Alternative dar und macht die Sanierung nicht zu einer neuen
Ausgabe. Nicht wesentlich anders verhält es sich mit dem Sanierungskonzept
"Erhalt" des Komitees "Rettet den Gymer Strandbode!". Wie dargelegt, geht
dieses von wesentlich unterschiedlichen Voraussetzungen und teils
unzutreffenden Annahmen aus. Es lässt sich daraus kein entsprechender
Handlungsspielraum im "Wie" ableiten, der unter dem Gesichtswinkel des
Finanzreferendums einen Entscheid der Stimmberechtigten erheischen würde.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Sanierung - kombiniert mit einem als neue
Ausgabe deklarierten Neubau - gesamthaft gesehen der Erhaltung der vorhandenen
Bausubstanz, dem Ersatz von technisch überalterten Einrichtungen und Anlagen
und insbesondere der Sicherung des Schulbetriebs dient. Damit erscheint sie als
erforderlich im Sinne von Art. 48 Abs. 1 FLG und der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung. Demnach durfte der Regierungsrat den entsprechenden Kredit von
53 Millionen Franken als gebundene Ausgabe bezeichnen und ihn ohne Verletzung
der politischen Rechte dem Finanzreferendum entziehen. Die vorliegende
Stimmrechtsbeschwerde erweist sich daher als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Mit dem Entscheid in der Sache selbst wird das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung gegenstandslos. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Juni 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann