I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.291/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_291/2012
Urteil vom 26. November 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Geisser.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Konrad Willi,
gegen
1. Y.________,
2. Z.a.________,
3. Z.b.________,
private Beschwerdegegner,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wetzel,
Baubehörde A.________.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 8. Februar 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Baubehörde der Gemeinde A.________ erteilte Y.________ sowie Z.b.________
und Z.a.________ am 13. Dezember 2010 die Baubewilligung zur Erstellung eines
Ein- und eines Zweifamilienhauses auf der Parzelle Nr. yyy an der
S.________strasse in A.________. Das bisher unüberbaute Grundstück liegt in der
Wohnzone 1.35 und fällt gegen den See hin ab. Für beide Häuser soll eine
gemeinsame Unterniveaugarage mit 12 Abstellplätzen erstellt werden. Der Zugang
erfolgt durch einen Autolift, der in das Zweifamilienhaus integriert ist.
B. X.________ focht als Eigentümerin einer angrenzenden Parzelle die
Baubewilligung beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess ihren
Rekurs am 9. August 2011 teilweise gut, soweit er die Fensterfläche und die
Fassadengestaltung des als "Reduit Pool" bezeichneten Raums betraf; im Übrigen
wies es ihr Rechtsmittel ab. Die Beschwerde, die X.________ gegen dieses Urteil
erhob, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 8. Februar 2012 ab.
C.
Am 26. April 2012 bewilligte die Baubehörde der Gemeinde A.________ die
Projektänderungen, welche die Bauherrschaft vorgenommen hatte, um dem Entscheid
des Baurekursgerichts vom 9. August 2011 Rechnung zu tragen. X.________ hat
gegen diesen neuen Entscheid keinen Rekurs erhoben.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. Juni 2012
beantragt X.________ dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts
vom 8. Februar 2012 aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung zu
verweigern, eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
E. Die privaten Beschwerdegegner stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde A.________ verzichtet auf
Vernehmlassung, bemerkt aber, dass die Beschwerde offensichtlich verspätet
eingereicht worden sei. Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
F. Die Beschwerdeführerin hat zur Vernehmlassung der privaten Beschwerdegegner
Stellung genommen und hält an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführerin erhob ihr Rechtsmittel beim Bundesgericht erst im
Anschluss an die neue Baubewilligung vom 26. April 2012. Eine solche wurde
erforderlich, weil das Baurekursgericht die frühere Bewilligung teilweise
beanstandet und die Sache an die Baubehörde A.________ zurückgewiesen hatte.
Die Beschwerde richtet sich indessen gegen das zuvor ergangene Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 2012, welches das Rechtsmittel, das die
Beschwerdeführerin gegen den Entscheid des Baurekursgerichts ergriffen hatte,
abwies. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin handelte es sich beim Urteil des
Verwaltungsgerichts um einen Zwischenentscheid, der nicht selbständig
anfechtbar war und gegen den die Beschwerde deshalb erst nach Vorliegen des
Endentscheids - der neuen Baubewilligung vom 26. April 2012 - zulässig ist. Die
Beschwerdegegner halten diese Ansicht für unzutreffend und machen geltend, der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 2012 sei als Endentscheid zu
qualifizieren, da er bereits alle wesentlichen Punkte regle und er der
Baubehörde beim neuen Entscheid keinen nennenswerten Spielraum mehr belasse.
Nach Art. 93 Abs. 3 BGG können Zwischenentscheide, gegen welche die Beschwerde
an das Bundesgericht nicht zulässig war oder wenn von ihr kein Gebrauch gemacht
wurde, mit Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit sie
sich auf dessen Inhalt auswirken. Dabei kann direkt im Anschluss an den
Endentscheid Beschwerde beim Bundesgericht geführt werden, wenn - nach einer
Rückweisung an die Vorinstanz - nur der frühere Zwischenentscheid, nicht aber
der Endentscheid, der diesen ausführt, in Frage gestellt wird (Urteil 1C_407/
2008 vom 25. Mai 2009 E. 1.3.1). Gestützt auf diese Rechtslage erhebt die
Beschwerdeführerin ihr Rechtsmittel unmittelbar nach Ergehen der neuen
Baubewilligung vom 26. April 2012, richtet es aber allein gegen den früheren
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 2012, der sich offenkundig auf
die neue Baubewilligung ausgewirkt hat. Dieses Vorgehen entspricht Art. 93 Abs.
3 BGG, sofern das fragliche Urteil vom 8. Februar 2012 tatsächlich einen
Zwischenentscheid darstellt.
Die Rechtsprechung zählt die Rückweisungsentscheide grundsätzlich zu den
Zwischenentscheiden im Sinne von Art. 93 BGG. Einzig soweit der unteren
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum
mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der rechnerischen Umsetzung des
oberinstanzlich Angeordneten dient, liegt ein Endentscheid vor (BGE 134 II 124
E. 1.3 S. 127). Das vom Verwaltungsgericht am 8. Februar 2012 bestätigte Urteil
des Baurekursgerichts verlangte wohl nur Änderungen untergeordneter Natur
(Reduktion der Fensterfläche und Neugestaltung der Fassaden des als "Reduit
Pool" bezeichneten Raums), doch war deren Inhalt keineswegs bereits vollständig
durch den Rückweisungsentscheid vorgezeichnet. Dementsprechend kann nicht von
einem Endentscheid gesprochen werden. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
hervorhebt, können auch untergeordnete Punkte Anlass zu Rechtsstreitigkeiten
geben, so dass eine Erweiterung des Begriffs des Endentscheids, wie er den
Beschwerdegegnern vorschwebt, der mit Art. 93 BGG bezweckten Entlastung des
Bundesgerichts zuwiderlaufen würde. Die Beschwerde erweist sich demnach unter
dem Gesichtspunkt von Art. 93 BGG als zulässig.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Nicht
einzutreten ist allerdings auf die geltend gemachte Verletzung des
Gesetzmässigkeitsprinzips gemäss Art. 5 BV, da in der Beschwerde nicht in
rechtsgenügender Weise dargetan wird, inwiefern diesem Grundsatz neben der
gerügten willkürlichen Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts noch eine
eigenständige Bedeutung zukommt.
2.
Streitgegenstand bildet die Bestimmung der zulässigen Ausnützung der
Bauparzelle Nr. yyy an der S.________strasse in A.________. Sie weist eine
Fläche von 1'525 m2 auf und ist in der Wohnzone W 1.35 gelegen, für welche Art.
15 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde A.________ vom 26. Juni 1996 (BZO)
die erlaubte Baumasse auf 1.35 m3/m2 für Hauptgebäude mit Flachdach und für
besondere Gebäude auf 0.20 m3/m2 festsetzt.
Das von der Gemeinde bewilligte Bauvorhaben weist ein Bauvolumen von 2'335,74
m3 auf. Es handelt sich dabei um ein Ein- und ein Zweifamilienhaus. Beide
Gebäude verfügen über eine gemeinsame Unterniveaugarage, die über einen
Autolift zugänglich ist. Dieser Lift ist in das Zweifamilienhaus integriert.
Nach Auffassung der Vorinstanz gilt der Autolift als besonderes Gebäude im
Sinne von Art 15 BZO. Bei dieser Betrachtungsweise beträgt die erlaubte
Ausnützung 2'363,75 m3 (2'058,75 m3 für das Hauptgebäude und 305 m3 für
besondere Gebäude), so dass das Bauvorhaben die erlaubte Ausnützung nicht
überschreitet. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, es sei
willkürlich, den Autolift angesichts seiner Integration in das Zweifamilienhaus
bei der Berechnung der zulässigen Ausnützung als besonderes Gebäude zu
betrachten. Er sei deshalb der Baumasse der Hauptgebäude zuzurechnen, womit
diese das zulässige Bauvolumen von 2'058,75 m3 überschritten.
Zu prüfen ist demnach, ob die vorinstanzliche Qualifikation des Autolifts als
besonderes Gebäude auf einer willkürlichen Auslegung und Anwendung der
massgeblichen kantonalen und kommunalen Vorschriften beruht.
3.
Art. 15 BZO umschreibt den Begriff des besonderen Gebäudes nicht selber,
sondern verweist in der Fussnote 2 auf § 49 Abs. 3 des Planungs- und
Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1). Als
solches gelten nach dieser Bestimmung Gebäude und Gebäudeteile, die nicht für
den dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4
Meter, bei Schrägdächern 5 Meter nicht übersteigt. Die Norm erfasst damit
Kleinbauten wie namentlich Garagen, offene Abstellplätze, Geräte- und
Gartenhäuschen, solange sie die erwähnte Höhe nicht übersteigen. Die erwähnte
Fussnote in Art. 15 BZO präzisiert zusätzlich, dass die Baumasse von Garagen
und Fahrzeugunterständen, die in Hauptgebäuden integriert sind, der
Baumassenziffer für besondere Gebäude anzurechnen sind.
Die Vorinstanz sieht den Autolift, den die Beschwerdegegner erstellen wollen,
als Teil der Garage - nämlich als deren Zufahrt - an. Da der Lift in das
Zweifamilienhaus integriert ist, rechnet sie seine Baumasse gemäss der zuletzt
zitierten präzisierenden Norm jener für besondere Gebäude zu. Sie behandelt ihn
also ausnützungsmässig als besonderes Gebäude. Die Beschwerdeführerin
kritisiert diese Auslegung als willkürlich, da der Autolift auch bei der
Integration in ein Hauptgebäude nur den besonderen Gebäuden gleichgestellt
werden dürfe, wenn er die für besondere Gebäude geltende Höhe nicht
überschreite. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, da der Lift eine Höhe von
5,3 Metern aufweise und damit die bei Flachdächern geltende Maximalhöhe von 4
Metern klar überschreite.
Der Wortlaut der erwähnten Fussnote zu Art. 15 BZO böte zwar durchaus Raum für
die von der Beschwerdeführerin vertretene Auslegung. Doch erscheint ein solches
Verständnis keineswegs zwingend, und die gegenteilige Interpretation der
Vorinstanz kann nicht als willkürlich bezeichnet werden. Die Sonderregelung für
Garagen und Fahrzeugunterstände, die in ein Hauptgebäude integriert sind,
bezweckt offenkundig, deren ausnützungsmässige Schlechterstellung gegenüber
freistehenden solchen Gebäuden zu vermeiden. Bei einer Integration in ein
Hauptgebäude kommt der höhenmässigen Beschränkung der fraglichen Gebäudeteile
indessen nicht die gleiche Bedeutung zu wie bei einer freistehenden Baute, da
sie sich der Architektur des Hauptgebäudes anpassen müssen. Die vorinstanzliche
Auslegung der Fussnote 2 von Art. 15 BZO erscheint daher sachlich vertretbar
und keineswegs als willkürlich.
4.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst es auch gegen übergeordnete
kantonale Vorschriften, den Autolift bei der Ausnützungsberechnung als
besonderes Gebäude zu behandeln. Sie wirft der Vorinstanz vor, Art. 13 der
Verordnung über die nähere Umschreibung der Begriffe und Inhalte der
baurechtlichen Institute sowie über die Mess- und Berechnungsweisen (Allgemeine
Bauverordnung) des Kantons Zürich vom 22. Juni 1977 (ABV; LS 700.2) willkürlich
ausgelegt zu haben.
Nach der genannten Bestimmung können die Gemeinden die Baumassenziffer
aufteilen und je gesondert regeln für Hauptgebäude (lit. a), besondere Gebäude
im Sinne von § 273 PBG (lit. b) und für verglaste Balkone, Veranden und andere
Vorbauten ohne heiztechnische Installationen, soweit sie dem Energiesparen
dienen (lit. c). § 273 PBG umschreibt den Begriff des besonderen Gebäudes in
gleicher Weise wie § 49 Abs. 3 PBG. Wie bereits dargelegt übernimmt Art. 15
Fussnote 2 BZO diesen Begriff des besonderen Gebäudes, erweitert ihn aber
etwas, indem er ihn auch auf in Hauptgebäude integrierte Garagen und
Fahrzeugunterstände erstreckt. Die Vorinstanz übersieht nicht, dass Art. 15 BZO
damit nicht exakt der in § 13 ABV vorgezeichneten Aufteilung folgt. Sie erklärt
jedoch, dass § 13 ABV die Aufteilung nicht abschliessend regle und die
Gemeinden auch andere Aufteilungen vornehmen könnten. Aus der
Entstehungsgeschichte von § 13 ABV gehe hervor, dass diese Norm lediglich
klarstellen wollte, dass die Baumassenziffer für verschiedene Gebäudetypen
unterschiedlich festgesetzt werden dürfe, ohne die Freiheit der Gemeinden bei
der Aufteilung einzuschränken. Ein solches Verständnis sei auch aufgrund von §
49 Abs. 1 und 2 lit. a PBG geboten, der den Gemeinden die Freiheit belasse, wie
sie die Baumassenziffer zur Regelung der zulässigen Ausnützung einsetzen
wollten. Der Beschwerdeführerin ist zwar darin zuzustimmen, dass eine solche
Auslegung - angesichts des Wortlauts - nicht naheliegen mag. Sie kann jedoch
angesichts der besonderen Entstehungsgeschichte nicht als unsachlich und damit
als willkürlich bezeichnet werden. Bei dieser verfassungsrechtlich vertretbaren
Auslegung von § 13 ABV verstösst die Ausnützungsberechnung der Vorinstanzen
nicht gegen übergeordnetes kantonales Recht.
5.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat ausserdem die Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die privaten Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren insgesamt mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baubehörde A.________ und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 26. November 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Geisser