I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.306/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_306/2012
Arrêt du 25 février 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger, Merkli, Karlen et
Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.________ et consorts,
tous représentés par Me Pierre Stastny, avocat,
recourants,
contre
Grand Conseil du canton de Genève, case postale 3970, 1211 Genève 3.
Objet
Initiative populaire IN 147 "Stop au retour des congés-ventes. Halte à la
spéculation! (renforcement de la LDTR)",
recours contre la décision du Grand Conseil du canton de Genève du 10 mai 2012.
Faits:
A.
Par arrêté du 7 septembre 2011, publié dans la Feuille d'avis officielle du 12
septembre 2011, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil
d'Etat) a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire cantonale
intitulée "Stop au retour des congés-ventes. Halte à la spéculation!
(renforcement de la LDTR)" (ci-après: l'initiative ou l'IN 147). Cette
initiative législative porte sur la modification de trois lois, dont la loi sur
les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25
janvier 1996 (LDTR; RSG L 5 20) qui est amendée comme suit:
Art. 1 But, alinéa 3 (nouveau)
3 La démolition d'un bâtiment d'habitation est exceptionnelle, en raison de la
qualité de vie, de la préservation des logements bon marché, de la construction
de surélévations au lieu de démolitions et du maintien des bâtiments qui ont 75
ans d'âge, tout en évitant les délogements de locataires.
Art. 3, alinéa 3, lettres a) et b) (modifiées)
a) le remplacement de logements en appartements meublés, en résidences
meublées, en pensions ou en hôtels;
b) le remplacement d'appartements meublés en résidences meublées, pensions ou
hôtels, de même que le remplacement de résidences meublées destinées en
pensions ou hôtels et de pensions en hôtels.
alinéa 5 (nouveau)
L'affectation d'un logement temporaire dans des locaux d'activités, au sens de
l'alinéa 4, est limitée à une durée non renouvelable de 5 ans au maximum,
indiquée dans la Feuille d'Avis Officielle. A défaut, l'affectation des locaux
initiaux revient à du logement locatif au terme de la durée fixée.
alinéa 6 Pénurie de logements (nouveau)
Il y a pénurie de logements, lorsque le taux de l'ensemble des appartements
vacants est inférieur à 2% de l'ensemble du parc immobilier genevois.
Chapitre Il Restriction de démolitions (modifié)
Art. 6, alinéa 1, lettre c) (modifiée)
c) Intérêt général
Les bâtiments situés en zones ordinaires 1 à 4 sont en principe maintenus en
application de l'article 1, alinéa 3. Une dérogation exceptionnelle peut être
accordée, pour autant que la reconstruction permette de réaliser le double de
la surface de plancher du bâtiment actuel, sans prendre en compte les surfaces
de plancher d'une surélévation éventuelle, en application des articles 23, 25,
27 et 29 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14
avril 1988 (ci-après LCI), afin de favoriser les surélévations. A défaut, la
dérogation n'est pas accordée. La surface supplémentaire de plancher d'une
extension latérale d'un bâtiment à démolir n'est pas prise en compte, à moins
que cette extension ne puisse pas permettre de construire un bâtiment séparé.
La compensation peut être diminuée s'il s'agit de bâtiments construits entre
1950 et 1980 avec des structures légères et des façades dont l'isolation est
très coûteuse.
alinéa 2 lettre e) (nouvelle)
e) le volume de l'appartement ne dépasse pas 6 pièces, ni 20 m2 par pièce, ni
une surface totale de plancher de 120 m2, exceptionnellement jusqu'à 140 m2,
tant que sévit la pénurie d'appartements.
alinéa 3 (modifié)
Les quatre premiers paragraphes sont maintenus jusqu'à la fin du 4ème
paragraphe ... "la protection du patrimoine génère des coûts supplémentaires".
Les 3 autres paragraphes sont supprimés.
alinéa 4 (nouveau)
4. le montant des loyers correspond à une fois et demie au maximum des loyers
de la fourchette, définie à l'alinéa 3, s'agissant de surfaces de plancher de
logements supplémentaires par rapport aux surfaces habitables démolies.
Art. 8 Conditions (modifié) alinéa 1
1. L'octroi d'une dérogation relative à un changement d'affectation de logement
à d'autres buts est autorisé exceptionnellement, pour autant que des activités
n'ont pas atteint 30% des surfaces de plancher du bâtiment. La dérogation
accordée à l'habitat doit être justifiée, conformément aux conditions
d'autorisation, relevant de l'alinéa 2. Les quartiers, visés à l'alinéa 2,
correspondent aux dénominations figurant sur le plan officiel édité par l'Etat
de Genève (service du cadastre).
alinéa 3 (modifié)
3. Les surfaces de logements supplémentaires, notamment obtenues dans les
combles ou par les surélévations d'immeubles, au sens des articles 10, 11, 12,
23, alinéas 3 à 7, et 27, alinéas 3 à 7, de la LCI, sont soumises à la présente
loi. Ces surfaces ne peuvent pas être utilisées comme compensation à des locaux
d'activités.
Chapitre IV Transformations et surélévations
Art. 9 Conditions (modifié) alinéa 1, lettre d) (modifiée)
d) lorsqu'il s'agit de travaux répondant à une nécessité ou des rénovations
dans des logements ou des bâtiments ainsi que des transformations de combles et
des surélévations d'immeubles;
alinéa 2 lettres a), b), d) et e) (modifiées)
a) le genre, de la typologie et de la qualité des logements existants, dont la
surface de plancher ne doit pas être diminuée;
b) le prix de revient, y compris toutes les installations énergétiques, des
logements transformés ou nouvellement créés qui sont soumis au régime locatif,
lorsqu'ils sont réalisés dans des bâtiments comprenant des appartements
locatifs;
d) le volume de l'appartement ne dépasse pas 6 pièces, ni 20 m2 par pièce; ni
une surface totale de plancher de 120 m2, exceptionnellement jusqu'à 140 m2,
tant que sévit la pénurie d'appartements.
e) les exigences liées à l'objectif de préservation du patrimoine, définies
ensemble par le département et les communes concernées.
alinéas 4, 5 et 6 (modifiés)
4. La fourchette des loyers peut exceptionnellement être dépassée,
proportionnellement, à la surface brute locative d'une pièce supérieure à
25 m2, ou si la protection du patrimoine génère des coûts supplémentaires en
cas de circonstances particulières.
5. Le montant des loyers des appartements supplémentaires, créés notamment dans
les combles ou dans la surélévation d'un immeuble, correspond à deux fois et
demie au maximum de la fourchette définie à l'alinéa 3. Ces loyers ne peuvent
pas être appliqués sur des logements existants, qu'ils soient occupés ou non.
6. Quant aux mesures destinées à réduire les pertes énergétiques de l'enveloppe
du bâtiment et les émissions des installations techniques ainsi que les mesures
visant à une utilisation rationnelle de l'énergie et des énergies renouvelables
ainsi que le remplacement d'appareils ménagers à forte consommation d'énergie
par des appareils à faible consommation, la fourchette des loyers de l'alinéa 3
peut, exceptionnellement, être dépassée par une augmentation de frs 120.- la
pièce par année au maximum. L'article 11 est applicable pour le surplus.
Art. 9A surélévations d'immeubles (nouveau)
1. Afin de permettre la construction de logements supplémentaires, le
département peut autoriser une augmentation de la hauteur du gabarit d'un
immeuble, en application du présent article et des articles 23, 25, 27 et 29
LCI, à condition que celle-ci s'aligne aux hauteurs des façades proches, en
respectant l'harmonie urbanistique de la rue et celle des gabarits des
immeubles voisins, en application des articles 23, alinéa 3, et 27, alinéa 3,
LCI, à l'exclusion des articles 10, 11 et 12 LCI.
2. Cette autorisation n'est délivrée qu'avec l'accord du Conseil administratif
de la Ville de Genève, s'agissant des zones ordinaires 1 à 3 de son territoire
communal.
3. La surélévation des gabarits doit être identique à celle des immeubles
contigus, afin de s'intégrer à l'ensemble des immeubles voisins, situés entre
deux rues.
4. Le présent article et ceux précités de la LCI doivent être indiqués dans les
requêtes et les autorisations ainsi que dans les publications de la Feuille
d'Avis Officielle.
Art. 12 Contrôle des loyers (modifié)
1. Les loyers et les prix de vente ainsi fixés par le département sont soumis
au contrôle de l'Etat pendant une période de dix ans pour les constructions
nouvelles et pendant une période de cinq ans pour les immeubles transformés ou
rénovés. Exceptionnellement, la période de contrôle peut être est limitée à 3
ans, en cas de travaux de peu d'importance.
2. Les loyers sont fixés par le département en application des articles 6, 9 à
11, 13 et 14. Ils font l'objet d'une autorisation, qui est délivrée au
propriétaire, indiquant les conditions applicables. Il doit, à cet effet,
notifier aux locataires de l'immeuble une formule officielle, émise par le
département, avec une copie de l'autorisation, qui indique:
- le montant du loyer actuel, le loyer maximum autorisé, ainsi que son motif;
- la date et la durée de l'application du nouveau loyer à partir de
l'achèvement des travaux;
- les voies de droit accordées au locataire.
3. Le propriétaire doit communiquer une copie de la formule officielle,
destinée à chaque locataire et au service compétent du département, pour en
vérifier son contenu.
Art. 17 Subventions pour les rénovations (modifié)
1. Un crédit annuel de frs 20'000'000.-, au moins, est ouvert au Conseil d'Etat
au titre de subvention cantonale d'investissement pour encourager la rénovation
des bâtiments au sens de l'article 1, alinéa 2, lettre b), y compris les
mesures énergétiques de l'article 9, alinéa 6. Ce crédit est inscrit
annuellement au budget de l'Etat.
Art. 18 Utilisation des crédits (modifié)
Les crédits sont utilisés sous forme de subventions aux propriétaires de
bâtiments. L'octroi d'une subvention a pour condition que le département fixe
les loyers soumis au contrôle pendant une durée de dix ans. Les articles 10 à
14 sont applicables.
Art. 21 alinéa 1, lettre c) (nouvelle)
c) contribuer de manière à ce que ces loyers ne dépassent pas un montant de frs
4500.- la pièce par année.
alinéa 3 (nouveau)
3. Le taux de 15% est porté à 20% à partir du 1er janvier 2014.
Art. 25 alinéa 2 (modifié)
2. Il y a pénurie d'appartements, lorsque les conditions de l'article 3, alinéa
6, sont réunies.
Art. 26A Les compétences des communes (nouveau)
Les communes urbaines, agissant par leur Conseil administratif, sont
compétentes pour appliquer, par analogie, les articles 26 à 38.
Art. 28A Expropriation d'immeubles délaissés (nouveau)
A défaut d'un motif légitime, le droit d'expropriation s'étend à des bâtiments,
qui sont délaissés par l'absence de travaux nécessaires et se dégradent quant
aux exigences d'habitabilité, notamment en matière de sécurité et d'hygiène.
Art. 39 Refus de l'aliénation des appartements locatifs alinéas 1 à 6
(modifiés) alinéa 1 Aliénation (modifié)
1. Sous quelque forme que ce soit - notamment de cessions de droits de
copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales - nul
ne peut aliéner, sans autorisation, un appartement locatif à usage d'habitation
(ci-après: appartement locatif), qui est construit à cet effet ou qui est
jusqu'à alors offert en location, tant que sévit la pénurie d'appartements.
alinéa 2 Motifs de refus (modifié)
2. En application de l'alinéa 1, le département refuse l'autorisation de
changement d'affectation d'un appartement locatif, lorsqu'un motif prépondérant
d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. Tant que sévit la pénurie
d'appartements, l'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien
de l'affectation des appartements locatifs et le non-démantèlement des
immeubles locatifs, afin de lutter contre la spéculation foncière et, de
manière générale, les abus du rendement foncier.
alinéa 3 Motifs d'autorisation (modifié)
3. Le département peut accorder une autorisation d'aliénation d'un appartement
au sens de l'alinéa 1, pour autant qu'il:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à
une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par étages ou à une
autre forme de propriété analogue, qui avait déjà été cédé à cette date de
manière individualisée;
c) n'a jamais été loué;
d) a fait, une fois au moins, l'objet d'une autorisation aliénant uniquement un
appartement individuel, en vertu de la présente loi. L'autorisation ne porte
que sur un appartement individuel ou sur un bloc d'appartements ayant été
accordée pour des motifs valables d'assainissement financier, notamment en
conséquence d'actes de spéculation. Le bloc d'appartements doit être maintenu
intégralement, notamment en cas d'aliénation.
alinéa 4 Ventes en bloc (modifié)
4. Les autres appartements locatifs d'un tel immeuble, qui n'ont pas été
aliénés individuellement, peuvent être assemblés en une seule part de
copropriété de l'immeuble, inscrite au registre foncier en un seul
propriétaire. Une aliénation à une autre personne de cette part de copropriété
d'appartements locatifs peut être autorisée, pour autant que tous les
appartements locatifs restent intégrés en cette part de copropriété. En cas de
revente, cette part de copropriété doit être aliénée de la même manière.
alinéa 5 Transparence et publications (modifié)
5. Toute modification du statut de l'affectation d'un immeuble, ou une
aliénation de parties de l'immeuble ou d'un appartement locatif, au sens de
l'alinéa 1, exige une requête et une autorisation, qui doivent être publiées
dans la Feuille d'Avis Officielle, en indiquant la désignation précise du motif
et de l'objet, des parties en cause ainsi que du montant de la vente, avant
toute inscription au registre foncier.
L'alinéa 5 ancien devient l'alinéa 6
Art. 42A alinéa 2 (nouveau)
2. L'autorisation de démolir doit être délivrée simultanément à l'autorisation
définitive de construire. Elle n'est toutefois exécutoire, qu'au cas où
l'autorisation de construire est également exécutoire.
Art. 44 alinéa 4 (nouveau)
4. L'Etat et les communes sont chargés de contrôler le maintien de
l'affectation des locaux d'habitation. L'office de la population doit signaler,
au département et aux communes, les départs des occupants de logements qui ne
sont pas remplacés par des habitants. En cas de changement d'affectation
illégale, le département doit ordonner au propriétaire de restituer les locaux
à leur affectation d'habitation et lui infliger une amende d'une fois et demie
le trop perçu du loyer obtenu.
Art. 45 Recours auprès des juridictions alinéas 6 à 8 (nouveaux)
6. L'alinéa 5 s'applique également aux associations de quartier d'habitants,
sans but lucratif, aux mêmes conditions.
7. Les communes ont également la qualité pour agir contre toute décision et
autorisation en application des alinéas 1 et 2.
8. Les émoluments et tous autres dépens ne dépassent pas le montant de frs.
500.- en ce qui concerne tout recours déposé par les associations d'importance
cantonale et les associations de quartier d'habitants, sans but lucratif, ayant
la qualité pour agir auprès du Tribunal administratif de première instance et
la Chambre administrative de la Cour de justice. Les avis publiés par ces
juridictions dans la Feuille d'Avis Officielle indiquent la date des décisions
en cause ainsi que l'adresse et les numéros des parcelles concernées.
Art. 49 Clause abrogatoire alinéa 3 (nouveau)
3. L'article 6, alinéa l, lettre c). L'article 6, alinéa 3, paragraphes 4, 5, 6
et 7 nouveaux émanant de la loi ad hoc 10'258, adoptée le 7 mars 2010, sont
abrogés. Les articles 10, alinéa 2, 17, alinéas 2 et 3, 25, alinéa 3, sont
abrogés.
La loi sur l'énergie du 9 octobre 2009 (LEn; RSG L 2 30) est quant à elle
modifiée comme suit:
Art. 15, alinéa 11 (modifié)
11. Quant aux mesures destinées à réduire les pertes énergétiques de
l'enveloppe du bâtiment et les émissions des installations techniques ainsi que
les mesures visant à une utilisation rationnelle de l'énergie et des énergies
renouvelables ainsi que le remplacement d'appareils ménagers à forte
consommation d'énergie par des appareils à faible consommation, la fourchette
des loyers de l'alinéa 3 peut, exceptionnellement, être dépassée par une
augmentation de frs 120.- la pièce par année au maximum. L'article 11 est
applicable.
Les alinéas 12 et 13 de l'article 15 sont abrogés.
Enfin, la modification de la loi sur les constructions et installations
diverses du 14 avril 1948 (LCI; RSG L 5 05) a la teneur suivante:
Art. 23, alinéa 3 et Art. 27, alinéa 3 n(modifiés identiquement)
3. Afin de permettre la construction de logements supplémentaires, le
département peut autoriser une augmentation de la hauteur du gabarit d'un
immeuble, en application des articles 23, 25, 27 et 29, à condition que
celle-ci s'aligne aux hauteurs des façades proches, en respectant l'harmonie
urbanistique de la rue et celle des gabarits des immeubles voisins, en
application des articles 23, alinéa 3, et 27, alinéa 3, à l'exclusion des
articles 10, 11 et 12.
Dans leur exposé des motifs, les initiants expliquent vouloir notamment lutter
contre les "congés-ventes" et les hausses de loyers après travaux. L'initiative
prévoit de renforcer la LDTR pour garantir que l'affectation locative soit
maintenue. Elle a pour but en particulier de limiter les démolitions dans les
cas où la reconstruction permettrait de doubler le nombre de logements offerts
au public. L'initiative tend encore à doubler la période pendant laquelle la
LDTR protège les locataires en plafonnant les loyers après travaux durant 3 ou
5 ans, en fonction de l'importance des travaux.
B.
Dans son rapport du 30 novembre 2011 au Grand Conseil du canton de Genève
(ci-après: le Grand Conseil), le Conseil d'Etat a considéré que l'initiative
violait notamment le principe de l'unité de la matière, celui de la clarté et
le principe de la conformité au droit supérieur. Il a conclu à l'invalidation
totale de l'initiative.
Par décision du 10 mai 2012, publiée dans la Feuille d'avis officielle le 18
mai 2012, le Grand Conseil a déclaré invalide l'initiative IN 147, suivant
l'avis du Conseil d'Etat et de la Commission législative, par 71 oui contre 14
non et 1 abstention. Il a refusé de scinder l'initiative ou de la déclarer
partiellement invalide.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
consorts, tous citoyens genevois, demandent principalement au Tribunal fédéral
d'annuler cette décision et de constater la validité de l'initiative. Ils
concluent subsidiairement à la scission de l'initiative en deux parties et plus
subsidiairement encore à son invalidation partielle.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Les recourants ont répliqué par
courrier du 15 octobre 2012.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui
concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations
populaires.
1.1 Cette disposition reprend la règle de l'art. 85 let. a OJ et permet de
recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (cf.
Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du
28 février 2001, FF 2001 4118). Le recours en matière de droits politiques
permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative
populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été
déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée
de cet examen (ATF 128 I 190 consid. 1.1 p. 193; cf. ATF 134 I 172 consid. 1 p.
175 s.).
1.2 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à
toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al.
3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de
l'acte attaqué (ATF 130 I 290 consid. 1 p. 292; 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121
I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360). La qualité pour agir des neufs
citoyens genevois est ainsi indiscutable.
2.
Les recourants reprochent au Grand Conseil genevois d'avoir invalidé
l'initiative IN 147 en considérant à tort qu'elle violait l'unité de la
matière. Il s'agit d'une initiative législative rédigée de toutes pièces au
sens de l'art. 65B Cst./GE.
2.1 L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en
particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à
l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Elle interdit
de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature
ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à
une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une
partie des propositions qui lui sont soumises. Il doit ainsi exister, entre les
diverses parties d'un objet soumis au peuple, un rapport intrinsèque ainsi
qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître
comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule
question soumise au vote (ATF 137 I 200 consid. 2.2 p. 203; 130 I 185 consid. 3
p. 195 et les arrêts cités).
Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister
un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. La notion
de "rapport intrinsèque" est commune aux droits constitutionnels genevois et
fédéral, et doit s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la
matière est inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une
question claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc
de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet aux citoyens
d'exprimer librement leur véritable volonté (ATF 130 I 185 consid. 3 p. 195 et
les arrêts cités).
La portée du principe de l'unité de la matière est en outre différente selon
les domaines. Ainsi, les exigences sont plus strictes pour les projets issus
d'une initiative populaire que pour ceux proposés par l'autorité: en effet, la
règle veut aussi empêcher que les auteurs de l'initiative puissent réunir des
partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le nombre de
signatures requis, en risquant cependant de donner un reflet inexact de
l'opinion populaire (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités; dans
certaines circonstances, on pourrait aussi admettre que la réunion d'éléments
hétérogènes risque de rendre plus difficile la récolte des signatures, les
motifs de désaccord étant plus nombreux: cf. Andreas Auer, Les droits
politiques dans les cantons suisses, 1978, p. 127; Luzian Odermatt,
Ungültigkeiterklärung von Volksinitiativen, PJA 1996 p. 712). Une autre
distinction peut être faite: l'exigence d'unité de la matière est plus
contraignante à l'égard d'une initiative rédigée de toutes pièces que pour une
initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale qu'il
appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 130 I 185 consid. 3.1 p.
195 et les arrêts cités).
2.2 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en
fonction des circonstances concrètes (ATF 137 I 200 consid. 2.2 p. 203). Une
initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes
toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers
qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la
formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi,
etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/
74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens
variés, pour autant que ceux-ci sont rattachés sans artifice à l'idée centrale
défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231; 128 I 190 consid.
3.2). L'unité de la matière fait ainsi défaut lorsque l'initiative présente en
réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74),
lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes
propositions, lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou
subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la
doctrine citée), lorsqu'il n'y a pas d'idée centrale mais deux projets de
nature totalement distincte (ATF 129 I 381 consid. 2.4) ou encore lorsqu'il y a
une juxtaposition plutôt qu'une complémentarité de moyens (ATF 130 I 185
consid. 3.6).
2.3 En l'espèce, l'IN 147 est une initiative rédigée de toutes pièces, ce qui
justifie que l'on se montre plus sévère au regard de l'exigence d'unité de la
matière que s'il s'agissait d'une initiative formulée sous forme de v?u.
L'initiative frappe d'emblée par la longueur et la densité de son texte qui
comprend 20 articles. L'exposé des motifs présente quant à lui dix buts de
l'initiative. Dans le détail, les diverses mesures proposées ont été résumées
par le Conseil d'Etat comme suit:
- fixation du principe de la démolition exceptionnelle d'un bâtiment
d'habitation (art. 1 al. 3 LDTR);
- nouvelle définition du changement d'affectation (art. 3 al. 3 let. a et b
LDTR);
- limitation temporelle de la durée pendant laquelle un local commercial
utilisé comme habitation peut redevenir un local commercial sans que cela soit
considéré comme un changement d'affectation (art. 3 al. 5 LDTR);
- définition de la pénurie de logement (art. 3 al. 6 et art. 25 al. 2 LDTR);
- nouvelle définition (restrictive) de la dérogation d'intérêt général
permettant de démolir un bâtiment (art. 6 al. 1 let. c LDTR) et nouveau cas
dans lequel une dérogation est possible (art. 6 al. 2 let. e et al. 4 LDTR);
- suppression des règles en matière de mesures énergétiques permettant
d'accorder une dérogation en vue de la démolition d'un bâtiment (art. 6 al. 3
LDTR);
- nouvelle définition de la dérogation permettant de changer l'affectation d'un
bâtiment (art. 8 al. 1 LDTR);
- précision concernant les surfaces obtenues par des surélévations s'agissant
de changement d'affectation d'un bâtiment (art. 8 al. 3 LDTR);
- modification d'un cas d'intérêt général permettant de délivrer une
autorisation de transformation : remplacement du maintien ou du développement
du commerce et de l'artisanat par la surélévation (art. 9 al. 1 let. d LDTR);
- modification des éléments définissant les besoins prépondérants de la
population en cas d'autorisation de transformation (art. 9 al. 3 LDTR),
s'agissant de la surface de plancher (let. a), du prix de revient (let. b), du
volume de l'appartement (let. c) et de la collaboration avec les communes pour
la préservation du patrimoine (let. e);
- modification des règles relatives à la fourchette des loyers admissibles en
cas de transformations, y compris sous l'angle énergétique (art. 9 al. 4 à 6
LDTR);
- règles supplémentaires pour la surélévation d'immeubles, y compris sous
l'angle procédural avec notamment l'accord du Conseil administratif de la Ville
de Genève (art. 9A LDTR, art. 23 al. 3 et 27 al. 3 LCI);
- renforcement des règles relatives au contrôle des loyers (art. 12 LDTR), en
prolongeant les périodes de contrôle (art. 13 al. 1 LDTR) et en fixant la
procédure d'information des locataires (art. 12 al. 2 et 3 LDTR);
- annualisation du crédit d'investissement de 20 millions de francs pour
encourager la rénovation des bâtiments (art. 17 al. 1 LDTR), avec augmentation
du pourcentage du coût des travaux pouvant donner lieu à subventions (art. 21
al. 3 LDTR);
- fixation des loyers par le Département pour le logement dont le propriétaire
a reçu une subvention (art. 18 deuxième phrase LDTR) et fixation d'un montant
maximal par pièce par an (art. 21 al. 1 let. c LDTR);
- extension des cas d'expropriation des appartements locatifs laissés
abusivement vides (art. 28 let. a LDTR);
- modification des règles relatives à l'aliénation des appartements destinés à
la location (art. 39 LDTR);
- ajout d'un lien procédural entre l'autorisation de démolir et l'autorisation
définitive de construire (art. 42 a al. 2 LDTR);
- contrôle par l'Etat et les communes de l'affectation des locaux d'habitation,
avec devoir d'information par l'Office la population (art. 44 al. 4 LDTR);
- octroi à certaines conditions, aux associations de quartier d'habitants (art.
45 al. 6 LDTR) et aux communes (art. 45 alinéa 7 LDTR) de la qualité pour
recourir devant les juridictions administratives;
- fixation d'un montant maximal pour les émoluments et les dépens devant les
juridictions administratives, lorsque le recours est déposé par une association
d'importance cantonale ou une association de quartier d'habitants (art. 45 al.
8 LDTR);
- modification des règles en matière de répercussion du coût des travaux sur
les loyers en cas de mesures énergétiques de rénovations (art. 15 al. 11 LEn).
2.4 Les recourants font valoir que l'objectif commun des dispositions qui
figurent dans l'IN 147 est défini à l'art. 1 al. 1 LDTR et tend à la
"protection du parc immobilier locatif existant que les tendances spéculatives
du marché immobilier mettent à mal". Le critère du but unique n'est toutefois
pas déterminant du point de vue de l'unité de la matière: il ne suffit en effet
pas que diverses propositions tendent vers un même objectif pour qu'elles aient
entre elles un rapport intrinsèque étroit. Plus l'objectif est de nature
générale, comme cela est le cas en l'espèce, plus l'éventail de mesures
concourant à son accomplissement peut être large, et ces mesures être
disparates et concerner des objets indépendants les uns des autres (ATF 123 I
63 consid. 5 p. 74). Lorsque les initiants entendent proposer un texte d'une
telle envergure, ils doivent particulièrement veiller non seulement à ce que
les moyens mis en oeuvre soient propres à atteindre le but recherché, mais
aussi à ce que ces derniers ne s'écartent pas d'un fil conducteur aisément
reconnaissable et présentent entre eux une véritable cohésion (ATF 130 I 185
consid. 3.6).
On peut certes admettre que l'initiative poursuit un but général unique, soit
la promotion de la construction de logements et l'utilisation des bâtiments
pour le logement. En revanche, les nombreux moyens mis en oeuvre, exposés de
manière complexe, ne présentent pas d'unité; il s'agit de mesures relatives au
droit des constructions (changement d'affectation, rénovation, démolition,
surélévation, lien entre l'autorisation de construire et de démolir), au
contrôle de certains loyers (et l'extension des droits de contestation des
locataires dans ce contexte), au droit de la propriété privée (refus
d'aliénation d'appartements locatifs contenu des publications dans la Feuille
d'avis officielle et expropriation), aux subventions étatiques, aux rénovations
pour motifs énergétiques et à la qualité pour recourir devant les juridictions
administratives et à la fixation d'un montant maximal pour les émoluments et
les dépens. Ainsi, l'augmentation de la subvention étatique aux rénovations
(annualisation du crédit d'investissement de 20 millions de francs) est sans
relation avec la qualité pour recourir d'une association de quartier
d'habitants. L'expropriation des immeubles délaissés n'a pas de lien direct
avec la fourchette de loyers admissibles en cas de transformation.
L'intervention du Conseil administratif de la Ville de Genève en cas de
surélévation d'un immeuble sur son territoire n'a pas non plus de rapport
étroit avec les règles sur l'aliénation des appartements locatifs. La fixation
du principe de la démolition exceptionnelle d'un bâtiment d'habitation n'a pas
de connexité avec la fixation d'un montant maximal pour les émoluments et les
dépens devant les juridictions administratives lorsque le recours est déposé
par une association de quartier d'habitants.
Si ces mesures ont un lien avec la construction de logements et l'utilisation
des bâtiments pour le logement, le nombre de modifications proposées est
particulièrement important. Un tel foisonnement de propositions comporte
inévitablement le risque que le citoyen, favorable par hypothèse au but
poursuivi par l'initiative, s'oppose à l'une ou l'autre des mesures proposées.
Rien ne permet par exemple d'affirmer qu'une personne en principe favorable à
la construction de logements accessibles à la majorité de la population soit
aussi acquise aux nouvelles règles en matière de politique énergétique et de
subventionnement pour les rénovations ou encore à l'ajout d'un lien procédural
entre l'autorisation de démolir et l'autorisation définitive de construire. Or,
le principe de l'unité de la matière tend précisément à éviter de tels
dilemmes, contraires à la liberté de choix qui doit prévaloir en matière de
droits politiques (ATF 129 I 366 consid. 2.2 p. 370 et les références citées).
A cet égard, les recourants ne peuvent se contenter d'avancer que l'IN 147 "ne
propose pas une politique publique générale, mais quelques mesures ciblées
axées sur une loi existante" et qu'elle "ne prévoit pas de politique économique
ou de réforme fiscale" pour démontrer le lien entre les différentes mesures
proposées. De même, le seul fait que l'initiative couvre un champ
d'intervention plus restreint que celui couvert par la LDTR ne permet pas
d'avoir un fil conducteur aisément reconnaissable puisque la LDTR, amendée à
différentes reprises à la suite d'initiatives populaires, a elle-même un
contenu hétéroclite.
Par ailleurs, il sied de préciser que, contrairement à ce que les recourants
allèguent, l'IN 147, qui est une initiative législative rédigée sous forme de
projet de loi, ne saurait être comparée à l'initiative législative non formulée
"Pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives" qui a
abouti à l'adoption par le parlement genevois de la première LDTR en 1983. S'il
est vrai que les exigences relatives à l'unité de la matière sont moins
strictes pour les initiatives législatives que pour les initiatives
constitutionnelles, les recourants oublient cependant que le principe de
l'unité de la matière revêt un sens plus contraignant pour les initiatives
rédigées que pour les initiatives conçues en termes généraux.
Pour le reste, on peine à suivre les recourants lorsqu'ils soutiennent qu'une
"initiative législative peut avoir un contenu programmatique puisque le canton
de Genève ne prévoit pas dans son ordre juridique une définition matérielle de
la notion de loi". En effet, les dispositions prévues par l'initiative ne sont
pas des normes programmatiques et l'initiative n'a pas été invalidée pour cette
raison par le Grand Conseil.
Il découle de ce qui précède que le contenu de l'initiative IN 147 est
particulièrement hétérogène. L'IN 147, sous le couvert d'un objectif général
unique, constitue un catalogue de mesures politiques en matière de rénovations
et de transformations de logements, tout en touchant des aspects de procédure
judiciaire et de subventions. Les composantes de l'initiative sont si
disparates qu'il n'est pas possible de discerner un rapport intrinsèque entre
elles, permettant d'aboutir au constat du respect de l'unité de la matière.
3.
La sanction de la violation du principe de l'unité de la matière est en
principe l'annulation, totale ou partielle, de l'initiative. Le droit cantonal
peut toutefois prévoir la scission de l'initiative en plusieurs parties,
soumises à des votes distincts.
3.1 Dans leur mémoire de recours, les recourants proposent d'abord de scinder
l'IN 147 en distinguant la modification de la LCI (qui encadre la possibilité
de surélever les immeubles) de toutes les autres dispositions proposées par
l'initiative. Dans leur écriture du 15 octobre 2012, ils suggèrent un autre
mode de scission, soit les dispositions de la LDTR d'une part, et celles de la
LEn ainsi que la LCI d'autre part.
3.1.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit la scission de l'initiative qui ne
respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties
soient en elles-mêmes valides. Selon la jurisprudence, les auteurs d'une
initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une
scission, permettant de sauver leur démarche à n'importe quelles conditions. La
scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise comportant un grand
nombre de propositions différentes s'apparentant au programme d'un parti
politique; la démarche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'était
pas possible, pour des raisons pratiques et de clarté, de séparer les
différents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74).
3.1.2 En l'occurrence, les scissions proposées par les recourants ne résolvent
en rien le problème d'absence d'unité de la matière puisque, même sans les
dispositions modifiant la LCI et la LEn, l'unité de la matière n'est pas
respectée au sein des 18 articles restant couvrant de multiples domaines (cf.
supra consid. 2.3 et 2.4). Pour le reste, il n'appartient pas au Tribunal
fédéral de décider d'un mode de scission admissible (ATF 130 I 185 consid. 4.4;
123 I 63 consid. 6c p. 76). Vu les très nombreuses thématiques que contient
l'initiative et l'absence de rapport intrinsèque entre elles, il paraît
d'ailleurs difficile de trouver une forme de scission satisfaisante.
3.2 Les recourants demandent subsidiairement que l'initiative soit soumise à
votation sans les modifications prévues aux art. 6 al. 1 let. c et al. 2 let.
e, 9 al. 2 let. d et 39 al. 1 à 4 LDTR, déclarées non conformes au droit
supérieur dans le rapport du Conseil d'Etat du 30 novembre 2011.
3.2.1 L'invalidation partielle d'une initiative découle du principe selon
lequel une initiative doit être interprétée dans le sens le plus favorable aux
initiants, selon l'adage "in dubio pro populo". Elle apparaît également comme
une concrétisation, en matière de droits populaires, du principe général de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) qui veut que l'intervention étatique
porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que
les décisions d'invalidité soient autant que possible limitées en retenant la
solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une partie de
l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister comme
telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore
correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit
supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du
tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172
consid. 2.1 p. 177 et la jurisprudence citée).
L'invalidation partielle est soumise à deux conditions, l'une subjective,
l'autre objective. Il faut en premier lieu que l'on puisse raisonnablement
admettre que les signataires auraient aussi approuvé la partie valable de
l'initiative, si elle leur avait été présentée seule (ATF 125 I 21 consid. 7b
p. 44). Il faut en second lieu qu'amputée de certaines parties viciées, les
dispositions restantes représentent encore un tout assez cohérent pour avoir
une existence indépendante et correspondre à l'objectif principal initialement
visé par les initiants, tel qu'il pouvait être objectivement compris par les
signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202). Tel est le cas lorsque la partie
restante de l'initiative forme un tout homogène qui suit la direction donnée
par l'initiative complète, de sorte que l'initiative ne soit pas dépouillée de
son contenu essentiel (ATF 125 I 21 consid. 7b p. 44).
3.2.2 En l'espèce, même sans les dispositions précitées, les nombreuses
matières qui restent (définition du changement d'affectation de logement,
suppression des règles en matière de mesures énergétiques, autorisation de
transformation, accord du Conseil administratif de la Ville de Genève pour la
surélévation d'immeubles, contrôle des loyers, crédit d'investissement de 20
millions de francs, expropriation des immeubles délaissés, contrôle de
l'affectation des locaux d'habitation, règles procédurales) ne présentent pas
de liens suffisamment étroits entre elles et ne permettent pas de respecter le
principe de l'unité de la matière. Une annulation partielle de l'initiative
litigieuse n'est dès lors pas possible. Par conséquent, c'est à juste titre que
le Grand Conseil a procédé à une invalidation totale de l'initiative IN 147.
4.
Il s'ensuit que l'invalidation totale décidée par le Grand Conseil est conforme
au droit constitutionnel, fédéral et cantonal. Il n'y a pas, cela étant, à
examiner les autres arguments des recourants, relatifs à la conformité au droit
supérieur. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à
la charge des recourants, qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens (art.
68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge des
recourants. Il n'est pas alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants et au Grand
Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 25 février 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Tornay Schaller