I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.330/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_330/2012
Urteil vom 22. April 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Holenstein,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Baukommission Adliswil.
Gegenstand
Ausnahmebewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Mai 2012
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 7584 und 7585 in Adliswil.
Die beiden Grundstücke liegen in der Landwirtschaftszone und sind Teil eines
mehrere Parzellen umfassenden Anwesens. Das Grundstück Kat.-Nr. 7584 ist gemäss
Baubewilligung vom 24. Juni 1955 mit einem Gebäude für Pferdeboxen und einer
Stallmeisterwohnung sowie Nebenbauten überstellt worden, wobei am 31. August
1982 eine Wohnbereichserweiterung bewilligt wurde. Das nicht mit Gebäuden
überbaute Grundstück Kat.-Nr. 7585 schliesst westlich an das Grundstück Kat.
Nr. 7584 an und grenzt wie dieses im Süden an einen öffentlichen Fussweg.
Entlang der südlichen Grenze der Grundstücke Kat. Nrn. 7584 und 7585 sowie der
westlichen Grenze des Grundstücks Kat. Nr. 7585 wurde im Juli 2009 eine
mindestens 122 m lange Einfriedung, bestehend aus einem bis zu 2.85 m hohen
Zaun aus Drahtgeflecht und einer 1.2-1.5 m hohen Sichtschutzwand aus Holz,
errichtet. Die neu errichtete Einfriedung ersetzte offenbar einen bestehenden
ca. 1.4 m hohen Zaun, welcher im Herbst 2008 durch einen umgestürzten Baum
abschnittsweise zerstört worden sein soll.
B.
Die Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte mit Verfügung vom 14. Juni 2011
ein von X.________ nachträglich eingereichtes Baubewilligungsgesuch für die
Einfriedung mit Sichtschutzwand. Dabei lud sie die örtliche Baubehörde ein, die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu prüfen. Einen von X.________
gegen den Entscheid der Baudirektion erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht
des Kantons Zürich am 20. Dezember 2011 ab. Gegen diesen Entscheid gelangte
X.________ ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches die Beschwerde
mit Urteil vom 10. Mai 2012 abwies.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat X.________ am 28. Juni 2012
Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz, eventuell an das Baurekursgericht. Mit Verfügung des
Bundesgerichts vom 31. August 2012 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zuerkannt. Die Vorinstanz verweist auf den angefochtenen Entscheid und
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die
Baudirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 22.
November 2012 hält der Beschwerdeführer an den Beschwerdeanträgen fest.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist das Urteil vom 10. Mai 2012, mit welchem das Verwaltungsgericht
die Verweigerung der baurechtlichen Bewilligung für eine Einfriedung mit
Sichtschutzwand bestätigte. Dagegen ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht zulässig (vgl. Art. 82
lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Der
Beschwerdeführer ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG beschwerdeberechtigt. Die übrigen
Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die
Beschwerde einzutreten ist.
2.
Die Grundstücke des Beschwerdeführers liegen in der Landwirtschaftszone und
damit ausserhalb der Bauzone. Die errichtete Einfriedung mit Sichtschutz steht
nicht im Zusammenhang mit einer landwirtschaftlichen Nutzung und entspricht
unbestrittenerweise nicht dem Zweck der Nutzungszone, weshalb sie nur unter den
Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG (SR 700) bewilligt werden könnte (vgl. Art.
22 Abs. 2 lit. a RPG). Umstritten ist einzig, ob die baurechtliche Bewilligung
für die Einfriedung mit Sichtschutz gestützt auf Art. 24c RPG hätte erteilt
werden müssen, zumal der Beschwerdeführer keine andere Bestimmung als mögliche
Grundlage für eine Bewilligung nennt.
Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der
zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder
wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden
sind (Art. 24c Abs. 2 RPG). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den
wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Art. 24c Abs. 5 RPG bzw. Art.
24c Abs. 2 Satz 2 RPG in der bis zum 31. Oktober 2012 geltenden Fassung).
Änderungen bzw. Erweiterungen sind zulässig, wenn die Identität der Baute oder
Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt,
wobei Verbesserungen gestalterischer Art zulässig sind (Art. 42 Abs. 1 RPV [SR
700.1]). Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter
Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 Satz 1 RPV). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist darauf abzustellen, ob die Änderung
bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Natur ist. Die Wesensgleichheit
der Baute muss hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung
gewahrt werden und es dürfen keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf die
Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden (BGE 127 II 215 E.
3a S. 218 f. mit Hinweisen). Art. 24c RPG ist nicht anwendbar auf neurechtliche
Bauten und Anlagen, nämlich solche, die seit dem 1. Juli 1972 erstellt wurden
(Art. 41 Abs. 1 RPV sowie BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 zu Art. 41 RPV in der
bis zum 31. Oktober 2012 geltenden Fassung).
3.
In seinem Entscheid vom 20. Dezember 2011 hat das Baurekursgericht die Frage
behandelt, ob die vom Beschwerdeführer vorgenommene Erhöhung des bestehenden
Maschendrahtzauns von ca. 1.4 m auf bis zu 2.85 m sowie die Ergänzung der
Einfriedung mit einer 1.2-1.5 m hohen Holzwand als massvolle Erweiterung im
Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG angesehen werden kann. Es kam zum Schluss, dass
dies nicht der Fall sei, insbesondere weil damit der Grundsatz verletzt werde,
dass die Identität der bestehenden Baute zu wahren sei. Wie es sich damit
verhält, ist nachfolgend zu prüfen. Zwar hat die Vorinstanz diese Frage offen
gelassen, nachdem sie zum Schluss kam, die Beschwerde sei bereits deshalb
abzuweisen, weil nicht erwiesen sei, dass der bestehende Zaun vor dem 1. Juli
1972 rechtmässig erstellt worden sei. Das Bundesgericht wendet das Recht jedoch
von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und ist an die Erwägungen der
Vorinstanz nicht gebunden. Es kann eine Beschwerde mit einer von der
Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (BGE 133 II 249
E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen).
Für den Fall, dass das Bundesgericht die Beschwerde mit einer von der
Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abzuweisen gedenke,
beantragt der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 22. November 2012
einen weiteren Schriftenwechsel. Darauf ist aus den folgenden Überlegungen zu
verzichten. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht kein Anspruch der
Parteien, zur rechtlichen Würdigung der in den Prozess eingeführten Tatsachen
noch besonders angehört zu werden. Eine Ausnahme besteht namentlich dann, wenn
ein Gericht seinen Entscheid mit einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt,
auf den sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit dessen
Erheblichkeit sie vernünftigerweise nicht rechnen mussten (BGE 130 III 35 E. 5
S. 39; 126 I 19 E. 2c/aa S. 22; 124 I 49 E. 3c S. 52). Eine solche Ausnahme ist
vorliegend nicht gegeben, zumal die Frage, ob von einer massvollen Erweiterung
einer Baute im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG ausgegangen werden kann, im
bundesgerichtlichen Verfahren sowohl von der Baudirektion als auch vom
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) thematisiert und in Übereinstimmung mit dem
Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. Dezember 2011 verneint worden ist (vgl.
nachfolgend E. 4.3.2). Der Beschwerdeführer hat Gelegenheit erhalten, zu den
Eingaben der Baudirektion und des ARE Stellung zu nehmen, wovon er am 22.
November 2012 auch Gebrauch gemacht hat.
4.
4.1 In formeller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss vor,
das Baurekursgericht hätte die Frage, ob es sich vorliegend um eine massvolle
Erweiterung einer Baute im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG handelt, nicht
entscheiden dürfen, ohne vorgängig - wie von ihm beantragt - einen Augenschein
vor Ort durchzuführen. Darin könnte die Rüge einer Verletzung von Art. 29 Abs.
2 BV erblickt werden.
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) gehört das Recht des
Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden
Entscheids zur Sache zu äussern sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und
formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Indes kann der Richter
das Beweisverfahren schliessen, wenn die Anträge nicht erhebliche Tatsachen
betreffen. Gleichermassen kann er Beweisanträge ohne Verletzung des rechtlichen
Gehörs ablehnen, wenn er aufgrund bereits abgenommener Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter
Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148 mit
Hinweisen).
Im Verfahren vor Baurekursgericht reichte die Baudirektion verschiedene Pläne
und Fotografien ein, welche die umstrittene Erweiterung der Einfriedung
dokumentieren. Wie das Baurekursgericht in seinem Entscheid vom 20. Dezember
2011 zu Recht ausgeführt hat, durfte es auf die Durchführung eines Augenscheins
verzichten, weil nicht ersichtlich ist, inwiefern es mit der Durchführung eines
Augenscheins neue entscheidwesentliche Erkenntnisse hätte gewinnen können,
welche sich nicht bereits aus den Akten ergaben. Soweit der Beschwerdeführer in
diesem Zusammenhang eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV in genügender Weise
begründet hat (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), vermag er damit nicht durchzudringen.
4.2 In seiner Stellungnahme vom 22. November 2012 bringt der Beschwerdeführer
sodann vor, das Baurekursgericht habe dem erhöhten Zaun mit Holzsichtschutz im
Vergleich zum bestehenden Zaun die Wahrung der Identität im Sinne von Art. 42
RPV pauschal abgesprochen, ohne auf seine Argumente einzugehen. Darin könnte
die Rüge einer Verletzung der sich aus Art. 29 Abs. 2 BV ergebenden
behördlichen Begründungspflicht erblickt werden.
Die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessende grundsätzliche Pflicht
der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, bedeutet nicht, dass sie sich mit
jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde
entgegen seinem Antrag entschieden hat, damit er gegebenenfalls den Entscheid
sachgerecht anfechten kann (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; 133 I 270 E. 3.1 S. 277;
je mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügte der Entscheid des
Baurekursgerichts. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang eine
Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV in genügender Weise begründet hat (vgl. Art.
106 Abs. 2 BGG), vermag er auch damit nicht durchzudringen.
4.3
4.3.1 Was die Frage angeht, ob die Erhöhung des bestehenden Maschendrahtzauns
von ca. 1.4 m auf bis zu 2.85 m sowie die Ergänzung der Einfriedung mit einer
1.2-1.5 m hohen Holzwand als massvolle Erweiterung im Sinne von Art. 24c Abs. 2
RPG angesehen werden kann, insbesondere, ob damit die Identität der bestehenden
Baute gewahrt werde, verweist der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom
22. November 2012 auf die Beschwerde an die Vorinstanz und bringt vor, der ca.
860 m lange Zaun sei nur auf einer Länge von ca. 180 m erhöht worden - dies
nachdem er in der Beschwerdeschrift vom 28. Juni 2012 noch ausgeführt hatte,
die Veränderungen würden nur einen Bereich von 122 m beschlagen. Auch die
Sichtschutzwand aus Holz sei nur an einem kleineren Teil des Zauns angebracht
worden und vor dem Zaun sei bisher eine sichtschützende Hecke verlaufen. Gemäss
Art. 42 RPV seien unter dem Aspekt der Identitätswahrung bauliche Erweiterungen
von bis zu 30% zulässig. Dieses Mass werde mit der umstrittenen Erweiterung
deutlich unterschritten.
4.3.2 Das vom Bundesgericht zur Vernehmlassung eingeladene ARE bestätigt die
vom Baurekursgericht in seinem Entscheid vom 20. Dezember 2011 vertretene
Auffassung, wonach die Identität der bestehenden Baute in den wesentlichen
Zügen nicht gewahrt werde. Der Ersatz eines 1.4 m hohen Maschendrahtzauns durch
eine über 2 m hohe Einfriedung sowie einen ca. 1.4 m hohen Sichtschutz aus Holz
könne nicht über Art. 24c RPG bewilligt werden. Auch die seit dem 1. November
2012 geltenden Fassungen von Art. 24c RPG bzw. Art. 42 RPV schafften für den
Beschwerdeführer keine günstigere Rechtslage.
4.3.3 Im Verfahren 1A.202/2003 hatte das Bundesgericht zu beurteilen, ob ein
ebenfalls in der Landwirtschaftszone gelegener Zaun gestützt auf Art. 24c Abs.
2 RPG geändert werden durfte. Der damals zu beurteilende Zaun wurde von 1.2 m
auf 1.5 m erhöht und wies teilweise neu ein Maschendrahtgeflecht statt
horizontal verlaufender Drähte auf. Das Bundesgericht kam seinerzeit zum
Schluss, durch die Erhöhung des neuen Zauns von 1.2 m auf 1.5 m und die
teilweise neue Verwendung von Maschendraht sei die Identität des früheren
Zaunes in den wesentlichen Zügen nicht mehr gewahrt (Urteil 1A. 202/2003 vom
17. Februar 2004 E. 4.4.2).
Mit Blick auf diese Rechtsprechung kann vorliegend nicht gesagt werden, mit der
Erhöhung des bestehenden Maschendrahtzauns von ca. 1.4 m auf bis zu 2.85 m
sowie der Ergänzung der Einfriedung mit einer 1.2-1.5 m hohen Holzwand werde
die Identität des früheren Zaunes in den wesentlichen Zügen gewahrt. Wie die
bei den Akten liegenden Fotografien belegen, unterscheidet sich die neue
Einfriedung hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung
wesentlich von einem offenbar vorbestehenden ca. 1.4 m hohen Maschendrahtzaun.
Daran ändert der Umstand nichts, dass der bestehende Zaun "nur" auf einer Länge
von mindestens 122 m erweitert worden ist und die Erweiterung nicht die
Einfriedung des gesamten Anwesens betrifft. Der Beschwerdeführer kann sich auch
nicht erfolgreich auf die in Art. 42 Abs. 3 RPV genannten Maximalwerte für die
Erweiterung von Gebäudeflächen berufen, zumal sich diese nicht auf Zäune
beziehen und die Frage, ob die Identität einer Baute oder Anlage gewahrt wird,
unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen ist (vgl. Urteil 1A.202/
2003 vom 17. Februar 2004 E. 4.4.1). Auch was der Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang in seiner Beschwerde an die Vorinstanz vorgebracht hat, vermag
nichts an der Einschätzung zu ändern, wonach die Änderung der bestehenden Baute
bei einer Gesamtbetrachtung nicht von untergeordneter Natur ist und die
Wesensgleichheit hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie
Zweckbestimmung nicht gewahrt wird.
5.
Im Zusammenhang mit der von der Vorinstanz behandelten Frage, ob der offenbar
vorbestehende ca. 1.4 m hohe Zaun vor dem 1. Juli 1972 erstellt worden sei,
macht der Beschwerdeführer geltend, das ganze Anwesen sei seit der Bebauung mit
einem Gebäude für Pferdeboxen und einer Stallmeisterwohnung in den 1950er
Jahren umzäunt. Die Vorinstanz habe diesbezüglich den Sachverhalt
offensichtlich unrichtig festgestellt bzw. beruhe die Sachverhaltsfeststellung
auf Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG. Insbesondere habe die
Vorinstanz den Sachverhalt unter Verletzung von Art. 5 Abs. 3, Art. 9, Art. 29
Abs. 1 und 2 BV sowie Art. 2 ZGB ermittelt.
Eine offensichtlich unrichtige bzw. auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG beruhende Sachverhaltsfeststellung kann vor Bundesgericht nur
gerügt werden, wenn die Behebung des Mangels bzw. der Mängel für den Ausgang
des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Wie bereits
aufgezeigt, ist für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht entscheidend,
ob der offenbar vorbestehende ca. 1.4 m hohe Zaun vor dem 1. Juli 1972 erstellt
worden ist oder nicht, weil die weiteren Voraussetzungen von Art. 24c RPG für
die Bewilligung der Einfriedung mit Sichtschutz ohnehin nicht erfüllt sind.
Damit braucht auf die entsprechenden Ausführungen des Beschwerdeführers nicht
weiter eingegangen zu werden.
Für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht massgeblich und damit
unbeachtlich sind - soweit es sich dabei nicht ohnehin um unzulässige Noven im
Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG handelt - demzufolge auch die vom Beschwerdeführer
vor Bundesgericht eingereichten Akten, mit welchen er beweisen will, dass das
Anwesen schon vor dem 1. Juli 1972 eingezäunt war.
6.
Nicht gefolgt werden kann dem Beschwerdeführer schliesslich, soweit er eine
Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) rügt. Die Eigentumsgarantie
schützt als Bestandesgarantie nämlich nur die rechtmässige Ausübung des
Privateigentums. Sie gewährleistet das Eigentum innerhalb der Schranken, die
ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Zu beachten
sind namentlich die Anforderungen der Raumplanung (BGE 117 Ib 243 E. 3a S. 246
mit Hinweisen). Die Baufreiheit und damit auch das Recht zur Erweiterung oder
zum Ersatz einer Baute bestehen daher nur innerhalb der Vorschriften, die der
Gesetzgeber über die Nutzung des Grundeigentums erlassen hat (Urteil 1A.289/
2004 vom 7. Juni 2005 E. 2.2.1 mit Hinweis).
7.
Nach dem Ausgeführten hat die Baudirektion die nachträgliche Bewilligung für
die bereits errichtete Einfriedung mit Sichtschutz zu Recht verweigert. Die
Vorinstanz hat die Beschwerde des Beschwerdeführers im Ergebnis zu Recht
abgewiesen, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht ebenfalls abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verwahrens
wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Baudirektion des Kantons Zürich,
der Baukommission Adliswil, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 22. April 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Mattle