I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.29/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_29/2012
Urteil vom 20. März 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle
Häner,
gegen
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, Postfach, 8090
Zürich,
Direktion der Justiz und des Innern des
Kantons Zürich, Generalsekretariat,
Neumühlequai 10, 8090 Zürich.
Gegenstand
Wahlfähigkeitszeugnis für Staatsanwältinnen und Staatsanwälte,
Beschwerde gegen das Urteil vom 23. November 2011 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ersuchte am 2. November 2010 die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons
Zürich um ein Wahlfähigkeitszeugnis für Staatsanwältinnen und Staatsanwälte (im
Folgenden: Wahlfähigkeitszeugnis) unter Erlass der Fähigkeitsprüfung. Zur
Begründung verwies er auf seine langjährige Tätigkeit als juristischer Sekretär
beim Gericht Q.________ und seinen Dienst in der Militärjustiz.
Die Oberstaatsanwaltschaft bescheinigte ihm am 25. November 2010 die
Wahlfähigkeit als Staatsanwalt befristet bis Ende 2010 und wies ihn in einem
Begleitschreiben vom gleichen Tag "unpräjudiziell" darauf hin, dass er die
Voraussetzungen für die Ausstellung des Wahlfähigkeitszeugnisses ohne
erfolgreich absolvierte Kandidatur oder Fähigkeitsprüfung nicht erfüllen
dürfte.
B.
Am 10. Dezember 2010 reichte X.________ dem Bezirksrat Y.________ einen auf
sich lautenden Vorschlag zur Ersatzwahl als Staatsanwalt für den Rest der
Amtsdauer 2009-2013 ein. Der Bezirksrat setzte ihm eine Frist, um ein ab Anfang
2011 gültiges Wahlfähigkeitszeugnis beizubringen, ansonsten die Ungültigkeit
des Vorschlages festgestellt werden müsste.
C.
Am 19. Dezember 2010 erhob X.________ Rekurs an die Direktion der Justiz und
des Innern des Kantons Zürich (im Folgenden: Justizdirektion) und beantragte,
die Anordnung der Oberstaatsanwaltschaft vom 25. November 2010 sei insofern
abzuändern, als festzustellen sei, dass er die Voraussetzungen für die
Erteilung eines Wahlfähigkeitszeugnisses erfülle. Die Justizdirektion wies den
Rekurs am 22. Dezember 2010 hinsichtlich einer Wählbarkeitsbescheinigung ab. In
Bezug auf das Wahlfähigkeitszeugnis trat sie auf den Rekurs nicht ein, weil das
entsprechende Verfahren bei der Oberstaatsanwaltschaft noch hängig sei.
D.
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2010 teilte die Oberstaatsanwaltschaft mit, sie
habe vor dem Hintergrund der geplanten neuen Gesetzgebung keine
Wahlfähigkeitszeugnisse mehr erteilt. Falls am Gesuch festgehalten werde,
bedürfe es zusätzlicher Nachweise. Am 2. Januar 2011 reichte X.________
ergänzende Unterlagen über seine Tätigkeit in der Militärjustiz ein. Am 10.
Januar 2011 holte die Oberstaatsanwaltschaft noch telefonisch Referenzauskünfte
beim Oberauditor der Armee und dem ehemaligen Präsidenten des Militärgerichts
Z.________ ein. Mit Verfügung vom 12. Januar 2011 wies sie das Gesuch um
Erteilung eines Wahlfähigkeitszeugnisses ab.
Die Justizdirektion wies den dagegen gerichteten Rekurs am 27. April 2011 ab.
Dagegen gelangte X.________ mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 23. November 2011 ab.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat X.________ am 13. Januar 2012
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre
Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und ihm sei das Wahlfähigkeitszeugnis zu erteilen.
Eventualiter sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz bzw. an die Oberstaatsanwaltschaft zurückzuweisen.
F.
Die Oberstaatsanwaltschaft beantragt, der angefochtene Entscheid sei zu
bestätigen und die Beschwerde abzuweisen. Die Justizdirektion schliesst auf
Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
G.
Mit Replik vom 7. März 2012 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Endentscheid über die Nichterteilung eines
Wahlfähigkeitszeugnisses ist kantonal letztinstanzlich und unterliegt damit
grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG.
Ausgeschlossen ist die (ordentliche) Beschwerde allerdings gegen Entscheide
über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich
auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung (Art. 83
lit. t BGG). Darunter fallen nicht nur Prüfungsergebnisse im eigentlichen Sinn,
sondern auch alle anderen Entscheide, die sich auf eine Bewertung der
intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung eines Kandidaten
beziehen (zur Publikation bestimmtes Urteil 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E.
1.1; BGE 136 II 61 E. 1.1.1 S. 63; je mit Hinweisen). Entscheide über die
Gleichwertigkeit von Diplomen oder Prüfungen fallen nach der Rechtsprechung
dann unter die Ausnahmebestimmung von Art. 83 lit. t BGG, wenn die Anerkennung
von der individuellen Beurteilung der Fähigkeiten des Beschwerdeführers oder
seiner Berufserfahrung abhängt, nicht dagegen, wenn die abstrakte Beurteilung
eines Fähigkeitsausweises oder die rechtliche Notwendigkeit einer förmlichen
Anerkennung oder Prüfung streitig ist (Urteil 2C_417/2011 vom 13. Januar 2012
E. 1.3 mit Hinweisen).
Vorliegend ist die Erteilung eines Wahlfähigkeitszeugnisses streitig. Die
Vorinstanzen gingen davon aus, dass hierfür nach dem einschlägigen kantonalen
Recht (vgl. unten E. 2) entweder eine Kandidatur oder eine Fähigkeitsprüfung
erforderlich sei, oder aber der Gesuchsteller den Nachweis seiner Fähigkeit und
Eignung zur pflichtgemässen Amtsführung erbringen müsse. Sie nahmen daher eine
individuelle Bewertung der Berufserfahrung und der Leistungen des
Beschwerdeführers vor. Dies spricht für die Anwendbarkeit von 83 lit. t BGG mit
der Folge, dass nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 BGG
zulässig wäre.
Allerdings macht der Beschwerdeführer geltend, er habe die
Wählbarkeitsvoraussetzungen nach § 81 Abs. 2 des bis zum 31. Dezember 2010
geltenden Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG) unstreitig
erfüllt. Dieses habe keinen besonderen Nachweis der Fähigkeit und der Eignung
vorausgesetzt. Nach Treu und Glauben habe er Anspruch darauf, weiterhin nach
altem Recht beurteilt zu werden. Er ist deshalb der Auffassung, dass es keiner
besonderen Prüfung seiner Eignung bedürfe. Dies spricht für die Zulässigkeit
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Letztlich kann die Frage offen bleiben, weil der Beschwerdeführer lediglich
Verfassungsrügen (insbesondere Verfahrensrügen) erhebt, die auch im Verfahren
der subsidiären Verfassungsbeschwerde beurteilt werden können, und die
Beschwerde ohnehin abzuweisen ist, soweit darauf (im einen oder anderen
Verfahren) eingetreten werden kann.
2.
Streitig ist u.a., ob die bisherige oder die neue Regelung zur Wählbarkeit als
Staatsanwalt oder Staatsanwältin im Kanton Zürich anwendbar ist. Im Folgenden
ist daher zunächst ein Überblick über das alte und das neue Recht zu geben.
2.1 Bis zum 31. Dezember 2010 bestimmte § 81 Abs. 2 GVG:
§ 81 GVG
1. [...]
2. Als Staatsanwalt wählbar ist, wer über ein juristisches Studium, das mit
einem Lizenziat einer schweizerischen Hochschule oder einem gleichwertigen
Hochschuldiplom [...] abgeschlossen wurde, und über mehrjährige erfolgreiche
Berufstätigkeit in Rechtspflege oder Advokatur verfügt.
Das Erfordernis der mehrjährigen erfolgreichen Berufstätigkeit wurde in der
Verordnung vom 22. Juni 2005 über das Wahlfähigkeitszeugnis für
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte (WahlfähigkeitszeugnisV; im Folgenden:
WfzV) in der bis zum 31. Dezember 2010 geltenden Fassung wie folgt umschrieben:
a§ 2 WfzV Mehrjährige Berufstätigkeit
1. Die Voraussetzung der mehrjährigen Berufstätigkeit erfüllt, wer Folgendes
nachweist:
a. eine Berufsausübung in Advokatur oder Rechtspflege von mindestens zwei
Jahren Dauer und
b. die Bearbeitung von Fragen des Strafrechts und Strafverfahrensrechts.[...]
a§ 3 WfzV Erfolgreiche Berufstätigkeit
1. Der Nachweis der erfolgreichen Berufstätigkeit wird erbracht durch
a. Einreichung aktueller Zeugnisse oder Mitarbeiterbeurteilungen oder anderer
Unterlagen mit vergleichbarem Aussagegehalt sowie
b. Bewährung während einer einjährigen Kandidatur gemäss § 4 oder Absolvierung
einer Fähigkeitsprüfung.
2. In besonderen Fällen kann die Oberstaatsanwaltschaft der Bewerberin oder dem
Bewerber die Kandidatur oder die Fähigkeitsprüfung ganz oder teilweise
erlassen, wenn auf gleichwertige andere Weise der Nachweis für die Fähigkeit
und Eignung zur pflichtgemässen Amtsführung erbracht wird.
2.2 Mit Entscheid vom 20. August 2008 befand das Verwaltungsgericht, dass a§ 3
Abs. 1 lit. b WfzV, wonach der Nachweis der erfolgreichen beruflichen Tätigkeit
grundsätzlich die Bewährung während einer einjährigen Kandidatur oder die
Absolvierung einer Fähigkeitsprüfung voraussetze, über die Anforderungen von §
81 Abs. 2 GVG hinausgehe und daher gesetzwidrig sei.
Daraufhin wurde angestrebt, die fehlende gesetzliche Grundlage für das
Erfordernis einer Kandidatur oder einer Prüfung zu schaffen (vgl. E. 2.3). Bis
zum Inkrafttreten des neuen Gesetzes erliess der Regierungsrat am 12. November
2008 folgende Übergangsregelung:
§ 13a WfzV Wählbarkeitsbescheinigung
1. Wer nicht über ein Wahlfähigkeitszeugnis verfügt, kann im Hinblick auf eine
Wahl als Staatsanwältin oder Staatsanwalt bei der Oberstaatsanwaltschaft eine
Wählbarkeitsbescheinigung im Sinne von § 81 Abs. 2 GVG beantragen.
2. Die Oberstaatsanwaltschaft erteilt die Bescheinigung Personen, die
a. einen Studienabschluss im Sinne von § 81 Abs. 2 GVG und
b. eine mehrjährige erfolgreiche Berufstätigkeit im Sinne von § 2 Abs. 1 lit.
a, Abs. 2 lit. a-c und Abs. 3 sowie § 3 Abs. 1 lit. a nachweisen.
3. Wählbarkeitsbescheinigungen sind ein Jahr, längstens bis Ende Dezember 2010,
gültig.
[...]
2.3 Am 1. Januar 2011 trat das Gesetz über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (GOG) in
Kraft. Dieses enthält folgende Bestimmungen:
§ 97 GOG Wählbarkeitsvoraussetzungen
1. Als ordentliche, ausserordentliche und stellvertretende Staatsanwältinnen
und -anwälte können nur Personen gewählt oder ernannt werden, die über ein
Wahlfähigkeitszeugnis verfügen. [...]
§ 98 GOG Erteilung und Entzug
1. Die Oberstaatsanwaltschaft erteilt das Wahlfähigkeitszeugnis an
Bewerberinnen oder Bewerber, die
a. ein juristisches Studium gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a des Anwaltsgesetzes vom
23. Juni 2000 (BGFA) abgeschlossen haben,
b. über mehrjährige Berufstätigkeit in Rechtspflege oder Advokatur in der
Schweiz verfügen und
c. sich während einer einjährigen Kandidatur bei einer Staatsanwaltschaft
bewährt oder eine Fähigkeitsprüfung bestanden haben.
2. [...].
3. In besonderen Fällen kann die Oberstaatsanwaltschaft der Bewerberin oder dem
Bewerber die Kandidatur oder die Fähigkeitsprüfung ganz oder teilweise
erlassen, wenn diese oder dieser auf gleichwertige andere Weise den Nachweis
für die Fähigkeit und Eignung zur pflichtgemässen Amtsführung erbringt.
[...]
§ 100 GOG Ausführungsbestimmungen
Der Regierungsrat regelt durch Verordnung folgende Bereiche näher:
a. Erteilung und Entzug des Wahlfähigkeitszeugnisses, insbesondere hinsichtlich
Kandidatur und Fähigkeitsprüfung sowie der Verfahren,
[...]
Übergangsbestimmungen
§ 208 GOG Wahlfähigkeitszeugnis für Staatsanwälte
Die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes gültigen Wahlfähigkeitszeugnisse für
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte sind jenen gleichgestellt, die aufgrund
dieses Gesetzes erteilt werden.
Die WfzV wurde vom Regierungsrat am 3. November 2010 an das neue Recht
angepasst und stützt sich nunmehr auf § 100 GOG. Die Änderung trat am 1. Januar
2011 in Kraft. Diese enthält folgende Übergangsbestimmung:
Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 3. November 2010
1. Die Oberstaatsanwaltschaft erteilt den Personen, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens der Verordnungsänderung über eine Wählbarkeitsbescheinigung im
Sinne von § 13a dieser Verordnung verfügen, unentgeltlich ein
Wahlfähigkeitszeugnis, wenn sie
a. als Staatsanwältin oder Staatsanwalt gewählt oder ernannt sind, oder
b. die Kandidatur gemäss § 4 oder die Fähigkeitsprüfung gemäss § 5 dieser
Verordnung erfolgreich absolviert haben.
[...]
3.
Der Beschwerdeführer wirft der Oberstaatsanwaltschaft Rechtsverzögerung sowie
die Verletzung des Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV) und
des Anspruchs auf Behandlung nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) sowie
überspitzten Formalismus vor, und leitet daraus den Anspruch ab, weiterhin nach
altem Recht beurteilt zu werden.
3.1 Er macht geltend, die Oberstaatsanwaltschaft habe sein Gesuch um
Ausstellung eines Wahlfähigkeitszeugnisses im Jahre 2010 nicht behandelt;
stattdessen habe sie ihm eine bis Ende 2010 befristete
Wählbarkeitsbescheinigung ausgestellt. Dies könne - entgegen der Auffassung der
Vorinstanzen - nicht mit einem Missverständnis erklärt werden. Das Verhalten
der Behörde habe vielmehr dem Zweck gedient, das Verfahren bis in das folgende
Jahr zu verzögern, um über das Gesuch erst nach Inkrafttreten des GOG nach
neuem Recht einscheiden zu können.
Die Behörde habe überdies falsche Erwartungen erweckt und sich widersprüchlich
verhalten: Am 4. November 2010 habe sie den Beschwerdeführer aufgefordert, zur
Vervollständigung der Unterlagen einen aktuellen Strafregisterauszug
einzureichen. Damit habe sie den Eindruck erweckt, das Gesuch sei im Übrigen
vollständig und darüber werde in Kürze entschieden. Stattdessen seien ihm am 9.
Dezember 2010 die Gesuchsbeilagen kommentarlos zurückgeschickt worden. Erst am
28. November 2010 habe die Behörde weitere für die Beurteilung des Gesuchs
notwendige Belege angefordert. Sie habe es dem Beschwerdeführer damit
verunmöglicht, sein Gesuch so rechtzeitig zu vervollständigen, dass darüber
noch im Jahr 2010 nach altem Recht entschieden werden konnte.
In BGE 110 Ib 332 E. 4a S. 337 habe das Bundesgericht aus dem
Rechtsmissbrauchsverbot und dem Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben
abgeleitet, dass bei ungebührlicher Verfahrensverzögerung zum Zweck, die
Anwendbarkeit des neuen Rechts herbeizuführen, zugunsten des Beschwerdeführers
weiterhin das alte, für ihn günstigere Recht massgebend sei. Demgemäss müsse
auch im vorliegenden Fall noch das alte, bis 31. Dezember 2010 geltende Recht
angewendet werden.
Der Beschwerdeführer leitet aus § 81 Abs. 2 GVG i.V.m. dem
Gewaltenteilungsprinzip einen Anspruch auf Erteilung eines unbefristeten
Wahlfähigkeitszeugnisses oder -attestes ab:
Seines Erachtens war nicht nur a§ 3 Abs. 1 lit. b WfzV gesetzwidrig, sondern
auch a§ 2 Abs. 1 lit. b WfzV: Die Voraussetzung der "mehrjährigen erfolgreichen
Berufstätigkeit in Rechtspflege oder Advokatur" gemäss § 81 Abs. 2 GVG habe
sich nicht auf das Straf- oder Strafprozessrecht beschränkt. Dies ergebe sich
auch aus der Begründung des Regierungsrates zur Änderung der WfzV vom 12.
November 2008 (ABl 2008 S. 2036 f.), wonach bis zur Schaffung einer
entsprechenden gesetzlichen Grundlage auf das Erfordernis der Berufserfahrung
im strafrechtlichen oder strafprozessualen Bereich zu verzichten sei. Auch §
13a WfzV sei insofern gesetzwidrig gewesen, als er eine Befristung der
Wählbarkeitsbescheinigung vorgesehen habe, da § 81 GVG keine Befristung
vorsehe.
Dementsprechend hätte ihm aufgrund seiner langjährigen Tätigkeit als
juristischer Sekretär am Gericht Q.________ ein Wahlfähigkeitszeugnis oder ein
anders bezeichnetes unbefristetes Attest seiner Wählbarkeit bzw. Wahlfähigkeit
ausgestellt werden müssen.
3.2 Die Oberstaatsanwaltschaft bestreitet die Vorwürfe der Rechtsverzögerung
und Rechtsverweigerung; im Übrigen habe sie den Beschwerdeführer schon am 25.
November 2010 darauf hingewiesen, dass er die Voraussetzungen für ein
Wahlfähigkeitszeugnis nicht erfülle. Dessen Gesuch sei nach altem wie nach
neuem Recht geprüft worden, weshalb die Berufung auf das angeblich günstigere
alte Recht fehlgehe. Gemäss § 81 Abs. 2 GVG habe der Beschwerdeführer lediglich
Anspruch auf eine Wählbarkeitsbescheinigung gehabt, nicht aber auf die
Ausstellung eines Wahlfähigkeitszeugnisses. Es sei widersprüchlich, sich
hierfür auf die alten Bestimmungen der WfzV zu berufen, diese aber gleichzeitig
als gesetzwidrig zu rügen.
3.3 Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass der Beschwerdeführer
unbestrittenermassen die Voraussetzungen für die Wählbarkeit als Staatsanwalt
gemäss § 81 Abs. 2 GVG erfüllt habe, weshalb ihm die Oberstaatsanwaltschaft
auch eine Wählbarkeitsbescheinigung gemäss § 13a WfzV ausgestellt habe, mit der
dieser sich bis zum Inkrafttreten von § 97 GOG am 1. Januar 2011 als
Staatsanwalt hätte wählen lassen können (E. 4.1 des angefochtenen Entscheids).
Für die nach dem 1. Januar 2011 stattfindende Wahl als Staatsanwalt sei
indessen ein (alt- oder neurechtliches) Wahlfähigkeitszeugnis i.S.d. WfzV
erforderlich (§ 97 Abs. 1 i.V.m. § 208 GOG). Hierfür sei es im Ergebnis nicht
relevant, ob a§ 2 Abs. 1 lit. b oder a§ 3 WfzV gesetzwidrig gewesen seien: Käme
das Gericht zum Schluss, der Regierungsrat habe gestützt auf § 81 GVG nicht die
Kompetenz gehabt, neben den Wählbarkeitsbescheinigungen auch noch die Kategorie
der Wahlfähigkeitszeugnisse zu schaffen, so entfiele die Grundlage für die
Erteilung eines altrechtlichen Wahlfähigkeitszeugnisses und könnte dem
Beschwerdeführer folgerichtig auch kein solches mehr erteilt werden (E. 4.2 des
angefochtenen Entscheids).
3.4 Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind aus Verfassungssicht nicht zu
beanstanden:
3.4.1 Selbst wenn die Oberstaatsanwaltschaft noch im Jahr 2010 und damit unter
Anwendung des alten Rechts entschieden hätte, hätte sie dem Beschwerdeführer
nur (wie geschehen) seine Wählbarkeit gemäss § 81 GVG bescheinigt, nicht aber
ein Wahlfähigkeitszeugnis erteilt, weil die Anforderungen gemäss a§§ 2 f. WfzV
(nach Ansicht aller Vorinstanzen) nicht erfüllt waren.
3.4.2 Die Auffassung, wonach es unter der Geltung von § 81 GVG zulässig gewesen
sei, neben der Wählbarkeitsbescheinigung (direkt gestützt auf § 81 GVG) noch
das Wahlfähigkeitszeugnis (mit höheren Anforderungen gemäss WfzG)
beizubehalten, jedenfalls in der Übergangszeit bis zum Inkrafttreten des neuen
Rechts, erscheint nicht willkürlich, sofern sichergestellt war, dass die
Wählbarkeitsbescheinigung für die Zulassung zur Wahl als Staatsanwalt genügte.
Ginge man dagegen von der Unzulässigkeit der Wahlfähigkeitszeugnisse aus
(soweit dafür höhere Anforderungen gestellt wurden als für
Wählbarkeitsbescheinigungen), so hätte dem Beschwerdeführer auch gestützt auf
das alte Recht kein Wahlfähigkeitszeugnis erteilt werden dürfen. Auch die
diesbezügliche Erwägung des Verwaltungsgerichts lässt keine Willkür erkennen.
3.4.3 Zwar sah § 81 GVG keine Befristung der Wählbarkeit bzw. von
Wählbarkeitsbescheinigungen vor. Nach allgemeinen Grundsätzen gilt ein Gesetz
jedoch nur während seiner Geltungsdauer. Da das GVG am 1. Januar 2011 durch das
GOG ersetzt wurde, war es grundsätzlich Sache des GOG bzw. seiner
Übergangsbestimmungen, die Voraussetzungen für die Wählbarkeit zum Staatsanwalt
ab 2011 zu regeln und festzulegen, ob Wählbarkeitsbescheinigungen und
Wahlfähigkeitszeugnisse nach altem Recht weiter anerkannt würden.
§ 208 GOG differenziert zwischen altrechtlichen Wahlfähigkeitszeugnissen, die
grundsätzlich anerkannt werden, und Wählbarkeitsbescheinigungen, die nicht
anerkannt werden. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, weshalb diese
Unterscheidung verfassungswidrig sei. Dies ist auch nicht ersichtlich, war es
doch gerade Sinn der Neuregelung, eine gesetzliche Grundlage für die
Notwendigkeit einer Kandidatur oder Fähigkeitsprüfung bzw. eines entsprechenden
Nachweises als Wählbarkeitsvoraussetzung einzuführen. Diese Voraussetzung
erfüllen nur die Inhaber eines altrechtlichen Wahlfähigkeitszeugnisses gemäss
a§§ 2 f. WfzV.
Da bei Erlass von § 13a WfzV bereits absehbar war, dass § 81 GVG Anfang 2011
durch das GOG abgelöst würde, war es unter dem Blickwinkel von Treu und Glauben
sinnvoll und jedenfalls nicht verfassungswidrig, die
Wählbarkeitsbescheinigungen ausdrücklich bis Ende 2010 zu befristen, um bei
Gesuchstellern, die nur nach altem, nicht aber nach neuem Recht wählbar waren,
keine falschen Erwartungen zu wecken.
3.5 Nach dem Gesagten spielt es keine Rolle, ob auf das alte oder auf das neue
Recht abgestellt wird, weil der Beschwerdeführer auch nach altem Recht keinen
Anspruch auf die Erteilung einer über den 31. Dezember 2010 hinaus gültigen
Wählbarkeitsbescheinigung oder eines Wahlfähigkeitszeugnisses hatte. Insofern
erübrigt es sich, die vom Beschwerdeführer einzig im Hinblick auf die Frage des
anwendbaren Rechts erhobenen Verfahrensrügen näher zu prüfen.
4.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer die zweifache Verletzung des rechtlichen
Gehörs im Zusammenhang mit den von der Oberstaatsanwaltschaft telefonisch
eingeholten Referenzen: Zum einen seien ihm die darüber angefertigten
Aktennotizen nicht vor dem Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft zur
Stellungnahme vorgelegt worden; zum anderen sei es unzulässig gewesen,
telefonische Referenzauskünfte einzuholen: Auskünfte über wesentliche
Sachverhaltselemente seien nur als schriftliche Befragung oder in Form einer
mündlichen Einvernahme mit Protokollierung unter Teilnahme der Betroffenen
zulässig. Unter diesen Umständen sei eine Heilung der Gehörsverletzung im
Rekursverfahren durch Stellungnahme zu den Aktennotizen nicht möglich gewesen.
4.1 Diese Rügen wurden jedoch vor Verwaltungsgericht nicht erhoben:
In seiner Beschwerde vor Verwaltungsgericht (Ziff. 18) erwähnte der (anwaltlich
vertretene) Beschwerdeführer die von der Justizdirektion angenommene Heilung
der Gehörsverletzung im Rekursverfahren, ohne dies (im Teil "Rechtliches" Rz.
19 ff.) zu beanstanden. Damit erweckte er den Eindruck, er sei mit der Heilung
einverstanden bzw. verzichte diesbezüglich auf weitere Rügen.
Auch die Einholung telefonischer Referenzen wurde nicht gerügt: Der
Beschwerdeführer machte lediglich geltend, die Vorinstanz habe überspannte
Anforderungen an den Nachweis der Fähigkeit und Eignung i.S.v. § 98 Abs. 3 GOG
gestellt (Beschwerdeschrift Ziff. 45) und argumentierte, den schriftlichen
Qualifikationen müsse Vorrang vor den mündlichen Referenzen gegeben werden,
ohne aber deren Zulässigkeit zu bestreiten (Replik Rz. 12). Das
Verwaltungsgericht hatte daher keine Veranlassung, die Zulässigkeit der
mündlichen Referenzen zu überprüfen und allfällige Mängel (z.B. durch Einholung
schriftlicher Auskünfte) zu heilen.
4.2 Es widerspricht dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot des
Rechtsmissbrauchs, formelle Rügen, die in einem frühen Stadium hätten geltend
gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen (BGE
135 III 334 E. 2.2 S. 336 mit Hinweisen). Somit kann auf die Gehörsrügen nicht
eingetreten werden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten
(Art. 66 BGG) und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Oberstaatsanwaltschaft, der
Direktion der Justiz und des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. März 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber