I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.313/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_313/2012
Urteil vom 9. November 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Raphael Kühne,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________, Staatsanwalt, Staatsanwaltschaft III, des Kantons Zürich,
Weststrasse 70, Postfach 9717, 8036 Zürich,
Beschwerdegegner,
Staatsanwaltschaft I des Kantons Zürich, Besondere Untersuchungen, Postfach
9780, 8036 Zürich,
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, Postfach, 8090
Zürich.
Gegenstand
Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung,
Beschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich, III.
Strafkammer, vom 15. Mai 2012.
Sachverhalt:
A.
Am 19. Dezember 2011 erstattete X.________ bei der Oberstaatsanwaltschaft des
Kantons Zürich Strafanzeige gegen A.________, Staatsanwalt bei der
Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich, wegen Amtsmissbrauchs und Verletzung
des Amtsgeheimnisses. Die Oberstaatsanwaltschaft überwies in der Folge die
Akten an die Staatsanwaltschaft I des Kantons Zürich zur weiteren Bearbeitung,
die die Strafanzeige auf dem Dienstweg an das Obergericht des Kantons Zürich
weitergeleitet hat mit dem Antrag, über die Erteilung oder Nichterteilung der
Ermächtigung zur Durchführung einer Strafuntersuchung zu entscheiden. Die
Staatsanwaltschaft stellte dabei den Antrag, die Ermächtigung zu verweigern,
weil nach summarischer Prüfung des Falles kein deliktswesentlicher Verdacht
vorliege. Mit Beschluss vom 15. Mai 2012 erteilte das Obergericht des Kantons
Zürich, III. Strafkammer, der Staatsanwaltschaft die Ermächtigung zur
Strafverfolgung nicht.
B.
Mit als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiär
Verfassungsbeschwerde bezeichneter Eingabe vom 20. Juni 2012 an das
Bundesgericht beantragt X.________, den Entscheid des Obergerichts aufzuheben
und das Obergericht anzuweisen, die Ermächtigung zur Anhandnahme der
Strafuntersuchung gegen A.________ zu erteilen, allenfalls zur Erteilung der
Ermächtigung an das Obergericht zurückzuweisen. Überdies sei für die
Strafuntersuchung eine ausserordentliche Staatsanwaltschaft, eventuell eine
ausserkantonale Staatsanwaltschaft einzusetzen.
C.
A.________, die Staatsanwaltschaft I und das Obergericht des Kantons Zürich
haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Oberstaatsanwaltschaft schliesst
auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegen den angefochtenen Entscheid über die Verweigerung der Ermächtigung
zur Strafuntersuchung steht nicht die Beschwerde in Strafsachen, sondern
diejenige in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (BGE 137 IV 269 E.
1.3.1 S. 272). Der Beschwerdegegner als Mitarbeitender der Staatsanwaltschaft
gehört nicht den obersten kantonalen Vollziehungs- und Gerichtsbehörden an,
weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. e BGG nicht greift (vgl. BGE 137
IV 269 E. 1.3.2 S. 272 f.).
1.2 Streitgegenstand vor Bundesgericht kann nur sein, worüber die Vorinstanz
kantonal letztinstanzlich entschieden hat (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Im
vorliegenden Fall handelt es sich dabei um die Verweigerung der Ermächtigung
zur Strafuntersuchung. Zur Frage des Ausstandes der ordentlichen
Staatsanwaltschaft und Einsetzung einer ausserordentlichen bzw.
ausserkantonalen Staatsanwaltschaft liegt kein kantonal letztinstanzlicher
Entscheid vor, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden
kann.
1.3 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Dafür genügt ein
tatsächliches Interesse. Der Beschwerdeführer erstattete gegen den
Beschwerdegegner Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs und Verletzung des
Amtsgeheimnisses. Das Obergericht entschied in Anwendung von Art. 7 Abs. 2 lit.
b StPO und der zürcherischen Verfahrensordnung, die Ermächtigung zur Eröffnung
einer Strafuntersuchung gegen den Beschwerdegegner nicht zu erteilen. Die
entsprechende zürcherische Regelung ist bundesrechtskonform (vgl. BGE 137 IV
269 E. 2 S. 275 ff.), was auch nicht bestritten ist. Gibt es eine potentiell
anwendbare Strafnorm, liegt ein schutzwürdiges Interesse vor, was die
Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit sich
bringt (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_382/2012 vom 10. Oktober 2012 E.
2.1-2.4). Das trifft beim Amtsmissbrauch sowie bei der Verletzung des
Amtsgeheimnisses zu.
1.4 Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen,
erweist sich die vom Beschwerdeführer ergänzend angerufene subsidiäre
Verfassungsbeschwerde als ausgeschlossen (vgl. Art. 113 BGG).
2.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen im Ermächtigungsverfahren
grundsätzlich nur strafrechtliche und keine politischen Gesichtspunkte
berücksichtigt werden (BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 278 f.). Über die Ermächtigung
zur Strafverfolgung darf insbesondere nicht nach Opportunität entschieden
werden. Das schliesst aber nicht aus, für die Erteilung der Ermächtigung
genügende minimale Hinweise auf strafrechtliches Verhalten zu verlangen. Durch
das Ermächtigungserfordernis sollen Behördenmitglieder und Beamte namentlich
vor mutwilliger Strafverfolgung geschützt und es soll damit das reibungslose
Funktionieren staatlicher Organe sichergestellt werden. Dass eine Behörde einen
unliebsamen Entscheid gefällt hat oder nicht wunschgemäss im Sinne eines
Gesuchstellers aktiv wird, begründet noch keine Pflicht, die Ermächtigung zur
Strafverfolgung zu erteilen. Vielmehr darf dafür vorausgesetzt werden, dass
eine Kompetenzüberschreitung oder ein gemessen an den Amtspflichten
missbräuchliches Verhalten oder ein sonstiges Verhalten, das strafrechtliche
Konsequenzen zu zeitigen vermag, in minimaler Weise glaubhaft erscheint, mithin
genügende Anhaltspunkte für eine strafbare Handlung vorliegen (vgl. das Urteil
des Bundesgerichts 1C_382/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 3.1 mit weiteren
Hinweisen).
3.
3.1 Nach Art. 312 StGB werden wegen Amtsmissbrauchs bestraft Mitglieder einer
Behörde oder Beamte, die ihre Amtsgewalt missbrauchen, um sich oder einem
andern einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen oder einen Nachteil
zuzufügen. Ein Missbrauch der Amtsgewalt liegt vor, wenn der Täter die
verliehenen Machtbefugnisse unrechtmässig anwendet, indem er kraft seines Amtes
hoheitliche Verfügungen trifft oder auf andere Art Zwang ausübt, wo dies nicht
geschehen dürfte (BGE 114 IV 41). Erfasst wird dadurch regelmässig die
widerrechtliche Anordnung von Zwangsmassnahmen (STEFAN HEIMGARTNER, in: Niggli/
Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl., 2007,
N. 7 f. zu Art. 312).
3.2 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die vom
Beschwerdegegner an die B.________Bank gerichteten Editionsbegehren vom 1. und
30. Dezember 2005 sowie vom 14. November 2007 seien zur Erreichung des
Untersuchungszweckes nicht erforderlich gewesen. Wegen einer auffälligen
Aktientransaktion aus dem Vermögen der C.________-Gruppe sei er in eine
Strafuntersuchung, die sich gar nicht gegen ihn, sondern gegen andere
Verdächtige richtete, einbezogen worden. Das sei auf eine unzulässige
Beweisausforschung ("fishing expedition") hinausgelaufen. Nach Auffassung des
Beschwerdeführers hätte es für den Zweck der Strafuntersuchung jedenfalls
genügt, die Editionsbegehren persönlich zu spezifizieren (z.B. "Angabe aller
Kontobeziehungen des Beschwerdeführers mit den drei Tatverdächtigen oder mit
Personen oder Unternehmungen aus dem Umfeld der drei Tatverdächtigen") oder
sachlich zu beschränken (z.B. "Offenlegung aller Unterlagen im Zusammenhang mit
der im Jahr 2001 vom Beschwerdeführer veranlassten Aktientransaktion"). Der
Beschwerdegegner habe mit seinem Vorgehen auf unzulässige und gegen Art. 36 BV
verstossende Weise in mehrere Grundrechte des Beschwerdeführers eingegriffen,
namentlich in die Garantie der Privatsphäre nach Art. 13 BV sowie in die
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV, und habe willkürlich im Sinne von Art. 9
BV gehandelt und die Verfahrensgarantien nach Art. 29 BV missachtet.
3.3 Gemäss § 99 der im vorliegenden Fall unbestrittenermassen noch anwendbaren
Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH) sind Papiere,
die sich auf ein Verbrechen oder Vergehen beziehen, zu den Akten zu nehmen.
Nach § 103 Abs. 1 StPO/ZH können Papiere oder andere der Beschlagnahme gemäss §
96 StPO/ZH unterliegende Gegenstände und Vermögenswerte, die sich bei einer an
einer Straftat nicht beteiligten Person befinden, von dieser grundsätzlich
herausverlangt werden. Gemäss der anwendbaren zürcherischen Strafprozessordnung
steht Personen, die das Bankgeheimnis zu wahren haben, kein
Zeugnisverweigerungsrecht zu (vgl. §§ 129 f. StPO/ZH e contrario).
3.4 Gegen den Beschwerdeführer selbst lief kein Strafverfahren. Hingegen führte
der Beschwerdegegner eine Strafuntersuchung gegen drei Beschuldigte wegen
möglicher Strafdelikte im Zusammenhang mit illegalen Frontrunningaktivitäten.
Die fraglichen drei Editionsverfügungen ergingen im Rahmen dieser
Strafuntersuchung und dienten der Ermittlung des Sachverhalts. Zum Nachweis der
Delikte mussten die Zahlungsflüsse zwischen den Beschuldigten und anderen,
insbesondere in geschäftlichen Beziehungen mit diesen stehenden, Personen
abgeklärt werden. Beim Beschwerdeführer ergab sich dieser Zusammenhang aufgrund
einer auffälligen Aktientransaktion im Jahre 2001. Es ging mithin gar nicht in
erster Linie um die Abklärung des Verhaltens und der Vermögensverhältnisse des
Beschwerdeführers, sondern um die Ermittlung allfälligen strafbaren Verhaltens
der drei Beschuldigten im Zusammenhang mit Zahlungsflüssen, die mit
Aktientransaktionen beim Beschwerdeführer verbunden sein konnten. Erst recht
ging es dabei nicht um die Verhältnisse bei der C.________-Gruppe. Die drei
fraglichen Editionsverfügungen richteten sich im Übrigen gegen die
B.________Bank, deren Angestellte insofern über kein Zeugnisverweigerungsrecht
verfügten, und betrafen den Beschwerdeführer nur mittelbar, vermochten
allerdings insoweit durchaus in seine verfassungsmässigen Rechte einzugreifen.
3.5 Die Editionsverfügungen beruhten auf § 103 Abs. 1 StPO/ZH in Verbindung mit
§ 99 StPO/ZH und damit auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Aufgrund
der auffälligen Aktientransaktion war eine mit Blick auf die drei Beschuldigten
strafrechtlich massgebliche Beziehung zwischen dem nicht beschuldigten
Beschwerdeführer und den drei Tatverdächtigen zu vermuten, die im Hinblick auf
die gegenüber den Beschuldigten abzuklärenden Tatbestände die Edition der
entsprechenden Unterlagen erforderte. Dabei war es zur Untersuchung der
allfälligen Strafdelikte grundsätzlich unerlässlich, zur Erforschung der
materiellen Wahrheit den gesamten Umfang der Beziehungen abzuklären. Der
Beschwerdeführer vermag die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz mit seinen
Einwänden nicht zu widerlegen.
3.6 Insbesondere hätten die vom Beschwerdeführer angerufenen weniger weit
gehenden Massnahmen keine realistischen milderen Massnahmen dargestellt, die
zum gleichen Ziel geführt hätten. Im Unterschied zu den fraglichen
Editionsverfügungen hätten sie keine vollständige Klärung gewährleisten können,
ob und gegebenenfalls in welchem Umfang Beziehungen im Sinne von
Zahlungsflüssen zwischen dem Beschwerdeführer und den Beschuldigten bestanden.
Die vom Beschwerdeführer angeregte Beschränkung auf Personen oder Unternehmen
aus dem Umfeld der drei Tatverdächtigen erscheint deshalb ungeeignet, weil der
editionspflichtigen Bank kaum bekannt bzw. klar gewesen sein dürfte, um wen es
sich dabei handelte, und sie mithin Nachforschungen hätte anstellen müssen, was
den Rahmen einer Editionsverfügung gesprengt hätte und daher rechtlich
fragwürdig gewesen wäre. Sodann hätte eine Beschränkung auf die eine
Transaktion im Jahre 2001 nicht zu einer vollständigen Ermittlung des
massgeblichen Sachverhalts geführt. Die verlangte Edition der den
Beschwerdeführer betreffenden Bankunterlagen erweist sich somit als legitimes
und gesetzmässiges Beweismittel, um die im entsprechenden Strafverfahren
massgeblichen Zahlungsflüsse aufzudecken und die Sachlage abzuklären. Die
strittigen Editionsverfügungen stellten mithin keine unzulässige
Beweisausforschung dar. Davon ging zu Recht bereits die Vorinstanz aus.
4.
4.1 Nach Art. 320 Ziff. 1 StGB ist strafbar, wer ein Geheimnis offenbart, das
ihm in seiner Eigenschaft als Mitglied einer Behörde oder als Beamter
anvertraut worden ist oder das er in seiner amtlichen oder dienstlichen
Stellung wahrgenommen hat. Die Strafbarkeit entfällt jedoch im Sinne von Art.
14 StGB, wenn die Behörden einer gesetzlichen Informationspflicht unterliegen
oder über ein entsprechendes Informationsrecht verfügen (vgl. NIKLAUS
OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger, a.a.O., N. 11 zu Art. 320 StGB).
4.2 Mit Recht verweist die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid auf Art. 39
Abs. 3 StHG (SR 642.14) und Art. 112 Abs. 1 DBG (SR 642.11). Diese Bestimmungen
sehen vor, dass die Behörden des Bundes, der Kantone, der Bezirke, der Kreise
und der Gemeinden die mit dem Vollzug der Steuergesetze betrauten Behörden von
sich aus darauf aufmerksam machen können, wenn sie vermuten, dass eine
Veranlagung unvollständig ist. Da die Editionsverfügungen, die zur Kenntnis
steuerrechtlich wesentlicher Umstände beim Beschwerdeführer auf Seiten des
Beschwerdegegners führten, nicht unzulässig waren, vermag sich die
Weiterleitung der entsprechenden Informationen an die Steuerbehörden auf die
fraglichen Bestimmungen der Steuergesetze des Bundes zu stützen. Dass diese
Weitergabe unverhältnismässig gewesen wäre, ist nicht ersichtlich und wird vom
Beschwerdeführer auch nicht nachvollziehbar dargetan.
5.
Insgesamt sind demnach hinsichtlich des Beschwerdegegners weder eine
Kompetenzüberschreitung noch ein gemessen an den Amtspflichten missbräuchliches
Verhalten noch ein sonstiges Verhalten, das strafrechtliche Konsequenzen zu
zeitigen vermag, in massgeblicher minimaler Weise glaubhaft gemacht. Mithin
liegen nicht genügende Anhaltspunkte für eine strafbare Handlung vor, welche
die Vorinstanz zur Erteilung der Ermächtigung für eine Strafuntersuchung gegen
den Beschwerdegegner verpflichtet hätten. Der angefochtene Entscheid verletzt
daher Bundesrecht nicht.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Staatsanwaltschaft I des Kantons Zürich,
der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und dem Obergericht des Kantons
Zürich, III. Strafkammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. November 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax