I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.320/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_320/2012
Arrêt du 16 mai 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Merkli.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
Association Transports et Environnement (ATE), section de Genève,
B.________,
C.________,
tous les trois représentés par Me Alain Maunoir, avocat,
recourants,
contre
Grand Conseil du canton de Genève.
Objet
Loi n° 10'816 modifiant la LaLCR, adoptée le 22 mars 2012,
recours contre la loi du Grand Conseil du canton de Genève du 22 mars 2012.
Faits:
A.
Le 22 mars 2012, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi 10816
modifiant la loi du 18 décembre 1987 d'application de la législation fédérale
sur la circulation routière (LaLCR; RS/GE H 1 05), qui a la teneur suivante:
Art. 1 Modifications
La loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière, du
18 décembre 1987, est modifiée comme suit:
Section 3 du Chapitre II Stationnement à usage public des véhicules
(nouvelle, la section 3 ancienne devenant la section 4 comprenant l'art. 8)
Art. 7 Principes (nouveau, l'art. 7 ancien devant l'art. 7C)
1 Afin d'assurer une accessibilité optimale sur le territoire cantonal, en
complémentarité avec les transports publics, la mobilité douce, et en tenant
compte de l'offre à usage privé en matière de stationnement, le stationnement à
usage public est organisé de manière à répondre aux besoins propres des divers
types d'usagers.
2 Le Conseil d'Etat établit un plan directeur du stationnement qui détermine
son évolution pour une période pluriannuelle. Le plan directeur du
stationnement ou ses modifications sont présentés, avant leur adoption par le
Conseil d'Etat, dans un rapport soumis au Grand Conseil qui peut formuler ses
recommandations par voie de résolution dans un délai de 3 mois.
3 Sur la base du plan directeur du stationnement, le Conseil d'Etat établit un
plan d'actions, pour une période quadriennale. Son adoption suit la procédure
telle que visée à l'alinéa 2 du présent article. Il est revu au début de chaque
législature.
4 Pour faciliter la mise en ?uvre des objectifs du plan directeur du
stationnement, notamment la récupération d'espaces publics, le département
veille à l'application du principe de compensation tel que défini à l'article
7B.
Art. 7A Plan directeur du stationnement (nouveau, l'art. 7A ancien devant
l'art. 7D)
1 Le plan directeur du stationnement a pour objectifs généraux l'organisation
du stationnement à usage public pour une meilleure qualité de vie dans les
espaces publics, le respect de l'environnement et la promotion de l'économie.
Il vise à améliorer les possibilités de stationnement des habitants, à
maîtriser le stationnement pendulaire et à garantir l'accessibilité aux
services, aux commerces et aux activités de loisirs pour les visiteurs, les
clients et le transport professionnel.
2 Le plan d'actions recense l'offre à usage public, analyse la demande, évalue
les besoins et contient des mesures pour y répondre. Le département assure et
tient à jour le recensement de l'offre à usage public.
3 On entend par offre à usage public l'offre en matière de stationnement public
et privé ouvert au public.
Art. 7B Gestion de la compensation (nouveau)
1 Tout en tenant compte de la structure et du contexte géographique du
quartier, de l'offre en matière de stationnement privé, ainsi que des
possibilités de mutualisation et d'adaptation de la typologie des places de
stationnement, le département veille à l'application du principe de
compensation, notamment afin de récupérer de l'espace public à d'autres usages
urbains que le stationnement, sous ses deux formes :
a) lors de la création d'un parking en ouvrage à usage public, la récupération
d'espaces publics s'opère en supprimant un nombre équivalent de places à usage
public sur voirie;
b) lors de projets urbains supprimant des places à usage public sur voirie,
celles-ci font l'objet d'une compensation pour un nombre équivalent, le cas
échéant dans un parking en ouvrage à usage public. A titre exceptionnel, il est
possible de compenser jusqu'à 20% des places par des stationnements destinés
aux véhicules deux-roues motorisés.
2 Le principe de compensation est appliqué de manière impérative dans les zones
denses du canton de Genève. Le Conseil d'Etat définit le périmètre des zones
denses.
3 L'offre de référence de stationnement à usage public pour les zones denses
est celle de 2011.
4 La compensation s'effectue dans le périmètre d'influence concerné, si
possible à moins de 500 mètres de rayon, mais au maximum à 750 mètres.
5 La compensation intervient dans la mesure du possible de manière simultanée.
A défaut, il en est tenu compte ultérieurement sur la base du recensement visé
à l'article 7A, alinéa 2.
Art. 2 Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la
Feuille d'Avis officielle.
La loi 10816 a été publiée dans la Feuille d'Avis officielle du canton de
Genève du 22 mai 2012 et est entrée en vigueur le lendemain.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la section
genevoise de l'Association Transports et Environnement (ci-après: l'ATE) ainsi
que B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 7
al. 4 et l'art. 7B de la loi 10816 modifiant la LaLCR. Ils se plaignent pour
l'essentiel d'une violation de la législation fédérale relative à la protection
de l'air et à la protection contre le bruit.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet. Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement (ci-après:
l'OFEV) estime que les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR ne sont pas contraires au droit
fédéral de l'environnement. Les recourants ont répliqué et persisté dans leurs
conclusions.
Considérant en droit:
1.
1.1 La loi attaquée constitue un acte normatif cantonal et ne peut faire
l'objet d'aucun recours dans le canton de Genève. Elle est par conséquent
directement attaquable par un recours en matière de droit public (art. 82 let.
b et 87 al. 1 LTF), qui a par ailleurs été formé dans les formes requises (art.
42 LTF) et en temps utile (art. 101 LTF).
1.2 En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en matière de droit
public quiconque est particulièrement atteint par l'acte normatif attaqué (let.
b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification
(let. c). Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un acte
normatif cantonal, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont
les intérêts sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être
un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu'il
existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir
appliquer les dispositions contestées (ATF 136 I 17 consid. 2.1 p. 21; 135 II
243 consid. 1.2 p. 246 s. et les arrêts cités). Quant à l'intérêt digne de
protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt
de fait étant suffisant (ATF 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
1.2.1 Une association jouissant de la personnalité juridique est habilitée à
recourir soit lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection,
soit lorsqu'elle sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans le second cas, il
faut que la défense de l'intérêt de ses membres figure parmi ses buts
statutaires et que la majorité de ceux-ci, ou du moins une grande partie, soit
personnellement touchée par l'acte attaqué (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46
s.; 131 I 198 consid. 2.1 p. 200; 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 30).
En l'occurrence, l'ATE indique qu'elle a notamment pour objectif de favoriser
une politique des transports plus respectueuse de l'homme et de son
environnement et qu'elle compte de nombreux membres domiciliés dans le centre
de la ville de Genève ou de Carouge. La défense des intérêts de ses membres ne
figure toutefois ni dans les statuts de l'association centrale, ni dans ceux de
la section genevoise. L'ATE n'allègue pas non plus être atteinte dans ses
intérêts dignes de protection. La question de sa qualité pour agir peut
toutefois rester indécise puisque celle-ci doit être reconnue aux deux autres
recourants.
1.2.2 C.________ est domicilié dans l'agglomération genevoise, à l'adresse xxx,
qui se trouve dans le périmètre de compensation obligatoire visé par l'art. 7B
LaLCR. B.________ habite également en ville de Genève mais en dehors du
périmètre de compensation obligatoire. Quoi qu'il en soit, les deux recourants
sont domiciliés dans le canton de Genève, sur le territoire duquel la LaLCR
trouve application. Ils sont dès lors sont susceptibles d'être touchés par les
effets de la réglementation attaquée. Partant, ils ont qualité pour recourir.
2.
Les recourants considèrent que les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR sont contraires au
droit fédéral, puisque l'application du principe de compensation aura pour
effet d'empêcher, ou au minimum d'entraver de manière importante la mise en
oeuvre des mesures nécessaires à la lutte contre les immissions excessives. Ils
font valoir que, selon la version révisée en 2008 du plan de mesures OPair
cantonal, la qualité de l'air dans le canton de Genève n'est toujours pas
satisfaisante, puisque les valeurs limites pour le dioxyde d'azote, les PM10 et
l'ozone ne sont pas respectées dans le centre de l'agglomération; les
améliorations escomptées en 2002 et 2003 ne se sont pas produites, de sorte que
des "mesures draconiennes" sont nécessaires, notamment dans le domaine-clé du
trafic. Or, les dispositions légales litigieuses sont incompatibles avec
certaines actions décrites par le plan des mesures OPair. En imposant
strictement le maintien, à l'unité près, du nombre de places de parking
existant en 2011 dans le centre de l'agglomération, elles empêcheraient
l'autorité de prendre certaines des mesures prévues pour réduire les pollutions
atmosphériques et sonores: les actions impliquant une limitation ou une
réduction des places de parcage dans le centre urbain ne pourront pas être
mises en oeuvre par les autorités compétentes. En posant des exigences strictes
de simultanéité et de proximité (remplacement dans un rayon de 500 m,
respectivement 750 m), le Grand Conseil aurait par ailleurs supprimé presque
toute marge de manoeuvre pour les administrations, qui ne pourront pas moduler
l'offre quantitative de stationnement.
2.1 La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE; RS 814.01) a pour fondement constitutionnel actuel l'art. 74 Cst. L'art.
74 al. 3 Cst. précise que l'exécution des dispositions fédérales incombe aux
cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'art. 11 LPE pose le principe
de la limitation, à titre préventif, des émissions, telles que les pollutions
atmosphériques et le bruit (al. 1 et 2). Les émissions sont limitées plus
sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard
à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al.
3). Les émissions sont notamment restreintes par la fixation de valeurs
limites, ainsi que des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation
(art. 12 al. 1 let. a et c LPE). L'art. 44a LPE prévoit l'adoption de plans de
mesures relatifs aux pollutions atmosphériques lorsque plusieurs sources de
pollution entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes.
L'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS
814.318.142.1) régit notamment la limitation préventive des émissions, la
charge polluante admissible de l'air et la procédure à suivre lorsque les
immissions sont excessives (art. 1 al. 2 let. a, c et d). Les émissions dues
aux véhicules et aux infrastructures destinées aux transports font l'objet des
art. 17 à 19 OPair. Les art. 16 et 17 prévoient la limitation des émissions à
titre préventif, et l'art. 19 renvoie aux art. 31 à 34 en cas d'immissions
excessives. Le plan de mesures, de la compétence des cantons (art. 35 OPair),
indique notamment les mesures propres à réduire les émissions excessives ou à y
remédier, l'efficacité de ces mesures, les bases légales, les délais et les
autorités compétentes. S'agissant des installations destinées aux transports,
les mesures touchent la construction ou l'exploitation de ces infrastructures
ou visent à canaliser ou à restreindre le trafic (art. 32 al. 2 let. b OPair).
Les cantons en contrôlent l'efficacité et les adaptent en cas de besoin (art.
33 OPair).
2.2 Le canton de Genève a adopté un plan de mesures OPair 2003-2010 qui a été
révisé en juin 2008. La ville de Genève est donc un territoire soumis à un plan
de mesures. La réduction du trafic individuel motorisé au centre-ville
constitue l'un des objectifs de la lutte contre la pollution atmosphérique à
Genève. Le plan de mesures OPair identifie la gestion du stationnement comme
l'un des quatre instruments à développer de manière complémentaire avec les
trois autres instruments pour atteindre cet objectif de réduction. La fiche 2.3
du plan de mesures qui concerne la gestion du stationnement vise à faciliter le
stationnement des résidents dans les quartiers d'habitation en dissuadant les
pendulaires et à libérer l'espace public à d'autres fins que le stationnement
des véhicules individuels. En outre, la fiche mentionne également que
"l'administration cantonale travaille actuellement à l'élaboration d'un Plan
directeur du stationnement qui actualisera la politique conduite dans ce
domaine sur la base des principes essentiels ci-dessus. Il répondra notamment
aux objectifs suivants : faciliter le stationnement des résidents dans les
quartiers d'habitation; développer une politique attractive de rétention du
trafic pendulaire dans les parcs-relais P&R périphériques articulés sur le
réseau des transports publics (voir aussi la mesure 2.4); élaborer une
politique différenciée pour le stationnement des deux-roues et des deux-roues
motorisés; libérer l'espace public à d'autres fin que le stationnement de
véhicules individuels (ex: mise en place de zones de modération du trafic,
aménagements cyclables, etc.); étendre la gestion du stationnement à d'autres
communes que la ville de Genève, notamment via la suppression du stationnement
de longue durée gratuit."
L'exposé des motifs du texte de l'art. 7B LaLCR mentionne que, "par ce moyen,
le [...] projet de loi vise à régler le problème du stationnement à Genève, ce
qui conduira à limiter la circulation au centre-ville des véhicules cherchant à
se garer, à diminuer la pollution au centre-ville, aux habitants de celui-ci à
se réapproprier l'espace urbain utilisé par ces mêmes véhicules et aux
commerçants à offrir à leurs clients des places de stationnement adéquates."
Comme le souligne l'OFEV dans ses déterminations du 10 octobre 2012, tant les
prescriptions relatives à la construction des places de stationnement et à la
gestion de parking que la formulation du plan des mesures OPair relèvent de la
compétence des cantons (cf. art. 35 OPair). Les plans de mesures cantonaux ne
sont pas approuvés par la Confédération mais seulement portés à sa
connaissance. Ainsi, s'il devait y avoir une contradiction entre les
différentes politiques du canton, il appartiendrait à ce dernier de l'éliminer.
En l'espèce, la fiche 2.3 du plan des mesures n'exige pas la suppression de
places de stationnement sans compensation. Cette fiche, formulée de manière
très large, est tout à fait compatible avec la compensation des places de
stationnement telle que prévue par les art. 7 al. 4 et 7B LaLCR. Dans ces
conditions, le principe de la compensation introduit par la loi litigieuse ne
contredit pas le plan de mesures OPair et n'empêche nullement sa mise en
oeuvre. Il s'ensuit que la loi 10816 modifiant la LaLCR n'est pas contraire au
droit fédéral de l'environnement.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, les
recourants doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux
(art. 66 al. 1 et 5 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, fixés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil
du canton de Genève et à l'Office fédéral de l'environnement, Division Droit.
Lausanne, le 16 mai 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard
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