I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.30/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_30/2012
Urteil vom 20. September 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG Zell,
vertreten durch Rechtsanwalt Pius Buchmann,
Beschwerdeführerin,
gegen
Y.________ AG Zell,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Robert Walder,
Beschwerdegegnerin,
Gemeinderat Zell,
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 28. November 2011.
Sachverhalt:
A.
Seit den 1940er Jahren wird im Gebiet Zeller Allmend Kies abgebaut, und zwar
seit 1973 durch die Y.________ AG Zell. Dieser wurde 1994 ein Abbauvolumen von
ca. 4.36 Mio. m³ und ein Auffüllvolumen von ca. 2.97 Mio. m³ bewilligt.
Am 14. Februar 2007 reichte die Y.________ AG Zell ein Gesuch um Bewilligung
einer Projektoptimierung betreffend Rekultivierung/Aufforstung Zeller Allmend
und Luthernwald ein. Das Gesuch sah eine Reduktion des Abbauvolumens auf 3.97
Mio. m³ und eine Erhöhung des Auffüllvolumens um ca. 50'000 m³ auf neu 3.02
Mio. m³ vor, um vermehrt unverschmutztes Aushubmaterial verwerten zu können.
Gegen das Gesuch wurden verschiedene Einsprachen von Anwohnern erhoben, die
vermehrte Lärm- und Luftimmissionen befürchteten. Die X.________ AG Zell,
Eigentümerin des rund 25 m von der Zufahrtsstrasse zur Kiesgrube entfernt
liegenden Grundstücks Nr. 517 GB Zell, verlangte in ihrer Einsprache u.a., es
seien Nachtfahrten zwischen 18 Uhr abends und 6 Uhr morgens ausdrücklich zu
untersagen.
B.
Am 20. Oktober 2009 erteilte der Gemeinderat Zell die Bewilligung zur Anpassung
der Endgestaltung der Kiesgrube Zeller Allmend unter Bedingungen und Auflagen.
Gleichzeitig wies er die Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat.
Die dagegen erhobene Beschwerde der X.________ AG Zell wies das
Verwaltungsgericht Luzern am 23. November 2010 ab.
In Gutheissung der Beschwerde der X.________ AG Zell hob das Bundesgericht am
28. September 2011 (Urteil 1C_10/2011) den verwaltungsgerichtlichen Entscheid
auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurück.
C.
Am 28. November 2011 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut
und ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Zell vom 20. Oktober 2009 mit
einer neuen Ziff. 3.14 wie folgt:
"Ergänzend zur Auflage Ziff. 2 lit. f der Baubewilligung vom 5. Dezember 1994
wird bezüglich der Zu- und Wegfahrten zur Kiesgrube mit Lastwagen Folgendes
verfügt:
Der Arbeitsbetrieb in der Kiesgrube endet normalerweise an den Werktagen um
19.00 Uhr. In Ausnahmefällen (insbesondere Materialtransporte von und zu
Baustellen, die nachts betrieben werden), sind einzelne Lastwagenfahrten nach
19.00 Uhr zulässig."
D.
Gegen dieses Urteil hat die X.________ AG Zell am 16. Januar 2012 erneut
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell habe das Bundesgericht
selbst zu urteilen und zu bestimmen:
a) Ergänzend zur Auflage Ziff. 2 lit. f der Baubewilligung vom 5. Dezember 1994
wird bezüglich der Zu- und Wegfahrten zur Kiesgrube mit Lastwagen Folgendes
verfügt:
"Der Arbeitsbetrieb in der Kiesgrube endet normalerweise an den Werktagen um
18.00 Uhr."
b) Subeventuell sei zur Ergänzung gemäss lit. a zusätzlich zu bestimmen:
"Ausnahmen sind erlaubt, sofern Baustellen nachts betrieben werden und die
entsprechenden Bauarbeiten erschwert würden, wenn nur tagsüber
Transportbewegungen der Y.________ AG stattfinden dürften."
E.
Die Y.________ AG Zell und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der
Beschwerde. Das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern hat
auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Der Gemeinderat Zell bittet darum, den Vorsorgegrundsatz nicht zu überdehnen,
weil es kaum praktikabel wäre, wenn künftig neben den zonengemässen
Vorschriften zusätzlich für jedes Bauvorhaben einzelfallweise zusätzliche
Lärmbeschränkungen festgelegt werden müssten. Vor allem in Arbeitszonen könnten
pro Betrieb vorgeschriebene Schliessungszeiten zu Einschränkungen
(beispielsweise hinsichtlich flexibler Arbeitszeiten, mehrschichtigem Betrieb)
führen, die man mit der Schaffung dieser Zonen gerade habe vermeiden wollen.
Solche Einschränkungen wären für kleinere und mittlere Gemeinden, die zudem
nicht in bevorzugten Regionen liegen, besonders nachteilig.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis,
dass das angefochtene Urteil mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes
konform sei.
F.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten (Art. 82 ff. BGG).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, das Verwaltungsgericht habe entschieden,
ohne den Sachverhalt weiter abzuklären und ohne eine erneute Stellungnahme der
Parteien einzuholen. Dies widerspreche dem Rückweisungsentscheid des
Bundesgerichts, wonach es Sache des Verwaltungsgerichts sei, den Sachverhalt
abzuklären und die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen.
Das Verwaltungsgericht habe statt dessen auf die Vernehmlassung der
Beschwerdegegnerin an das Bundesgericht vom 1. Juli 2011 abgestellt mit der
Begründung, diese sei von der Beschwerdeführerin "nicht ernstlich in Zweifel
gezogen worden". Diese Vernehmlassung sei der Beschwerdeführerin jedoch vom
Bundesgericht erst mit Schreiben vom 22. August 2011 zur Kenntnisnahme
zugestellt worden, nachdem sie bereits ihre zweite Stellungnahme vom 16. August
2011 eingereicht hatte. Die Beschwerdeführerin habe damals auf eine dritte
Stellungnahme verzichtet, weil sie davon ausgegangen sei, das Bundesgericht
werde die vom BAFU als notwendig erachteten Abklärungen nicht selbst vornehmen,
sondern die Sache hierzu an das Verwaltungsgericht zurückweisen. Dieses habe
das rechtliche Gehör verletzt, indem es für die Parteien überraschend sofort
entschieden habe, ohne diese nochmals anzuhören.
2.1 Das Bundesgericht hat die Sache an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen,
um über die von der Beschwerdeführerin beantragten vorsorglichen Massnahmen zur
Begrenzung der Lärmemissionen auf der Zufahrtsstrasse zu entscheiden, gestützt
auf die vom Verwaltungsgericht als notwendig erachteten
Sachverhaltsabklärungen. Insofern stand es dem Verwaltungsgericht frei, auf
weitere Instruktionsmassnahmen zu verzichten, wenn es der Auffassung war, der
Sachverhalt sei genügend geklärt.
2.2 Fraglich ist dagegen, ob es auf die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin
vom 1. Juli 2011 abstellen durfte, ohne der Beschwerdeführerin hierzu nochmals
das rechtliche Gehör zu gewähren. Zwar bestreitet diese nicht, dass sie vor
Bundesgericht die Möglichkeit gehabt hätte, dazu Stellung zu nehmen; allerdings
durfte sie vernünftigerweise damit rechnen, im Fall der (von ihr beantragten)
Rückweisung an das Verwaltungsgericht vor diesem nochmals Gelegenheit zur
Stellungnahme zu erhalten.
2.3 Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, weil eine allfällige
Verletzung des rechtlichen Gehörs im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt
werden könnte.
Gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG kann das Bundesgericht die Sachverhaltsfeststellung
der Vorinstanz berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung des
rechtlichen Gehörs beruht. In diesem Fall überprüft das Bundesgericht den
Sachverhalt des angefochtenen Entscheids frei und nicht nur auf offensichtliche
Unrichtigkeit hin.
Da die Anwendung von Bundesumweltrecht (insbesondere Art. 11 Abs. 2 USG)
streitig ist, kann das Bundesgericht auch die streitigen Rechtsfragen mit
voller Kognition überprüfen.
3.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Transportbewegungen in der
Stunde nach 18 Uhr hauptsächlich noch heimkehrende Fahrzeuge betreffen, die in
Zell und Umgebung stationiert seien. Auch wenn die Mehrheit der Gewerbebetriebe
in Zell nach 18 Uhr geschlossen hätten, könne nicht erwartet werden, dass die
Lastwagen um 18 Uhr bereits wieder in der Kiesgrube eingetroffen seien (extern
vorgegebene Baustellentermine, überlastete Strassenverhältnisse, etc.). Der
Beschwerdeführerin könnten daher zumindest die Rückfahrten zur Kiesgrube nach
18 Uhr nicht vollständig verwehrt werden.
Gewöhnlich sei der Betrieb der Kiesgrube um 19 Uhr beendet. Zwischen 19 Uhr und
7 Uhr würden nur in absoluten Ausnahmefällen Transporte durchgeführt,
hauptsächlich für regionale Bahnbaustellen der BLS und der SBB, die aus
bahnbetriebstechnischen Gründen nicht während des Tages vorgenommen werden
könnten. Gegen diese im öffentlichen Interesse liegenden Gründe für vereinzelte
Fahrten nach 19 Uhr bringe die Beschwerdeführerin keine stichhaltigen Argumente
vor.
In diesem Zusammenhang wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass offenbar
bis zum heutigen Zeitpunkt in der Gemeinde Zell keine entsprechenden Lärmklagen
eingegangen seien. Es hob hervor, dass mit der Projektoptimierung die in der
Baubewilligung von 1994 genehmigten Erdbewegungen nicht erweitert, sondern um
4.7 % verringert würden. Selbst unter Berücksichtigung des zusätzlichen
Auffüllvolumens von 50'000 m³ sei insgesamt nicht mit einer Zunahme der
Lastwagenfahrten gegenüber der Bewilligung von 1994 zu rechnen.
Schliesslich würden die Nachbarn auch gestützt auf das Nachtfahrverbot für
Lastwagen gemäss Art. 2 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG; SR 741.01) vor übermässigem Lärm während der Nachtzeit geschützt.
Unter diesen Umständen erachtete das Verwaltungsgericht ein Verbot für Fahrten
nach 18 Uhr als weder wirtschaftlich zumutbar noch verhältnismässig. Ein
vollständiges Verbot von Fahrten nach 19 Uhr läge nicht im öffentlichen
Interesse, müsse doch sichergestellt werden, dass Baustellen, die aus verkehrs-
und sicherheitstechnischen Gründen während der Nacht betrieben werden, mit dem
entsprechenden Baumaterial versorgt resp. Aushubmaterial weggefahren werden
könne. Hingegen sei mittels einer ergänzenden Auflage sicherzustellen, dass
solche Fahrten nach 19 Uhr Ausnahmecharakter behielten.
4.
Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht in zweierlei Hinsicht eine
falsche Sachverhaltsfeststellung vor:
Zum einen sei das Verwaltungsgericht offenbar davon ausgegangen, dass die
Normalbetriebszeiten der Beschwerdegegnerin bis 18 Uhr dauern würden. Dies sei
nicht der Fall: Vielmehr endeten die Betriebszeiten der Kiesgrube im Sommer um
17 Uhr und im Winter sogar schon um 16.45 Uhr. Auch der Aushub werde gemäss den
im Internet publizierten Betriebszeiten lediglich bis 17 bzw. 16.45 Uhr
angenommen.
Zum anderen gebe es - entgegen der Annahme der Vorinstanz - auch keine
"heimkehrenden Fahrzeuge", weil die Kies- und Deponietransporte nicht von der
Beschwerdegegnerin durchgeführt würden, sondern von den Kunden oder von
Transportunternehmen. Zwar würden viele Transporte mit Lastwagen von einer
ebenfalls in Zell domizilierten Gesellschaft durchgeführt, die der gleichen
Holdinggesellschaft angegliedert sei wie die Beschwerdegegnerin; der Standort
dieses Transportbetriebs befinde sich jedoch nicht auf dem Areal der Kiesgrube.
Die Beschwerdeführerin ist deshalb der Auffassung, dass eine Beschränkung der
Zu- und Wegfahrten bis 18 Uhr für die Beschwerdegegnerin wirtschaftlich
zumutbar sei.
Zudem habe die Vorinstanz den Ausnahmekatalog für einen Betrieb nach 19 Uhr
nicht abschliessend geregelt, was der Willkür der Beschwerdegegnerin Tür und
Tor öffne. Zu verlangen sei vielmehr, dass vorgängig vom Gemeinderat eine
Bewilligung eingeholt werde.
Schliesslich rügt sie, dass für die Erweiterung der Betriebszeiten nach 19 Uhr
kein Lärmschutzgutachten eingeholt worden sei. Die Ausnahmebestimmungen
verstiessen deshalb auch gegen die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV; SR 814.41).
5.
Die Beschwerdegegnerin wendet dagegen ein, dass der Normalbetrieb der
Abbaustelle wenn nötig bis 19 Uhr fortgeführt werde. Gerade deshalb habe sie
sich stets gegen eine Betriebs- oder Fahrtenbeschränkungen auf weniger als 19
Uhr gewehrt. Aus diesem Grund sei auch im Lärmgutachten vom 19. Juli 2007 der
Lärm des Grubenbetriebs bis 19 Uhr begutachtet worden. Bei den publizierten
Öffnungszeiten handle es sich lediglich um Richtwerte, insbesondere für
unangemeldete Kunden. Wie lange Material geliefert bzw. angenommen werde, hänge
von den vorhandenen Baustellen, dem Termindruck der Baumeister sowie den Abbau-
und Transportkapazitäten ab, die wiederum stark witterungsabhängig und daher
starken Schwankungen ausgesetzt seien. Die Bewilligung müsse solche
Schwankungen abdecken, um jeweils schnell und flexibel reagieren zu können.
Die Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass es zur Verminderung von
Immissionen geboten sei, Kiesfuhren mit Fahrten für Auffüllmaterial zu koppeln.
Insofern müssten die Fahrzeuge wieder in die Grube zurück, um das
unverschmutzte Auffüllmaterial abzuladen. Zudem nutzten die in Zell und
Umgebung ansässigen Fuhrunternehmen die relativ günstigen Preise der Deponie,
indem sie bei der Heimkehr von ihren Einsätzen in den Agglomerationen ein
letztes Fuder Auffüllmaterial in die Grube Zell transportierten. Solche -
ökologisch und ökonomisch sinnvollen - Rückfahrten erfolgten noch zwischen 18
und 19 Uhr. Dabei spielten die Eigentumsverhältnisse an den Lastwagen keine
Rolle: Auch die Fahrzeuge von regionalen Bau- und Fuhrunternehmen müssten
zuerst in der Grube entleert werden, bevor die Lastwagen gereinigt und in Zell
und den umliegenden Gemeinden in den jeweiligen Garageneinstellplätzen
abgestellt werden könnten.
Dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach die Fahrzeuge am Morgen entladen
werden könnten, hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass die Lastwagen am
nächsten Tag wieder einsatzbereit sein und deshalb noch am Abend entladen
werden müssten.
6.
Es ist unbestritten, dass der Zufahrtsverkehr zur Kiesgrube die Planungswerte
in der Umgebung und auch auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin einhält. Da
die Strasse nur dem Betriebsverkehr von und zur Kiesgrube dient, sind damit
auch die Anforderungen von Art. 9 lit. a LSV erfüllt. Streitig ist nur noch, ob
vorsorgliche Massnahmen zur Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG
anzuordnen sind. Nach dieser Bestimmung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Ist der
Planungswert eingehalten, so gelten nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
weitergehende Emissionsbegrenzungen nur dann als verhältnismässig, wenn mit
relativ geringem Aufwand eine wesentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen
erreicht werden kann (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318; 124 II 517 E. 5a S. 523 mit
Hinweisen).
6.1 Vorliegend ist mit der Beschwerdegegnerin und dem Verwaltungsgericht davon
auszugehen, dass es unverhältnismässig und für die Beschwerdeführerin nicht
zumutbar wäre, Zu- und Wegfahrten zum Grubenareal nur bis 18 Uhr zuzulassen;
die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerdeführerin überzeugen nicht: Diese
hatte in ihren Einsprachen und Beschwerden selbst vorgebracht, dass es in den
letzten Jahren immer wieder vorgekommen sei, dass Lastwagen auch ausserhalb der
ordentlichen Betriebszeiten in die Grube gefahren und wieder weggefahren seien.
Dies bestätigt die Angaben der Beschwerdegegnerin, wonach es sich bei den im
Internet angegebenen Betriebszeiten lediglich um Richtwerte handelt. Es ist
sowohl aus ökologischen wie aus ökonomischen Gründen sinnvoll, wenn nach Zell
und Umgebung zurückkehrende Lastwagen die Rückfahrt zur Ablieferung von
Auffüllmaterial in die Kiesgrube nutzen können. Dies setzt voraus, dass sie
noch am Abend entladen werden, um am nächsten Tag wieder einsatzfähig zu sein.
6.2 Es wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten, dass
Fahrten nach 19 Uhr nur ausnahmsweise vorkommen. Da die Einhaltung der
Planungswerte unstreitig ist, bestand auch keine Notwendigkeit, hierfür ein
Lärmgutachten anzufordern (Art. 36 Abs. 1 LSV). Für Fahrten nach 22 Uhr muss
bereits nach SVG eine vorgängige Bewilligung eingeholt werden. Müssten auch
alle Fahrten nach 19 Uhr vorgängig vom Gemeinderat bewilligt werden, wäre dies
mit administrativem und zeitlichem Aufwand verbunden, der eine flexible
Reaktion der Beschwerdeführerin auf aussergewöhnliche, insbesondere
witterungsbedingte Umstände verunmöglichen würde.
Unter diesen Umständen ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass es
genügt, in einer Auflage den Ausnahmecharakter von Fahrten nach 19 Uhr
festzuhalten. Dies hat immerhin zur Folge, dass die Anwohner und Eigentümer von
Wohnbauten an der Zufahrtsstrasse ein Einschreiten des Gemeinderats verlangen
können, wenn die Fahrten nach 19 Uhr beträchtlich zunehmen oder gar zur Regel
werden sollten.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und entschädigungspflichtig
(Art. 66 und 68 BGG). Der Heilung eines allfälligen Gehörsmangels im
bundesgerichtlichen Verfahren kann durch eine Reduktion der Gerichtskosten
Rechnung getragen werden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Zell, dem Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartement, dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 20. September 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber