I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.332/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_332/2012
Urteil vom 2. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Y.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Peter Rütimann und Roman Wyrsch,
Rechtsanwälte,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL), Walcheplatz
2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Abfallentsorgung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Mai 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
A.a Die Y.________ AG erhielt am 5. Oktober 1993 nach damaligem Recht von der
Gemeinde Stäfa die baurechtliche Bewilligung und am 29. Dezember 1993 von der
Baudirektion des Kantons Zürich die zusätzlich erforderliche, insbesondere
gewässerschutzrechtliche kantonale Bewilligung für einen Lager- und
Umschlagplatz für Industrieabfälle in Stäfa (Uerikon). Allerdings durften auf
dem Umschlagplatz keine Metallspäne, Altautos, Batterien und Kühlschränke
entgegengenommen werden.
A.b Am 18. April 2007 erteilte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des
Kantons Zürich (AWEL) der Y.________ AG eine befristete provisorische
Bewilligung zur Entgegennahme bestimmter näher bezeichneter Sonderabfälle und
anderer kontrollpflichtiger Abfälle. Mit Verfügung vom 13. Juli 2010 erteilte
dasselbe Amt der Y.________ AG unter Auflagen und Bedingungen eine bis zum 31.
Juli 2015 befristete umweltschutzrechtliche Bewilligung zur Entgegennahme
zusätzlicher, im Einzelnen aufgeführter Abfälle wie Autos und gebrauchte
Geräte.
B.
Gegen die Bewilligung vom 13. Juli 2010 erhob X.________, Nachbar des
Recyclingbetriebes, Rekurs bei der Baudirektion des Kantons Zürich. Diese hiess
den Rekurs am 10. März 2011 teilweise gut, hob eine Auflage der kantonalen
Bewilligung vom 29. Dezember 1993 widerrufsweise auf, wies den Rekurs im
Übrigen aber ab.
C.
Mit Urteil vom 10. Mai 2012 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine
dagegen von X.________ erhobene Beschwerde ab. Im Wesentlichen begründete es
dies damit, die neue Bewilligung vom 13. Juli 2010 widerspreche nicht den
früheren Bewilligungen aus dem Jahr 1993, ein umweltschutzrechtlicher Bedarf
nach weiterer Koordination der Verfahren bestehe nicht, die betroffene
Abfallmenge erfordere keine Umweltverträglichkeitsprüfung und abgesehen davon
lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Y.________ AG ihre Abfälle nicht
umweltverträglich entsorgen könne.
D.
Mit als Beschwerde bezeichneter Eingabe vom 28. Juni 2012 an das Bundesgericht
beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts, den Entscheid der
Baudirektion und die erstinstanzliche Verfügung des kantonalen Amtes (AWEL)
aufzuheben; eventuell sei die Sache zu ergänzender Sachverhaltsermittlung und
neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung wird
im Wesentlichen die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere des
Umweltschutzgesetzes und namentlich der Koordinationspflicht, sowie die
Verletzung verfassungsmässiger Rechte bei der Sachverhaltsfeststellung (Willkür
nach Art. 9 BV sowie Verstoss gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör und auf
ein faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 2 BV) geltend gemacht. Namentlich sei
die betroffene Abfallmenge deutlich höher als vom Verwaltungsgericht
festgestellt, und erreiche einen Umfang, der eine Umweltverträglichkeitsprüfung
erfordere.
E.
Die Y.________ AG reicht in ihrer Vernehmlassung ergänzende Unterlagen ein und
schliesst gleich wie das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion hat auf eine
Stellungnahme verzichtet. Das Verwaltungsgericht stellt ohne weitere
Ausführungen den Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten
werden könne.
F.
In seiner Vernehmlassung vom 9. Oktober 2012 hält das Bundesamt für Umwelt
BAFU, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen, fest, dass die nötige
Koordination der verschiedenen Bewilligungen stattgefunden und insbesondere die
Ausweitung der umweltrechtlichen Bewilligung auf die Entgegennahme weiterer
Abfälle keine rechtlich massgeblichen Auswirkungen auf die Baubewilligung
gehabt habe; zudem könne davon ausgegangen werden, die Y.________ AG sei in der
Lage, die entgegengenommenen Sonderabfälle umweltverträglich zu entsorgen.
G.
Mit Replik und Duplik halten X.________, die Y.________ AG sowie das kantonale
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) im Wesentlichen an ihren
Standpunkten fest. Weitere Eingaben sind beim Bundesgericht innert Frist nicht
eingegangen.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in
Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Bau- sowie Umweltschutzrechts zur Verfügung. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Der Beschwerdeführer
ist als unmittelbarer Nachbar des betroffenen Grundstücks und direkter Adressat
des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde
legitimiert.
1.2 Anfechtbar ist allerdings nur das Urteil des Verwaltungsgerichts (sog.
Devolutiveffekt); dem Antrag des Beschwerdeführers auf Aufhebung auch der
unterinstanzlichen Entscheide kann daher von vornherein nicht stattgegeben
werden. Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich
mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; 129 II 438 E. 1 S. 441).
1.3 Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Ausnahmen abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht,
Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (vgl. Art. 95 lit. a-c
BGG) sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhaltes (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG) gerügt werden. Das Bundesgericht prüft nur die vom
Beschwerdeführer erhobenen und begründeten Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG sowie
BGE 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).
2.
2.1 Nach Art. 30h USG erlässt der Bundesrat technische und organisatorische
Vorschriften über Anlagen zur Entsorgung von Abfällen (Abfallanlagen). Gemäss
Art. 30f Abs. 1 USG erlässt er sodann Vorschriften über den Verkehr mit
Abfällen, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert
(Sonderabfälle). Nach Art. 30f Abs. 2 lit. d USG dürfen Sonderabfälle nur von
Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden, die über eine
Bewilligung des Kantons verfügen. Der Bundesrat ist den ihm obliegenden
gesetzlichen Aufträgen insbesondere mit Erlass der Technischen Verordnung vom
10. Dezember 1990 über Abfälle (TVA; SR 814.600) nachgekommen. Nebst der
Regelung der prozessualen und betrieblichen Anforderungen beauftragt die
Verordnung die Kantone mit der Koordination sämtlicher erforderlicher
Bewilligungsverfahren (Art. 20 TVA). Sodann unterstehen gemäss Nummer 40.7 lit.
a und Nummer 40.8 des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) Abfallanlagen für die Trennung
oder mechanische Behandlung von mehr als 10'000 Tonnen Abfällen pro Jahr und
Zwischenlager für mehr als 5'000 Tonnen Sonderabfälle pro Jahr der
Umweltverträglichkeitsprüfung.
2.2 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil sowie der
Baudirektion in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht fällt die fragliche
Anlage der Beschwerdegegnerin nicht unter Art. 30f Abs. 2 lit. d USG, sondern
unter Art. 30h USG, womit sie nicht der bundesrechtlichen Bewilligungspflicht,
sondern nur den allgemeinen verordnungsrechtlichen Vorschriften für das
Behandeln bestimmter Abfälle und den Betriebsvorschriften für Zwischenlager
unterstehe. Das Bundesamt für Umwelt scheint demgegenüber in seiner
Stellungnahme von der bundesrechtlichen Bewilligungspflicht auszugehen, sieht
diese aber erfüllt, da die Beschwerdegegnerin die nötige Bewilligung nach
Bundesrecht erhalten habe. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, denn
gemäss § 4 des zürcherischen Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfG) und §
2 der entsprechenden kantonalen Abfallverordnung vom 24. November 1999 (AbfV)
bedürfen neben Deponien und Verbrennungsanlagen diejenigen Abfallanlagen einer
kantonalen Errichtungs- und Betriebsbewilligung, die der
Umweltverträglichkeitsprüfung unterstellt sind. Die entsprechende kantonale
Regelung wiederholt dabei die bundesrechtliche, wonach eine
Umweltverträglichkeitsprüfung bei Anlagen für die Trennung oder mechanische
Behandlung von mehr als 10'000 Tonnen Abfällen pro Jahr und bei Zwischenlagern
für mehr als 5'000 Tonnen Sonderabfälle erforderlich ist (vgl. den Anhang zur
kantonalen Einführungsverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 5.
Oktober 2011, EV UVP, Ziff. 40.7 und 40.8). Sodann gilt eine
Koordinationspflicht, selbst wenn sie sich nicht aus Art. 20 TVA ergäbe,
jedenfalls aus dem Baurecht, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen
Entscheid unter Berufung auf Art. 25a RPG sowie § 8 der zürcherischen
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997, BVV) zu Recht ausgeführt hat.
2.3 Die Frage, wieweit Bundesrecht oder kantonales Recht anwendbar ist, was
gegebenenfalls Auswirkungen auf die Kognition des Bundesgerichts zeitigen
könnte, ist im vorliegenden Fall nicht entscheidend. Der hier zu beurteilende
Streit dreht sich vor Bundesgericht nämlich im Wesentlichen nur noch um die
Frage, ob die nötige Abfallmenge erreicht ist, die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung erfordert. Der Beschwerdeführer geht davon aus,
dass der angefochtene Entscheid deshalb gegen Bundesrecht verstosse, weil auf
der Anlage der Beschwerdegegnerin die Abfallmenge von 10'000 Tonnen erreicht
bzw. überschritten werde. Insofern wirft er der Vorinstanz, die von einer
deutlich geringeren Abfallmenge ausging, namentlich vor, nicht genügend Beweise
erhoben und damit seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt sowie den
Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt zu haben. Auslegungsfragen
zum Bundesrecht oder kantonalen Recht, auf die sich eine unterschiedliche
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts auswirken könnte, stehen nicht zur
Diskussion.
2.4 Ebenso wenig wird, jedenfalls nicht in einer rechtsgenüglichen, die
Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 BV erfüllenden Weise, geltend gemacht, die
erteilten Bewilligungen würden gegen massgebliches Recht verstossen, falls die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen nicht zu beanstanden wären.
Festzuhalten ist hierzu einzig, dass die Beschwerdegegnerin entgegen der nicht
weiter belegten gegenteiligen Auffassung des Beschwerdeführers über die
erforderlichen Einrichtungen gemäss Art. 9 und 10 VeVA verfügt. Sodann haben
die Behörden die verschiedenen Verfahren durchaus koordiniert; jedenfalls wird
vom Beschwerdeführer nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern
hierzu ein Mangel vorliegen sollte. Und schliesslich wird der
Beschwerdegegnerin von allen beteiligten Behörden zugestanden, die ihr
zugekommenen Abfälle umweltgerecht und gemäss den gesetzlichen Anforderungen zu
entsorgen, was der Beschwerdeführer nicht zu widerlegen vermag.
3.
3.1 Eine Sachverhaltsfeststellung ist offensichtlich unrichtig, wenn sie
willkürlich, d.h. unhaltbar ist, weil sie mit den Akten im Widerspruch steht
oder sonst wie auf keiner objektiv nachvollziehbaren Grundlage beruht. Die
Parteien haben im verwaltungs- sowie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Dazu gehört, dass die
Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt und
die ihr angebotenen Beweise abnimmt, wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts
tauglich erscheinen. Umgekehrt folgt daraus, dass keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vorliegt, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter
Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits abgenommenen Beweise
seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener
(antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f.
mit Hinweisen).
3.2 Umfassende genaue Belege für die auf dem fraglichen Betrieb der
Beschwerdegegnerin verarbeitete bzw. zwischengelagerte Abfallmenge lagen dem
Verwaltungsgericht nicht vor. Die Baudirektion ging ursprünglich von mehreren
Hundert Tonnen Abfall aus. Gemäss den insofern nicht strittigen Feststellungen
der Vorinstanz schätzte der Beschwerdeführer selbst die Abfallmenge im
Rekursverfahren auf 1'000 Tonnen, um dann im Beschwerdeverfahren zunächst eine
solche von weit mehr als 1'000 Tonnen und später mangels konkreter Angaben der
Beschwerdegegnerin von über 10'000 Tonnen geltend zu machen. Das
Verwaltungsgericht hielt anhand des ursprünglichen Betriebskonzepts II vom
November 1993 fest, dass damals jährlich etwa 200 bis 250 Tonnen Altmetall
gesammelt und weitergeleitet, der bei den Kunden eingesammelte Schrott hingegen
ohne Beanspruchung des Betriebsareals direkt an die verarbeitenden Werke
weitergeleitet wurde. Aktuell ging das Verwaltungsgericht aufgrund der Angaben
der Beschwerdegegnerin und gestützt auf die teilweise (auf der
Informatikplattform VeVA-online) vorhandenen Materialbilanzen von zwischen 32
und 59 Tonnen kontrollpflichtiger Abfälle in den Jahren 2007 bis 2010 sowie von
rund 400 Tonnen nicht kontrollpflichtiger Metallabfälle aus, wobei letztere
Zahl als etwas gering erachtet wurde. Aufgrund dieser Grössenordnungen und
Einschätzungen beurteilte das Verwaltungsgericht die Annahme der unteren
Instanzen als genügend gesichert, dass die jährlich umgeschlagene Abfallmenge
im Grössenbereich von höchstens 1'000 Tonnen liege.
3.3 Der Beschwerdeführer gelangt aufgrund eigener Beobachtungen und
Berechnungen zu seiner weit höheren Einschätzung. Diese vermögen die Annahmen
der Vorinstanz aber nicht massgeblich zu erschüttern. Entgegen seiner
Auffassung stützte sich das Verwaltungsgericht nicht einzig auf die
Parteivorbringen der Beschwerdegegnerin, sondern vor allem auf die
entsprechenden fachlichen Schätzungen der beteiligten Behörden. Der vom
Beschwerdeführer teilweise erhobene Vorwurf, dass diese nicht neutral gehandelt
hätten, wird durch keine Anhaltspunkte unterlegt. Der Beschwerdeführer führt
weiter aus, aus wirtschaftlichen Gründen habe die Beschwerdegegnerin ein
grosses Interesse daran, möglichst alle Abfälle in ihrem Betrieb zu sammeln, zu
sortieren und zwischenzulagern, weshalb ihr Standpunkt, ungefähr die Hälfte der
Abfallmenge direkt beim Kunden abzuholen und an die weiterverarbeitenden
partnerschaftlichen Betriebe weiterzuleiten, unglaubwürdig sei. Diese rein
theoretische Überlegung braucht indessen mit der Geschäftspraxis der
Beschwerdegegnerin nicht übereinzustimmen und widerlegt deren Angaben nicht.
Selbst wenn sie zuträfe, würde die Gesamtmenge noch lange nicht die
massgeblichen 10'000 Tonnen erreichen. Schliesslich beruft sich der
Beschwerdeführer darauf, selbst mehrmals beobachtet und fotografisch
festgehalten zu haben, dass grosse Lastwagen mit Anhängern und Containern von
40 m³ Fassungsvermögen den Betrieb der Beschwerdegegnerin aufgesucht hätten. Er
sei zwar nicht ständig anwesend, was ihm nicht möglich sei und entgegengehalten
werden dürfe, doch liesse sich daraus die von ihm angenommene deutlich höhere
Abfallmenge hochrechnen. Auch wenn es dem Beschwerdeführer aus objektiven
Gründen tatsächlich nicht zuzumuten ist, den Nachbarschaftsbetrieb ständig im
Auge zu behalten, beruhen seine Annahmen insgesamt doch auf reinen Vermutungen.
Insbesondere gibt es keine Hinweise, die seine Zweifel an der Glaubwürdigkeit
der Beschwerdegegnerin bzw. an der Richtigkeit von deren Angaben bestätigen.
Insgesamt sind die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente demnach nicht
geeignet, die mengenmässigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts derart in
Frage zu stellen, dass diese als unhaltbar zu beurteilen wären. Ebensowenig war
die Vorinstanz aufgrund dieser Ausgangslage verpflichtet, weitere Beweise
abzunehmen.
3.4 Im Anschluss an das verwaltungsgerichtliche Verfahren ging beim Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) eine auf dessen Veranlassung hin
erstellte Kundenstatistik mit genaueren Angaben der Beschwerdegegnerin zu den
verarbeiteten Abfallmengen im Jahre 2011 ein. Diese Unterlage wurde im
vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren von der Beschwerdegegnerin
eingereicht und wird auch von den Behörden angerufen. Danach betrug der
Gesamtumsatz im Jahr 2011 2'613 Tonnen, wovon gemäss den Angaben der
Beschwerdegegnerin rund die Hälfte in ihrer Abfallanlage behandelt und die
andere Hälfte direkt bei den Kunden abgeholt und weitertransportiert wurde.
Damit ergibt sich eine am fraglichen Betriebsstandort umgeschlagene Abfallmenge
von rund 1'300 Tonnen. Diese liegt zwar etwas höher als die von der Vorinstanz
angenommenen 1'000 Tonnen, erreicht aber die massgeblichen 10'000 Tonnen bei
weitem noch nicht, was selbst dann im wenig wahrscheinlichen Fall gälte, wenn
mit dem Beschwerdeführer angenommen würde, sämtliche Abfälle würden im Betrieb
verarbeitet oder zwischengelagert. Im Übrigen bestreitet der Beschwerdeführer
die Richtigkeit der Angaben lediglich mit Zweifeln an der Glaubwürdigkeit der
Beschwerdegegnerin, wofür es erneut keine Anhaltspunkte gibt. Nach Art. 99 BGG
dürfen neue Tatsachen und Beweismittel allerdings nur so weit vorgebracht
werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Ohne dass auf
diese neuen Angaben, zu denen sich der Beschwerdeführer immerhin äussern
konnte, mithin formell abgestellt werden kann, vermögen sie aus einer
nachträglichen Sicht doch zusätzlich zu unterstreichen, dass die tatsächlichen
Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht offensichtlich unrichtig waren
oder auf einer ungenügenden Beweisabnahme beruhten.
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Überdies hat er der obsiegenden
Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene
Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL), dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Der Gerichtsschreiber: Uebersax