I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.310/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_310/2012
Arrêt du 11 juin 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Eusebio.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
C.________,
D.________ et E.________,
tous représentés par Me Marc-Etienne Favre, avocat,
recourants,
contre
F.________,
G.________,
H.________,
tous représentés par Me Daniel Guignard, avocat,
intimés,
Conseil général de Bursinel, 1195 Bursinel, représenté par Me Jean-Michel
Henny, avocat,
Département de l'intérieur du canton de Vaud, Service du développement
territorial, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
Objet
Plan de quartier,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 15 mai 2012.
Faits:
A.
Le lieu-dit "Grands Champs", sur le territoire de la commune de Bursinel, forme
un vaste secteur de terres cultivées. Il comprend plusieurs parcelles privées
de grandes dimensions, en particulier les parcelles 119 et 117. Il est bordé au
sud-est par le quartier "Les Tattes", zone d'habitat individuel qui s'étend
jusqu'au lac et comporte une vingtaine de maisons d'habitation, parmi
lesquelles celles de F.________, G.________ et H.________.
Selon le plan général d'affectation de la commune (ci-après: le PGA), la partie
inférieure du secteur "Grands Champs" est qualifiée de "zone à traiter par plan
de quartier". L'art. 78 du règlement du plan général d'affectation (ci-après:
le RPGA) précise que cette zone a pour but la création d'un ensemble d'habitat
individuel non groupé.
Sur mandat de la Municipalité de Bursinel, le bureau I.________ a élaboré sur
cette zone le plan de quartier "Grands Champs" qui permet la construction de
quatorze bâtiments d'habitation collective. Afin d'éviter toute contradiction
entre le plan de quartier et l'art. 78 RPGA, la Municipalité a décidé de
modifier la première phrase de cet article et de la libeller ainsi: "La zone à
traiter par plan de quartier a pour but la création d'un ensemble d'habitat
individuel, collectif ou groupé".
B.
Soumis à l'enquête publique du 3 juin au 3 juillet 2008, le plan de quartier
"Grands Champs" et la modification de l'art. 78 RPGA ont suscité de nombreuses
oppositions, dont celles de F.________, G.________ et H.________.
Dans sa séance du 10 décembre 2008, le Conseil général de Bursinel a levé les
oppositions et adopté le plan de quartier "Grands Champs" ainsi que la
modification de l'art. 78 RPGA. Par décision du 21 janvier 2009, le Département
cantonal de l'économie a adopté préalablement ces deux objets.
Par arrêt du 28 janvier 2010, le Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après:
le Tribunal cantonal) a admis le recours de F.________, G.________ et
I.________ et annulé les décisions précitées du Département de l'économie et du
Conseil général de Bursinel.
J.________, C.________, D.________ et E.________, propriétaires des parcelles
concernées par le plan d'affectation litigieux, ainsi que A.________,
promettant-acquéreur et bénéficiaire d'un droit d'emption sur ces parcelles,
ont porté leur cause devant le Tribunal fédéral. Le 28 septembre 2010, le
Tribunal fédéral a annulé l'arrêt du 28 janvier 2010 et renvoyé l'affaire au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision prise à l'issue d'une procédure
respectant les garanties de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt 1C_134/2010).
C.
Le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal a rouvert l'instruction de la cause le 14 octobre 2010.
Par arrêt du 15 mai 2012, le Tribunal cantonal a admis le recours de
F.________, G.________ et H.________ et annulé les décisions du Département de
l'économie du 21 janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel du 10 décembre
2008. Il a considéré en substance que le secteur "Grands Champs", situé dans
une "zone à traiter par plan de quartier" selon le PGA, était assimilable à une
zone intermédiaire et non à une zone à bâtir. Le plan de quartier devait par
conséquent respecter les principes applicables à l'extension des zones à bâtir,
ce qui n'était toutefois pas le cas en l'espèce.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________,
B.________, C.________ ainsi que D.________ et E.________ demandent au Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 15 mai 2012 et de confirmer
les décisions du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008 et du
Département de l'économie du 21 janvier 2009. Subsidiairement, ils concluent au
renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour complément d'instruction et
nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils se plaignent pour
l'essentiel d'une violation de leur droit d'être entendus, d'une constatation
arbitraire des faits ainsi que d'une mauvaise application du droit fédéral de
l'aménagement du territoire.
Le Tribunal cantonal renonce à répondre au recours. Le service cantonal du
développement territorial précise qu'il a considéré le secteur concerné, situé
en zone à traiter par plan de quartier, comme équivalent à la zone
intermédiaire et donc comme une nouvelle zone à bâtir. Le Conseil général de
Bursinel conclut à l'admission du recours. Les intimés F.________, G.________
et H.________ concluent au rejet du recours. Invité à se déterminer, l'Office
fédéral du développement territorial a renoncé à prendre position. Les parties
ont fait parvenir des écritures complémentaires.
Considérant en droit:
1.
1.1. Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale dans le
domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public
conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF
n'étant réalisée.
Les recourants ont participé à la procédure devant le Tribunal cantonal, en
tant que tiers intéressés. Ils sont au demeurant particulièrement atteints par
l'arrêt attaqué, qui a un effet direct sur l'utilisation de leurs biens-fonds,
et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification,
comme il a été déjà constaté au consid. 2 de l'arrêt 1C_134/2010. Ils ont par
conséquent la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont remplies si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
1.2. Les recourants ont joint à leur mémoire de recours une brochure du Conseil
régional du district de Nyon datée de mai 2012, intitulée "Transports publics:
la nouvelle génération". Il s'agit d'une pièce nouvelle qui n'a pas à être
prise en considération, en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF. D'ailleurs, celle-ci
n'était de toute manière pas de nature à influer sur le sort de la présente
procédure.
2.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des
faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en
écarter que si les constatations de ladite autorité ont été établies de façon
manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de
l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314)
- ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et
pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de
la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il entend s'écarter des constatations de fait
de l'autorité précédente, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée
en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF sont
réalisées.
2.2. En l'espèce, les intéressés se plaignent d'une constatation arbitraire et
inexacte des faits. Le Tribunal cantonal aurait affirmé de manière erronée que
l'offre des transports publics envisagée n'était pas concrète ou programmée
avec certitude.
Il ressort de l'arrêt attaqué que la desserte en transports publics du quartier
"Grands Champs" est quasiment inexistante à l'heure actuelle. Selon le plan
directeur régional du district de Nyon, une liaison en bus est prévue entre
Bursinel et Gland ou Rolle, à la fréquence d'une demi-heure aux heures de
pointe. Se référant à un projet de réseau visible sur le site du Conseil
régional du district de Nyon, les juges cantonaux ont constaté que la liaison
avec Rolle empruntera la route cantonale et passera à proximité du débouché du
chemin de la Chariette, et que la liaison en direction de Gland passera par le
village et ne rejoindra la route cantonale qu'à Dully. L'emplacement des futurs
arrêts n'était pas précisé et le calendrier de réalisation était encore très
vague. Dans ces conditions, la cour cantonale a estimé qu'on ne pouvait
considérer que le secteur litigieux bénéficiera d'une offre de qualité réelle
en transports publics.
Les recourants font valoir qu'ils avaient apporté des informations sérieuses et
documentées quant à l'amélioration programmée de l'offre en transports publics;
ils avaient en particulier établi que le développement du plan de quartier
permettra la création d'un nouvel arrêt de bus à proximité, ce qui portera
l'arrêt le plus proche à quelques minutes à pied du secteur de Grands Champs. A
l'appui de leurs arguments, ils se basent principalement sur la brochure
"Transports publics: la nouvelle génération", qui ne peut toutefois être prise
en considération (cf. consid. 1.2 ci-dessus). Ils n'indiquent au demeurant pas
de façon précise quelles affirmations retenues par les juges cantonaux seraient
inexactes. Le simple fait qu'un nouvel arrêt de bus est prévu à proximité du
secteur ne signifie pas encore que la fréquence de passage des bus sera
améliorée, ni que le quartier bénéficiera d'une offre en transports publics de
qualité. Quoi qu'il en soit, l'établissement des faits par le Tribunal
cantonal, qui se fonde sur un document alors librement accessible sur internet,
n'est pas insoutenable. Il n'y a dès lors pas lieu de corriger les faits
retenus dans l'arrêt attaqué et le Tribunal fédéral est lié par ceux-ci
conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.
3.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les
recourants dénoncent une violation de leur droit d'être entendus. Ils
reprochent au Tribunal cantonal d'avoir renoncé à organiser une audience
publique.
3.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.,
comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15
consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). L'autorité de décision peut donc se
livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de
l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de
l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu que si l'appréciation
à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire (ATF 131 I 153
consid. 3 p. 157 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 132
I 13 consid. 5.1 p. 17).
3.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a jugé que la tenue d'une audience
d'instruction au cours de laquelle seraient entendus les représentants de la
municipalité et du service du développement territorial, ainsi que l'urbaniste
auteur du projet de plan de quartier, n'apparaissait pas nécessaire au jugement
de la cause. Les parties avaient eu l'occasion de déposer tout document utile,
notamment en relation avec les projets d'amélioration des transports publics.
Entendre un représentant de la municipalité sur l'état d'avancement des études
en cours n'était pas de nature à apporter un nouvel élément déterminant. Quant
au service du développement territorial, il avait renoncé à formuler de
nouvelles observations après l'arrêt du 28 janvier 2010 annulé par le Tribunal
fédéral. Dans ces conditions, il n'y avait aucune raison de penser que
l'audition d'un de ces représentants soit nécessaire. Enfin, l'urbaniste
X.________ avait déjà été entendu lors de l'inspection locale du 31 août 2009,
si bien qu'une nouvelle audition apparaissait superflue.
Les recourants se contentent d'affirmer qu'une audience était indispensable
afin que toutes les parties disposent des mêmes informations et documents et
puissent s'exprimer à leur sujet, voire les compléter ou les corriger dans
toute la mesure du nécessaire. Ce faisant, ils n'expliquent toutefois pas en
quoi le refus de la cour cantonale de tenir une audience d'instruction serait
constitutif d'arbitraire. En tout état de cause, le raisonnement précité des
juges cantonaux échappe à la critique. De plus, il apparaît que les parties ont
pu amplement faire valoir leurs moyens par écrit au cours de la procédure
cantonale. Le Tribunal cantonal pouvait donc s'estimer suffisamment renseigné
par les écritures et les pièces au dossier et ainsi renoncer, sans violer le
droit d'être entendu des recourants, à ordonner une audience pour qu'ils
puissent s'exprimer oralement sur les différents aspects du dossier. Mal fondé,
le grief doit être rejeté.
4.
Au fond, les recourants estiment que la zone à traiter par plan de quartier du
secteur "Grands Champs" est en réalité une zone à bâtir, contrairement à ce
qu'a retenu le Tribunal cantonal. Ce dernier a en effet considéré que la zone
en question était une zone intermédiaire non constructible.
4.1. La notion de zone à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit
vaudois. Les périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux
d'affectation doivent être assimilés à un type de zone existant. Cette
opération peut conduire à traiter a posteriori une telle zone comme zone
intermédiaire ou comme zone à bâtir (Marc-Olivier Besse, Le régime des plans
d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 104 s.).
Selon l'art. 18 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal peut prévoir d'autres zones
d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger) et régler les
cas des territoires non affectés et de ceux dont l'affectation est différée. Le
législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 de
la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur les constructions (ci-après : LATC).
L'art. 51 LATC définit la zone intermédiaire, laquelle comprend les terrains
dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou
de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone "dont
l'affectation est différée" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc, 112 Ia 155
consid. 2f). Si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible
et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à
une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés
dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour
les 20 à 25 ans à venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251). En revanche,
lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone à
bâtir, il convient de l'affecter directement à la zone à bâtir ( ERIC BRANDT /
PIERRE MOOR, Commentaire LAT, n. 58 s. ad art. 18).
En vertu de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à
la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps (let. b).
4.2. En l'espèce, les terrains compris dans le périmètre du PQ "Grands Champs"
sont actuellement des champs cultivés, bordés sur le côté est par une allée de
grands arbres. Ils jouxtent le quartier des Tattes, soit une zone bâtie de très
faible densité (moins d'une vingtaine de maisons familiales sur environ quatre
hectares), séparée du reste du village par 450 m de terres viticoles et
agricoles. Les juges cantonaux ont ainsi considéré que le périmètre du PQ
"Grands Champs" ne pouvait dès lors être considéré comme un territoire
largement bâti, ce qui n'est pas contesté.
La cour cantonale se demande ensuite si, lors de l'adoption du PGA, ces
terrains pouvaient être considérés comme probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir; les maigres éléments fournis par les
travaux préparatoires ne lui permettent toutefois guère d'y donner une réponse
affirmative. Les recourants ne remettent pas en question cette appréciation,
qui peut dès lors être confirmée. Il apparaît ainsi que, le développement
urbain n'étant alors pas clairement perceptible, les terrains concernés ne
remplissaient pas, lors de l'adoption du PGA, les conditions d'un classement en
zone à bâtir. Ils doivent donc, pour cette raison déjà, être traités comme une
zone intermédiaire.
4.3. A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence, la zone à bâtir doit pouvoir
être mise à disposition des constructeurs sans qu'une nouvelle procédure
complète de planification - comprenant en général l'adoption du plan par le
législatif communal et soumise au référendum facultatif - soit encore
nécessaire (en raison notamment du caractère aléatoire de l'issue d'une telle
procédure). La zone à planification obligatoire (ou zone à traiter par plan de
quartier) doit donc comporter les règles fondamentales à respecter par le plan
d'aménagement détaillé, comme la destination des constructions, les
coefficients d'utilisation ou d'occupation des sols et les objectifs
d'aménagement recherchés. Lorsque le plan d'aménagement détaillé s'inscrit dans
cette réglementation, il peut alors suivre une procédure d'adoption simplifiée
par l'exécutif communal (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.3 p. 156 et les arrêts
cités; Brandt/Moor, op. cit., n. 125 ad art. 18; Besse, op. cit., p. 107 ss).
Au contraire, lorsque la possibilité de construire est soumise à l'élaboration
d'une planification complète, la zone à occuper par plan de quartier ne peut
pas être assimilée à une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, quelle qu'ait
été l'intention des autorités lors de l'adoption de la planification générale.
En l'occurrence, l'art. 78 RPGA prévoit que l'aménagement et l'organisation de
la zone en question doit faire l'objet d'un plan de quartier (al. 2). Aucun
permis de construire ne peut être délivré sans l'approbation préalable d'un
plan de quartier (al. 3). Le RPGA ne contient pas d'autres détails, en
particulier concernant l'utilisation du sol, si bien qu'on ne peut pas
considérer que le secteur "Grands Champs" soit directement constructible. La
remarque du conseil général de Bursinel, dans sa réponse du 28 avril 2009 au
Tribunal cantonal, va également dans ce sens, lorsque celui-ci expose que
"c'est parce qu'on ignorait à l'époque quand et comment il faudra affecter plus
précisément ces terrains que la question a été remise à plus tard." Il s'agit
ainsi typiquement d'une zone dont l'affectation est différée, soit une zone
intermédiaire au sens de l'art. 51 LATC.
4.4. Il s'ensuit que le Tribunal cantonal n'a pas violé les art. 15 et 22 LAT
en jugeant que, dans le cas particulier, la zone à traiter par plan de quartier
prévue par le PGA déployait les mêmes effets juridiques que la zone
intermédiaire. C'est dès lors en vain que les recourants font valoir que
"requalifier aujourd'hui cette planification et rendre ces parcelles
inconstructibles reviendrait à les priver de la garantie de la propriété et à
les exproprier (matériellement), en violation du principe de la confiance". Mal
fondé, ce premier grief doit être rejeté.
5.
Subsidiairement, les recourants soutiennent que, même à considérer le secteur
comme n'étant pas déjà en zone à bâtir, les conditions étaient réunies pour un
changement d'affectation. Ils auraient en effet apporté des éléments de preuve
démontrant qu'une offre en transports publics suffisante permettait de déroger
au taux de croissance maximal arrêté par le plan directeur cantonal.
5.1. En vertu de l'art. 66 LATC, le plan de quartier peut s'écarter des normes
du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de
la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Comme
les autres plans d'affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des
plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L'art. 48 al. 2 LATC
confirme que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par
les plans directeurs et ne comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui
seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n'a toutefois
pas de portée propre par rapport aux règles énoncées à l'art. 15 LAT.
5.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a relevé que le périmètre du plan de
quartier "Grands Champs" ne pouvait être considéré comme un territoire
largement bâti. L'extension de la zone à bâtir sur ce dernier n'y était donc
admissible que si les terrains apparaissaient nécessaires à la construction
dans les 15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 let. b
LAT).
A cet égard, les juges cantonaux se sont référés à la mesure A11 du plan
directeur cantonal (ci-après : le PDcn, dans sa version en vigueur du 1er août
2008 au 1er décembre 2011). Celui-ci prévoit que les communes justifient le
dimensionnement de leur zone à bâtir par des critères quantitatifs et
qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'art. 47 OAT. Le
canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la
commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du PDcn ne dépasse pas
le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge
d'appréciation est définie au regard de plusieurs critères, dont celui d'une
offre de qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité
douce.
Les recourants ne contestent pas que le taux de croissance cantonal des 15
années précédant l'entrée en vigueur du PDcn est dépassé pour la commune de
Bursinel. Ils font toutefois valoir que la commune peut faire usage de la marge
d'appréciation prévue par le PDcn et déroger au taux limite de croissance de 15
%, dans la mesure où le secteur "Grands Champs" sera doté d'un réseau de
transport suffisant. Or, comme l'a constaté la cour cantonale de manière à lier
le Tribunal fédéral, la zone litigieuse ne bénéficiera pas d'une offre de
qualité réelle en transports publics (cf. consid. 2.2 ci-dessus), contrairement
à l'un des objectifs du PDcn, qui est de remédier au problème de l'étalement
urbain.
Le Tribunal cantonal pouvait dès lors, sans violer le droit fédéral, considérer
que le plan de quartier "Grands Champs ne respectait pas les principes
applicables à l'extension de la zone à bâtir.
6.
Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté aux frais des recourants qui
succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Ceux-ci verseront en outre une
indemnité de dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance
d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Une indemnité de 4'000 fr. est allouée aux intimés à titre de dépens, à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil général
de Bursinel, au Département de l'intérieur, Service du développement
territorial, et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial.
Lausanne, le 11 juin 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard
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