I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.311/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_311/2012
Urteil vom 28. August 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Y.________,
gegen
Z.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Kleb,
Bausektion der Stadt Zürich, Amtshaus IV, Postfach, 8021 Zürich,
Baudirektion des Kantons Zürich, Generalsekretariat, Abteilung Stab / Sektion
Recht, Walcheplatz 2, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. April 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. WO2476 an der Seestrasse 501
und 501a in Zürich-Wollishofen. Das Grundstück liegt teils in der Bauzone
W2bII, teils in der kommunalen Freihaltezone F und ist mit einem Wohn- und
einem Bootshaus überbaut. Am 18. Mai 2011 bewilligte die Bausektion der Stadt
Zürich X.________ unter anderem, auf dem Dach und an der Südostfassade des
Bootshauses eine Solaranlage mit einer Fläche von 38 m2 zu installieren.
Gleichzeitig eröffnete sie ihr die Verfügung der Baudirektion des Kantons
Zürich vom 29. April 2011, welche die wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung
für die Unterschreitung des Mindestgewässerabstands, die wasserrechtliche
Konzession und die aufgrund der Landanlagekonzession und Art. 8 des
Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF; SR 923.0)
erforderlichen Bewilligungen erteilte.
Z.________, der Eigentümer der südlich an das Baugrundstück angrenzenden
Parzelle Kat.-Nr. WO2477, erhob gegen den Beschluss der Bausektion und die
Verfügung der Baudirektion Rekurs ans Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Dieses hiess das Rechtsmittel am 11. November 2011 gut und hob die beiden
angefochtenen Entscheide insoweit auf, als damit die Sonnenkollektoren für das
Bootshaus bewilligt worden waren. Eine dagegen von X.________ erhobene
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 19.
April 2012 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. Juni 2012 ans
Bundesgericht beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei
aufzuheben und die Entscheide der Bausektion und der Baudirektion seien
insofern zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner beantragen in ihrer jeweiligen
Stellungnahme die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich
verweist auf die Vernehmlassung der Baudirektion des Kantons Zürich, welche
ihrerseits beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen. Das ebenfalls zur
Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung hat auf eine
Stellungnahme verzichtet. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels halten sowohl
die Beschwerdeführerin als auch der Beschwerdegegner an ihren Standpunkten
fest. Die Bausektion der Stadt Zürich legt dar, die seit 1925 befristet
erteilte und 1969 abgelaufene Baubewilligung sei nur deshalb nicht erneuert
worden, weil kein Baugesuch mehr gestellt worden sei. Sie ergänzt, in jenem
Zeitpunkt wäre sogar eine unbefristete Baubewilligung möglich gewesen. Die
Beschwerdeführerin hat in der Folge eine weitere Stellungnahme eingereicht.
C.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit
am 28. August 2013 an einer öffentlichen Sitzung beraten.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid über eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d
BGG). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89
Abs. 1 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen
Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist im Grundsatz einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht kam im angefochtenen Urteil zum Schluss, die
Freihaltezone, in der das Bootshaus liegt, sei als Schutzzone nach Art. 17 RPG
(SR 700) zu qualifizieren und die Solaranlage könne deshalb nicht gestützt auf
Art. 18a RPG bewilligt werden. Nach dieser letztgenannten Bestimmung sind in
Bau- und Landwirtschaftszonen sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen
integrierte Solaranlagen zu bewilligen, sofern keine Kultur- und Naturdenkmäler
von kantonaler oder nationaler Bedeutung beeinträchtigt werden. Eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG kommt laut Verwaltungsgericht ebenfalls
nicht in Frage, weil die geplante Anlage nicht standortgebunden sei.
Schliesslich falle auch eine Bewilligung gestützt auf Art. 24c RPG ausser
Betracht, denn das Bootshaus sei keine rechtmässig bestehende Baute. Die
Beschwerdeführerin kritisiert alle drei Begründungselemente als
bundesrechtswidrig.
3.
3.1. In Bezug auf die Zonenkonformität macht die Beschwerdeführerin geltend,
bei der fraglichen Freihaltezone handle es sich um eine solche kommunaler
Natur. Die Stadt Zürich habe durch die Erteilung der Baubewilligung bestimmt,
dass es sich dabei um keine Schutzzone im Sinne von Art. 17 RPG handle. Das
Verwaltungsgericht verletze die Gemeindeautonomie, wenn es sich über diesen
Entscheid hinwegsetze.
3.2. Das Verwaltungsgericht legt dar, die betroffene Fläche befinde sich in der
kommunalen Freihaltezone F, die keiner besonderen Zweckbestimmung im Sinne von
Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (AS
700.100; im Folgenden: BZO) zugewiesen worden sei. Die Freihaltezone liege am
Rand des im kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan ausgeschiedenen
Erholungsgebiets und trenne dabei die seeseitig der Seestrasse liegenden
Bauzonen vom Zürichsee, der als Schutzobjekt im Inventar der kommunalen Natur-
und Landschaftsschutzobjekte vom 24. Januar 1990 eingetragen sei. Ihr komme
deshalb nicht nur eine Trenn-, sondern auch eine Landschaftsschutzfunktion im
Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. c und d RPG zu. Sie sei mithin als Schutzzone nach
Art. 17 RPG zu betrachten, weshalb Art. 18a RPG, der sich auf die Errichtung
von Solaranlagen in Bau- und Landwirtschaftszonen beziehe, nicht anwendbar sei.
Das Verwaltungsgericht fügt an, die Inventarisierung des Zürichsees begründe
gemäss § 204 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 über
die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (LS 700.1; im Folgenden: PBG) die
Pflicht des Gemeinwesens, das Gewässer zu schonen und, wo das öffentliche
Interesse daran überwiege, ungeschmälert zu erhalten. Bauten und Anlagen im und
am Wasser seien in Ausnahmefällen möglich, wenn sie eine hohe Qualität
aufwiesen und ein gewichtiges öffentliches Interesse daran bestehe. Das sei
indessen bei der geplanten, der privaten Stromerzeugung dienenden Solaranlage
zu verneinen.
3.3. Die in Frage stehende kommunale Freihaltezone stützt sich auf § 61 PBG.
Danach sind als Freihaltezonen die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung
der Bevölkerung nötig sind (Abs. 1); der Freihaltezone können ferner Flächen
zugewiesen werden, die ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren oder der
Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen (Abs. 2). Art. 81 BZO definiert
zudem Freihaltezonen mit spezifischen Zweckbestimmungen (Allmend, Sport- und
Badeanlagen etc.), wobei die hier betroffene Freihaltezone keiner solchen
zugewiesen wurde.
Die Zulässigkeit von Bauten und Anlagen in der Freihaltezone ergibt sich aus
der Bestimmung von § 40 PBG, welche nach § 62 Abs. 1 PBG auch für kommunale
Freihaltezonen gilt. Danach dürfen in der Freihaltezone nur solche
oberirdischen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder
unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht
schmälern (§ 40 Abs. 1 Satz 1 PBG).
Aufgrund der Zweckbestimmung der Freihaltezonen nach §§ 39 ff. und §§ 61 ff.
PBG legte das Bundesgericht in BGE 118 Ib 503 dar, diese erfüllten teils die
Funktion von Schutzzonen gemäss Art. 17 RPG, teils handle es sich um Zonen für
öffentliche Bauten und Anlagen, die der Erholung der Bevölkerung dienen, wie
Sportanlagen und die damit in Verbindung stehenden Parkplätze (a.a.O., E. 5b S.
506 mit Hinweisen).
Wenn das Verwaltungsgericht die Freihaltezone, in welcher das Bootshaus der
Beschwerdeführerin liegt, als Schutzzone qualifizierte, ist dies aufgrund der
Schutzfunktion, welche die Freihaltezone im betroffenen Uferbereich hat, nicht
zu beanstanden (vgl. BGE 114 Ia 233 E. 4a S. 243). Nach Art. 17 Abs. 1 lit. a
RPG umfassen Schutzzonen unter anderem Seen und ihre Ufer und Art. 3 Abs. 2
lit. c RPG sieht vor, dass See- und Flussufer freigehalten werden sollen. Das
Verwaltungsgericht hat deshalb mit seiner Beurteilung Art. 17 und 18a RPG nicht
verletzt. Die von der Beschwerdeführerin angerufene Gemeindeautonomie wurde
ebenfalls nicht verletzt. Unterlässt es die Gemeinde wie hier, spätestens im
Rekursverfahren ihre Auslegung einer kommunalen Vorschrift genügend zu
begründen, so überlässt sie den Entscheid den kantonalen Rechtsmittelinstanzen.
Diese können in diesem Fall den angefochtenen Entscheid frei prüfen, ohne die
Gemeindeautonomie zu verletzen, und sind nicht verpflichtet, auf eine mögliche
andere Auslegung durch die Gemeinde Rücksicht zu nehmen (Urteil 1C_53/2013 vom
7. Mai 2013 E. 5.4).
Die Qualifikation der in Frage stehenden Freihaltezone als Schutzzone schliesst
freilich nicht von vornherein aus, dass in diesem Bereich Solaranlagen zulässig
sind. In dieser Hinsicht kommt es entscheidend auf die konkrete Ausgestaltung
der Zone im kantonalen und kommunalen Recht an. Wie es sich damit verhält, ist
weiter unten zu erörtern (E. 6 hiernach).
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe die Möglichkeit
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu Unrecht verneint. Ein anderer
Standort für die Solaranlage sei auf ihrem Grundstück nicht vorhanden, womit
die von Art. 24 RPG vorausgesetzte Standortgebundenheit zu bejahen sei. Das
Verwaltungsgericht habe zudem behauptet, die Solaranlage diene der Wohnnutzung,
was offensichtlich falsch sei und das rechtliche Gehör verletze.
4.2. Nach Art. 24 RPG können im Sinne einer Ausnahme Bewilligungen zur
Errichtung von Bauten und Anlagen oder zu deren Zweckänderung erteilt werden,
wenn der Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen. An die Standortgebundenheit im Sinne
von Art. 24 lit. a RPG sind strenge Anforderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E.
4a S. 255 f. mit Hinweisen). Sie ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis
zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen
Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der
Bauzone angewiesen ist, oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer
Bauzone ausgeschlossen ist. Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es
ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt;
es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den
vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als
viel vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1 S. 218 mit
Hinweisen).
Die von der Beschwerdeführerin geplante Solaranlage ist nicht auf einen
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Sie könnte auch innerhalb der
Bauzone errichtet werden. Dass dies möglicherweise auf der zur Bauzone W2bII
gehörenden Teilfläche der Parzelle der Beschwerdeführerin nicht der Fall ist,
spielt keine Rolle. Das Verwaltungsgericht weist zudem darauf hin, dass das
Bootshaus mithilfe eines Kabels über das Wohnhaus mit Elektrizität versorgt
werden kann. Die Standortgebundenheit ist deshalb zu verneinen und die Rüge der
Verletzung von Art. 24 RPG erweist sich als unbegründet.
Die unrichtige Feststellung des Sachverhalts kann nur insofern gerügt werden,
als sie für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1
BGG). Ob die Feststellung der Vorinstanz zutrifft, wonach die Solaranlage
(auch) der Wohnnutzung dient, ist für den Ausgang des Verfahrens belanglos, da
die Standortgebundenheit hier ohnehin zu verneinen ist. Auf die Rüge der
Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten. Dasselbe gilt für die Rüge
der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), welche die
Beschwerdeführerin direkt aus der behaupteten unrichtigen Feststellung des
Sachverhalts herleitet.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass nach Ablauf der
provisorischen Bewilligung Ende 1969 eine definitive hätte erteilt werden
können. Das Verwaltungsgericht gehe fälschlicherweise davon aus, dass das
Fehlen einer definitiven Bewilligung die materielle Rechtswidrigkeit
impliziere. Es übersehe zudem, dass 1959 neue Baulinien festgesetzt worden
seien, die nicht mehr dem ursprünglich am See geplanten Bau der Seestrasse
gedient hätten. Diese neuen Baulinien seien ein paar Jahre später in Kraft
getreten. Die städtische Bausektion und die kantonale Baudirektion würden
deshalb davon ausgehen, dass das Bootshaus zumindest nach dieser Änderung
baulinienkonform gewesen sei. Das Verwaltungsgericht habe diese Argumente
ignoriert. Dies erstaune umso mehr, als es als problemlos bezeichnet habe, dass
ihrem Nachbarn für die Vergrösserung seiner Bootshabe und seines
Gartensitzplatzes mit fixer Beschattungsanlage eine definitive Baubewilligung
erteilt wurde. Dies sei offensichtlich nur möglich gewesen, weil dieses
Vorhaben nicht dem Baulinienzweck widersprach. Im Ergebnis habe das
Verwaltungsgericht deshalb Art. 24c RPG verletzt und zudem den Sachverhalt
falsch festgestellt.
5.2. Das Verwaltungsgericht legte dar, Grund für die Befristung der Bewilligung
sei offenbar die Lage des Bootshauses im Baulinienraum und im Bereich der
künftigen Seeufergestaltung gewesen. Es sei geplant gewesen, Arbeiten zur
Seeauffüllung in absehbarer Zeit durchzuführen. Ab Ende 1969 habe für das
Bootshaus keine gültige Baubewilligung mehr bestanden. Mit dem Fristablauf sei
die Baute formell rechtswidrig geworden. Die materielle Rechtswidrigkeit ergebe
sich daraus, dass die Baubewilligung nur befristet erteilt und kein Gesuch um
Verlängerung gestellt worden sei, es sich bei der Baute um ein Provisorium
handle und sie innert angesetzter Frist hätte beseitigt werden sollen.
Angesichts der befristeten Bewilligungserteilung und der Deklaration als
Provisorium sei davon auszugehen, dass das tolerierte Bootshaus jedenfalls im
Widerspruch zu den damals geltenden Bestimmungen errichtet worden sei und seine
Beseitigung bis Ende Dezember 1969 hätte erfolgen sollen, weshalb die
Änderungsmöglichkeiten von Art. 24c Abs. 2 RPG nicht anwendbar seien. Die
befristete Baubewilligung habe den damals offensichtlich bestehenden
materiell-rechtlichen Gesetzesverstoss jedenfalls nicht legalisiert.
5.3. Nach Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit
Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll
erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder
geändert worden sind (Abs. 2 Satz 1). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit
mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2 Satz 2 der
vorliegend anwendbaren, bis zum 31. Oktober 2012 gültigen Fassung bzw. Abs. 5
der seit dem 1. November 2012 in Kraft stehenden Fassung). Dies bedingt eine
Interessenabwägung (BGE 115 Ib 472 E. 2e/aa S. 486 f.; Urteil 1A.251/2003 vom
2. Juni 2004 E. 3, in: ZBl 106/2005 S. 380; je mit Hinweisen; RUDOLF MUGGLI,
in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 2010, N. 29 ff. zu Art.
24c RPG; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3.
Aufl., 1999, Rz. 741).
Der Bundesrat hat in Art. 41 und 42 RPV (SR 700.1) die zulässigen Änderungen im
Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG konkretisiert, wobei auch bei diesen Bestimmungen
auf die bis zum 31. Oktober 2012 gültige Fassung abzustellen ist (Art. 52 Abs.
2 RPV). Gemäss Art. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen,
die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder
geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen
jedoch zonenwidrig geworden sind. Nach Art. 42 Abs. 1 RPV sind Änderungen
zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer
Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt; Verbesserungen
gestalterischer Art sind zulässig. Ob die Identität der Baute im Wesentlichen
gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen; bei
Zweckänderungen sind dabei insbesondere auch Nutzungsart, -intensität,
Emissionen und Erschliessung zu berücksichtigen (Art. 42 Abs. 3 RPV; BGE 132 II
21 E. 7.1.2 S. 43 mit Hinweisen; 133 II 409 E. 3 S. 416 f.).
Im Rahmen der Beurteilung der Zulässigkeit einer teilweisen Änderung in Form
der Installation einer Solaranlage sind die gesetzgeberischen Bestrebungen zu
beachten, solche Anlagen auch auf der Ebene des Raumplanungsrechts zu fördern.
So wurde dem Raumplanungsgesetz auf den 1. Januar 2008 ein neuer Art. 18a
eingefügt, wonach in Bau- und Landwirtschaftszonen sorgfältig in Dach- und
Fassadenflächen integrierte Solaranlagen zu bewilligen sind, sofern keine
Kultur- und Naturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung
beeinträchtigt werden. In der Referendumsabstimmung vom 3. März 2013 hiessen
die Stimmbürger zudem eine Revision von Art. 18a RPG gut, wonach Solaranlagen
unter gewissen Voraussetzungen nicht einmal mehr einer Baubewilligung bedürfen
(Abs. 1) und die Interessen an der Nutzung der Solarenergie auf bestehenden und
neuen Bauten den ästhetischen Anliegen grundsätzlich vorgehen (Abs. 4, wobei
Abs. 2 dem kantonalen Gesetzgeber einen gewissen Gestaltungsspielraum einräumt
und Abs. 3 für Kultur- und Naturdenkmäler eine Ausnahme statuiert; Bundesgesetz
über die Raumplanung, Änderung vom 15. Juni 2012, BBl 2012 5987;
Bundesratsbeschluss vom 30. April 2013 über das Ergebnis der Volksabstimmung
vom 3. März 2013, BBl 2013 3129). Auch wenn Art. 18a RPG auf Schutzzonen nicht
direkt anwendbar ist, ist der ihm zugrunde liegende Förderungszweck auch in
diesem Bereich zu berücksichtigen. Mithin ist bei der Installation einer
Solaranlage mit grösserer Zurückhaltung als bei anderen Änderungen davon
auszugehen, die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung
werde erheblich beeinträchtigt. Zudem ist auch bei der Interessenabwägung nach
Art. 24c RPG diesem Gedanken Rechnung zu tragen.
5.4. Das Bootshaus der Beschwerdeführerin ist über 80 Jahre alt. Laut dem
angefochtenen Entscheid widersprach die Baute bei ihrer Erstellung dem
materiellen Recht, weshalb jeweils nur befristete Bewilligungen erteilt wurden.
Auch zum jetzigen Zeitpunkt widerspricht die Baute gemäss angefochtenem
Entscheid dem materiellen Recht (vgl. E. 3 und 4 hiervor, vgl. aber auch E. 6
hiernach). Ob sie seinerzeit, bei Ablauf der befristeten Erlaubnis, hätte
bewilligt werden können und somit nur von einem formellen Mangel auszugehen
ist, welcher die Annahme (damaliger) materieller Rechtmässigkeit nicht
ausschliessen würde, erscheint nicht genügend geklärt. Das Verwaltungsgericht
vertritt zwar die Auffassung, mit dem Ablauf der befristeten Bewilligung sei
die Baute auch materiell rechtswidrig geworden. Die städtische Bausektion geht
jedoch mit der Beschwerdeführerin davon aus, dass das Bootshaus nach Ablauf der
letzten Befristung im Jahre 1969 hätte ordentlich bewilligt werden können, wenn
um eine Baubewilligung nachgesucht worden wäre. Ihre Argumente nehmen Bezug auf
die damalige Situation und können nicht mit dem blossen Hinweis auf den Ablauf
der Befristung und die Aufforderung zur Beseitigung der Baute von der Hand
gewiesen werden (vgl. zur Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer
befristet bewilligten Baute PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 335). Allerdings fehlen zur Bestätigung
der Rechtsauffassung von Stadt und Beschwerdeführerin genauere und verlässliche
Informationen über die seinerzeitigen tatsächlichen und rechtlichen
Verhältnisse. Insbesondere ist nicht klar, welche Rolle die vom
Verwaltungsgericht angesprochenen Pläne zur Seeauffüllung bzw. zur
Seeufergestaltung spielten und wie sich diese in der Folge entwickelten. Der
Sachverhalt erscheint in Bezug auf die möglicherweise entscheidwesentliche
Frage der materiellen Rechtmässigkeit somit als unvollständig bzw.
offensichtlich unrichtig im Sinne von Art. 105 Abs. 2 BGG abgeklärt (vgl.
ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2.
Aufl., N. 59 zu Art. 105 BGG; BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2009,
N. 50 zu Art. 105 BGG).
Sollten sich die Annahmen der Beschwerdeführerin und der städtischen Bausektion
über die damalige Bewilligungsfähigkeit der Baute bestätigen, so fiele eine
Bewilligung des hier umstrittenen Vorhabens gestützt auf Art. 24c RPG in
Betracht. Zwar macht die mit Solarzellen einzukleidende Fläche einen grossen
Teil der Gesamtfläche des Bootshauses aus (es soll die eine Dachhälfte und die
südliche, lange Seitenwand gänzlich abgedeckt werden) und ändert sich dadurch
teilweise auch dessen Zweckbestimmung (BGE 113 Ib 303 E. 3b S. 305 f.; Urteil
1A.78/2004 vom 16. Juli 2004 E. 4; je mit Hinweisen). Doch ist nach dem
Gesagten - wichtige Anliegen der Raumplanung vorbehalten - bei Solaranlagen nur
zurückhaltend von einer Änderung auszugehen, die das nach Art. 24c RPG
zulässige Mass überschreitet. Sollten die materielle Rechtmässigkeit oder die
übrigen Voraussetzungen von Art. 24c RPG dennoch nicht erfüllt sein, so müsste
es wohl beim hier angefochtenen Ergebnis bleiben, da nur der Bestand der Baute
(inkl. "kleinem" Unterhalt) bis zum Ablauf ihrer Lebensdauer garantiert wäre,
nicht aber das Anbringen einer grossflächigen Solaranlage. Diese stellt eine
bewilligungspflichtige Änderung dar und würde zudem die Rechtswidrigkeit
verstärken (vgl. Urteile 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E. 2.2, insbes. E. 2.2.6,
in: ZBl 106/2005 S. 384; 1P.236/2000 vom 10. August 2000 E. 3c; je mit
Hinweisen). Dies gälte jedenfalls dann, wenn nicht ausnahmsweise Gründe der
Gleichbehandlung mit umliegenden Grundeigentümern in vergleichbarer Lage eine
andere Sichtweise gebieten sollten (vgl. zum sogenannten Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht BGE 127 I 1 E. 3 S. 2 ff.; Urteile 1C_482/2010 vom
14. April 2011 E. 5; 1A.110/2001 vom 4. Dezember 2001 E. 6, in: ZBl 103/2002 S.
615; je mit Hinweisen; vgl. auch E. 6 hiernach).
6.
Wenn eine Bewilligung unter dem Titel von Art. 24c RPG auszuschliessen wäre,
würde sich die Frage stellen, ob nicht eine willkürfreie und rechtsgleiche
Anwendung von § 40 PBG gebieten würde, das Anbringen der Solaranlage auf dem
(besitzstandsgeschützten) Bootshaus hier als zonenkonform zu qualifizieren
(Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Die Beschwerdeführerin argumentiert, in der hier
zu beurteilenden Freihaltezone gebe es eine rege Bautätigkeit. Insbesondere sei
dem benachbarten Beschwerdegegner bewilligt worden, die Ufermauer zu öffnen,
die Bootshabe auszubaggern und mit Betonmauern zu versehen und einen
Gartensitzplatz mit fixer Beschattungsanlage zu erstellen. Das
Verwaltungsgericht handle widersprüchlich, wenn es einerseits solche
Bautätigkeit in der Freihaltezone als unproblematisch erachte, ihr aber das
Anbringen einer Solaranlage auf einer bestehenden Baute mit der Begründung
verweigere, das Seeufer sei frei zu halten.
Das Verwaltungsgericht erwiderte im angefochtenen Entscheid, trotz Schutzzweck
bestehe in der Freihaltezone kein gänzliches Bauverbot, womit sich die
Bautätigkeit des Beschwerdegegners erklären lasse. Jedoch sei die Realisierung
von Bauten und Anlagen nur unter Einhaltung restriktiver Voraussetzungen
möglich. Da das Bauen in eingeschränktem Umfang somit grundsätzlich zulässig
bleibe, stosse die von der Beschwerdeführerin mit der Aufzählung von
bewilligten Bauten und Anlagen in der betreffenden Zone geltend gemachte Rüge
der rechtsungleichen Behandlung ins Leere.
Aus diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts geht nicht hervor, inwiefern
sich die von der Beschwerdeführerin genannten privaten Bauten und Anlagen von
der geplanten Solaranlage unterscheiden und weshalb zwar Erstere, nicht aber
Letztere zonenkonform sein sollen. Konkrete Feststellungen zu den einzelnen
Bauten und Anlagen fehlen und insbesondere ist unklar, ob diese tatsächlich
rechtskräftig bewilligt worden sind und unter welchem Titel. Die
Sachverhaltsfeststellung ist somit auch in dieser Hinsicht unvollständig.
Sofern der Beschwerdeführerin die Baubewilligung nicht bereits gestützt auf
Art. 24c RPG zu erteilen ist, kann dieser Mangel für den Verfahrensausgang
entscheidend sein (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Verwaltungsgericht wird somit die
entsprechenden Feststellungen gegebenenfalls noch treffen müssen.
7.
Im Übrigen sind die kantonalen Behörden darauf hinzuweisen, dass im Verlauf des
kantonalen Verfahrens - nach dem Entscheid der Bausektion und jenem der
Baudirektion - die Bestimmungen der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober
1998 (GSchV; SR 814.201) zum Gewässerraum in Kraft getreten sind (vgl. Art. 41a
ff. GSchV und die Übergangsbestimmung zur Änderung vom 4. Mai 2011). Diese
Bestimmungen dienen der Durchsetzung wichtiger öffentlicher Interessen und sind
deshalb sofort, das heisst auch auf laufende Verfahren anwendbar (Urteil 1C_505
/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1 mit Hinweisen, in: URP 2012 S. 160). Das
streitige Bauvorhaben tangiert den Gewässerraum und ist daher auf eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GschV angewiesen (Abs. 1 und
Abs. 2 lit. c der Übergangsbestimmung zur Änderung der Gewässerschutzverordnung
vom 4. Mai 2011; vgl. Urteil 1C_505/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.3, in: URP
2012 S. 160 und zur Publ. vorgesehenes Urteil 1C_41/2012 vom 28. März 2013 E.
4.5, je mit Hinweisen). Eine solche Bewilligung wurde bisher weder erteilt noch
bildete sie Thema des Entscheids des Baurekursgerichts oder des
Verwaltungsgerichts.
Die Sache ist deshalb an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, damit es den
Sachverhalt vervollständigt und, soweit notwendig, über die unbeurteilt
gebliebenen Fragen befindet.
8.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben. Die
Sache wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin ist nicht anwaltlich
vertreten. Eine Parteientschädigung ist deshalb nicht auszurichten (Art. 68
Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben. Die
Sache wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Zürich, der
Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3.
Kammer, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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