I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.321/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_321/2012
Arrêt du 25 février 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant, Chaix et Pont Veuthey,
Juge suppléante.
Greffière: Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________ et B.________, représentés par Me
Jean-Daniel Théraulaz, avocat,
recourants,
contre
Municipalité du Mont-sur-Lausanne,
1052 Le Mont-sur-Lausanne,
Service du développement territorial du canton
de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond de
Braun, avocat.
Objet
refus de permis de construire et ordre de remise en conformité,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 23 mai 2012.
Faits:
A.
Sur la parcelle n° 715 de la commune du Mont-sur-Lausanne, située en zone
agricole, est érigé un bâtiment d'habitation avec affectation mixte. Il s'agit
d'une ancienne ferme, construite vers 1800, plusieurs fois transformée et
agrandie. Un permis d'habitation a été délivré le 25 juillet 1966 pour un
appartement supplémentaire (la partie principale en comptant déjà deux) dans
les combles de la partie nord-est du bâtiment. Un permis de construire a été
délivré le 28 janvier 1976 pour l'aménagement d'un quatrième appartement en
duplex, à l'étage et dans les combles de la partie est du corps de bâtiment
principal. Enfin, un permis de construire a été délivré le 26 octobre 1978
autorisant l'agrandissement de ce dernier appartement.
Trois dépendances ont également été construites sur cette parcelle, à des dates
indéterminées, que le Service du développement territorial (ci-après: SDT)
situe entre 1967 et 1986. La première construction, d'environ 45 m2 comprend un
garage double avec un local à outils de 6 m2 environ prolongé par un mur de
clôture, la deuxième compte 14 m2 et la dernière 16 m2. La licéité de ces
constructions a été confirmée par le SDT, nonobstant l'impossibilité de
retrouver les dossiers d'enquête y relatifs.
La parcelle est constituée en PPE de quatre lots, tous progressivement acquis
entre 1995 et 2007 par A.________ seul ou en copropriété avec B.________.
Le 30 octobre 2007, A.________ et B.________ ont soumis à la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) un plan d'enquête pour un couvert
à voitures d'une surface de 40 m2. Sur requête des autorités cantonale et
communale, les propriétaires ont indiqué qu'ils n'avaient pas effectué de
transformations et qu'ils ignoraient ce qui avait été réalisé avant leur
acquisition des lots de PPE. Ils ont néanmoins transmis à l'autorité le 3
février 2009 un dossier de plans retraçant une chronologie des travaux
accomplis depuis 1963 et réitéré leur demande de mise à l'enquête d'un couvert
pour voitures. L'historique produit laissait apparaître une augmentation de la
surface d'habitation de 90 m2 du fait de travaux effectués entre 2000 et 2003
par d'anciens propriétaires.
Le 9 avril 2009, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour
la mise en conformité des travaux réalisés entre 2000 et 2003 (création d'un
bureau sur la surface artisanale et aménagement d'une galerie et d'une chambre
dans les combles) ainsi que pour la construction d'un couvert à voitures fermé
de trois côtés. Il n'y a eu aucune opposition. Le 16 juin 2009, la municipalité
a transmis au SDT les trois seuls dossiers d'enquête en sa possession
concernant les travaux autorisés en 1965, 1976 et 1978. Le SDT a entendu les
parties et a procédé à une inspection locale de la parcelle le 13 octobre 2009.
A.________ et B.________ ont encore produit des compléments d'informations.
Par décision du 15 décembre 2009, le SDT a refusé l'autorisation cantonale
requise, tant pour la mise en conformité que pour l'abri à voitures, au motif
que les travaux autorisés entre 1972 et 1978 excédaient déjà le potentiel de
transformation du bâtiment et que le couvert à voitures ne pouvait être admis à
titre de dépendance.
Simultanément, le SDT a constaté que certains travaux avaient été réalisés sans
autorisation dans le bâtiment et hors de celui-ci, à des dates indéterminées
mais pour la plupart après le 1er juillet 1972 et que les travaux dépassaient
le potentiel d'agrandissement admissible. Il a en conséquence rendu une
décision de remise en l'état avec un dispositif:
I. énumérant les travaux et aménagements qui peuvent être régularisés (au
nombre de 7);
II. énumérant les travaux et aménagements ne pouvant pas être régularisés et
n'exigeant pas une mesure de remise en état selon un examen en proportionnalité
ou en raison de leur ancienneté, qui peuvent être tolérés, avec une mention au
RF au sens de l'art. 44 OAT (au nombre de 10);
III. ordonnant de diminuer les dimensions du plan d'eau jusqu'à une surface
d'environ 60 m2 correspondant à l'ancien bassin (...);
IV. ordonnant de restituer en surface commerciale la partie de l'ancien atelier
de menuiserie aménagé en séjour (...);
V. ordonnant de rendre à la terrasse du 1er étage de la partie nord-est,
transformée en hall d'entrée, son aspect initial ouvert en supprimant les baies
vitrées est et sud (...);
VI. ordonnant de rétablir la nature de la surface annexe du comble (...);
VII. ordonnant de rétablir la nature de la surface annexe de l'agrandissement
toléré de la dépendance (...);
VIII. ordonnant de démolir et évacuer le cabanon à outils aménagé en façade
nord du mur d'enceinte (...);
IX. ordonnant de démolir et évacuer le cabanon de jardin en bois installé en
façade ouest du corps principal (...);
X. ordonnant de supprimer tous les aménagements illicites réalisés dans
l'espace nord-ouest (...);
XI. ordonnant l'élimination des déchets issus des travaux par des filières
respectueuses de l'environnement;
La décision prévoyait également que l'ordre de remise en l'état serait inscrit
sous la forme d'une mention au registre foncier et impartissait un délai
d'exécution au 31 mai 2010.
Par décision du 14 janvier 2010, la municipalité a implicitement refusé de
délivrer aux intéressés le permis de construire sollicité en leur communiquant
la décision du SDT du 15 décembre 2009.
B.
A.________ et B.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal vaudois le 15 février 2010 en concluant à
l'annulation de la décision de la municipalité, à l'admission de leur demande
de régularisation et à l'octroi du permis. Le 23 mai 2012, la cour cantonale a
rejeté le recours de A.________ et B.________. Elle a jugé qu'une autorisation
ne pouvait être donnée ni sur la base de l'art. 24c LAT (RS 700) ni sur celle
de l'art. 37a LAT; elle a donc confirmé la décision de la municipalité.
C.
Par acte de recours intitulé "recours en matière de droit public et
subsidiairement recours constitutionnel subsidiaire" déposé le 25 juin 2012,
A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la
cour cantonale et de renvoyer le dossier à cette juridiction pour nouvelle
décision dans le sens des considérants, subsidiairement d'annuler la décision
de la cour cantonale et d'octroyer le permis sollicité ainsi que la demande de
régularisation. Ils se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus,
d'arbitraire dans l'établissement des faits et d'une violation de l'art. 24c
LAT. La cour cantonale conclut au rejet du recours et se réfère à sa décision.
La municipalité se déclare incompétente pour se déterminer sur une construction
hors zone à bâtir. L'Office fédéral du développement territorial renonce à
toute observation en l'absence de question de principe.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale rendue dans le
domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme
recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris
part à la procédure de recours devant l'autorité cantonale et sont
particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le refus du permis de
construire, ainsi que de la demande de régularisation, et exige la remise en
l'état. Ils ont donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les
autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public étant
remplies, il convient d'entrer en matière.
La voie ordinaire étant ouverte en l'espèce, le recours constitutionnel
subsidiaire est exclu (art. 113 LTF) et le présent recours sera traité
exclusivement comme un recours en matière de droit public.
2.
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants
se plaignent d'une violation du droit d'être entendus garanti à l'art. 29 al. 2
Cst. Ils reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir procédé à une
inspection locale malgré une requête présentée par le SDT.
2.1 Tel qu'il est reconnu par cette disposition, le droit d'être entendu
comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du
dossier, d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à
ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p.
293; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les
arrêts cités). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II
425 consid. 2.1 p. 429; 119 Ib 492 consid. 5b/bb pp. 505 s.; cf. également ATF
137 III 208 consid. 2.2 p. 210).
2.2 En l'occurrence, les recourants n'ont jamais requis de l'autorité cantonale
une inspection des lieux. Leur mémoire de recours du 15 février 2010 ne
contient aucune requête de preuve. Lorsque, par lettre du 17 avril 2012, le SDT
a interpellé le Tribunal cantonal pour lui demander si la Cour pouvait statuer
en l'état du dossier ou si une inspection locale serait aménagée, les
recourants ne se sont pas joints à cette demande. Ils n'ont pas requis
d'inspection locale non plus à réception de la lettre de l'autorité cantonale
du 18 avril 2012 qui indiquait vouloir statuer vraisemblablement sans visite
des lieux ni audience aux débats. Dans ces circonstances, les recourants, qui
n'ont pas fait usage de leur droit à demander une inspection des lieux, ne
peuvent ensuite se prévaloir d'une violation de leur droit d'être entendus. Il
ne peut, en l'occurrence, y avoir refus d'instruire un moyen de preuve puisque
ce dernier n'a pas été requis. Le grief de violation du droit d'être entendu
doit donc être écarté.
3.
Les recourants prétendent que les constatations de fait de l'arrêt attaqué
seraient arbitraires.
3.1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon
manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art.
105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de
l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les
conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice
susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). En
particulier, l'autorité de céans n'entre pas en matière sur des critiques de
type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves
(cf. ATF 137 II 353 consid. 5 p. 356; 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II
313 consid. 5.2.2 p. 322).
En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, l'autorité
tombe dans l'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison
sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se
trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se
fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations
insoutenables (ATF 137 III 226 consid. 4.2 p. 234; 137 I 58 consid. 4.1.2 p.
62).
3.2 Les recourants font notamment grief à la décision attaquée de ne pas
prendre en compte les plans qu'ils ont présentés et de s'appuyer exclusivement
sur ceux élaborés par le SDT. En l'espèce, la cour cantonale a expliqué les
raisons pour lesquelles elle a écarté les conclusions des recourants. Ceux-ci
n'ont pas indiqué le détail de leur calcul mais se sont contentés de présenter
un simple récapitulatif. Ils ont déposé des plans (pièces 28 à 31) non cotés
qui ne permettent pas de distinguer les différentes surfaces prises en compte.
Ils ne pouvaient se contenter d'alléguer qu'au 1er juillet 1972, 630 m2 étaient
dévolus à l'habitation, 120 m2 à une surface artisanale et 85 m2 à un garage.
Ils devaient expliquer comment ces surfaces avaient pu être évaluées, quels
étaient les plans sur lesquels ils s'étaient appuyés et enfin comment
l'affectation des locaux avait pu être définie. A l'inverse, le SDT a présenté
une vue précise des différentes surfaces, avant et après le 1er juillet 1972 et
des surfaces commerciales existantes au 1er janvier 1980, un plan détaillé des
travaux et agrandissements autorisés après le 1er juillet 1972 et enfin un plan
des travaux et agrandissements illicites selon les plans du 30 janvier 2009,
ainsi que des vues aériennes. La cour cantonale avait donc de sérieuses raisons
de préférer le calcul présenté par le SDT à celui des recourants. En outre,
l'autorité cantonale a examiné, au cas par cas, toutes les surfaces contestées
en prenant soin d'expliquer les motifs qui l'ont conduite à retenir ou exclure
lesdites surfaces. Contrairement à ce qu'affirment les recourants, la cour
cantonale a donc pris en considération les éléments de fait de façon pertinente
et n'est pas tombée dans l'arbitraire.
3.3 Dans un grief de nature appellatoire, les recourants reprochent également à
la cour cantonale d'avoir admis que, si les archives communales ne permettaient
pas de dater des travaux, il paraissait plus probable que ceux-ci n'avaient pas
fait l'objet d'une demande de permis. Les recourants n'expliquent pas de la
manière exigée par la loi en quoi l'état de fait retenu par le Tribunal
cantonal serait manifestement inexact ou violerait le droit, en particulier
serait arbitraire, et ces prétendues inexactitudes ne sont pas manifestes. Ils
se contentent d'alléguer, à l'inverse, que les travaux effectués à une date
indéterminée, doivent être présumés licites. Ils oublient d'une part qu'il
appartient au recourant d'établir les éléments dont il entend se prévaloir et
qui ne ressortent pas du dossier. Ils passent sous silence, d'autre part, le
fait que la cour cantonale et le SDT se sont fondés sur des plans déposés et
des demandes d'autorisation de construire ainsi que sur des vues aériennes pour
déterminer la date des travaux. L'autorité cantonale a précisé que, si des
travaux ne pouvaient être datés, cela ne signifiait pas qu'ils étaient
antérieurs au 1er juillet 1972 et que, dans ces circonstances, on ne pouvait
reprocher au SDT de s'être référé aux dernières affectations documentées, soit
aux plans du 6 octobre 1963. Cela étant, le grief est insuffisamment motivé au
regard des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF et, partant, irrecevable.
La cour cantonale n'a ainsi pas établi arbitrairement que le bâtiment litigieux
comptait, avant le 1er juillet 1972, environ 479,10 m2 de surface brute de
plancher imputable, 468 m2 de surface annexe et, au 1er janvier 1980, 149,50 m2
de surface artisanale.
3.4 Par conséquent, le grief de constatation arbitraire des faits doit être
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
4.
Les recourants font grief à la cour cantonale d'avoir retenu, sur la base des
art. 24c LAT et 42 OAT, que tous les aménagements effectués à une date
indéterminée sont illicites, d'autant plus que, jusqu'en 1983, la commune du
Mont-sur-Lausanne ne disposait d'aucune réglementation en matière de
construction.
4.1 Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la
zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un
changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p.
398; 127 II 209 consid. 2c p. 212), soit avant le 1er juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p.
398). En tant que dérogation aux principes fixés à l'art. 24 LAT, l'art. 24c
LAT ne saurait être interprété extensivement. L'art. 42 OAT pose au contraire
des limites claires aux modifications qui peuvent être apportées à de telles
constructions. L'identité de la construction et de ses abords doit être
respectée pour l'essentiel (al. 1). La surface brute de plancher ne peut être
augmentée de plus de 60 % à l'intérieur du volume bâti (al. 3 let. a). Un
agrandissement extérieur ne peut dépasser le 30 % de la surface ou 100 m2 (al.
3 let. b).
4.2 En l'occurrence, l'autorité cantonale a établi de façon conforme au droit
les faits relatifs à la date présumée des travaux; elle ne s'est pas contentée
de vagues suppositions, mais a analysé en détail les plans à sa disposition
pour évaluer le plus précisément possible l'état de la construction au 1er
juillet 1972. Cette date est seule déterminante. La faculté de transformer
partiellement une construction ou une installation bénéficiant de la situation
acquise hors zone à bâtir relève exclusivement du droit fédéral (ATF 127 II 215
consid. 3b p. 219), de sorte que la réglementation communale est sans
pertinence. Sur la base des plans précis déposés par le SDT, la cour cantonale
est ainsi arrivée à la conclusion que les possibilités d'agrandissement des
constructions existantes au 1er juillet 1972 ont été très largement utilisées
et que les travaux et aménagements ne peuvent faire l'objet d'aucune
régularisation. Il convient également de souligner que le SDT a régularisé ou
toléré certains travaux soit en raison de leur ancienneté, soit parce qu'ils ne
portaient pas atteinte à des intérêts publics prépondérants ou de tiers.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté aux frais des recourants qui
succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). L'ordre de démolition et de remise en
état des lieux est donc maintenu, sous réserve du délai d'exécution qui sera
reporté.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un nouveau délai échéant au 31 août 2013, inscrit sous forme d'une mention au
registre foncier, est imparti aux recourants pour procéder aux travaux de
démolition et de remise en état des lieux.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Service du
développement territorial du canton de Vaud, à la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 25 février 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Merkli
La Greffière: Sidi-Ali