I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.273/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_273/2012
Urteil vom vom 7. November 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Irene Herzog-Feusi, Etzelstrasse 54, 8808 Pfäffikon,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Freienbach, handelnd durch den Gemeinderat, Unterdorfstrasse 9,
Postfach 140, 8808 Pfäffikon, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Daniel
Landolt, Wächlenstrasse 5, 8832 Wollerau,
Beschwerdegegnerin,
Korporation Pfäffikon, Hurdnerwäldlistrasse 27a, 8808 Pfäffikon, vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Hiestand, Untere Zäune 9, 8001 Zürich,
Ulrich Feusi-Thür, Inselweg 19, 8640 Hurden, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Beat Schelbert, Riedstrasse 2, Postfach 533, 6431 Schwyz,
weitere Verfahrensbeteiligte,
Gegenstand
Gemeinde- und Korporationsrecht (Stimmrechtsbeschwerde Umzonungsvorlage
Steinfabrik-Areal),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 18. April 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz, Kammer III.
Sachverhalt:
A.
A.a Das etwa 74'000 m² grosse Steinfabrikareal in der Gemeinde Freienbach
grenzt gegen Norden an den Zürichsee, gegen Osten an das Naturschutzgebiet
"Frauenwinkel", gegen Süden an die Landwirtschaftszone und gegen Westen an die
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sowie die Kernzone. Mit der
Zonenplanrevision von 1993 (in Kraft seit 1994) wurde das Steinfabrikareal
umgezont in die Hafenzone und entlang des Seeufers (auf einem rund 20 m breiten
Streifen sowie im westlichen Bereich auf einer Fläche von mehreren tausend m²)
in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. In der Hafenzone ist eine
Mischung von Wohn- und Gewerbebauten zugelassen.
A.b Im Jahre 1994 kaufte die Korporation Pfäffikon die zum Steinfabrikareal
gehörenden Grundstücke KTN 581, 3235 und 3236 mit einer Fläche von insgesamt
63'402 m². Sie räumte Ulrich Feusi-Thür ein Kaufsrecht als Baurechtsnehmer auf
der Parzelle KTN 581 ein.
A.c Am 19. Mai 2005 reichte Irene Herzog-Feusi als Hauptinitiantin die folgende
Einzelinitiative "Steinfabrikareal Pfäffikon" im Sinne einer allgemeinen
Anregung ein:
"Das heute zur Hafenzone gehörende Gebiet des ehemaligen Steinfabrik-Areals in
Päffikon sei in eine neu zu schaffende Zone für öffentliche Parkanlagen
umzuzonen."
Mit Entscheid VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 schützte das Verwaltungsgericht
des Kantons Schwyz einen Entscheid des Gemeinderats Freienbach, mit dem dieser
die Initiative als zulässig erklärt hatte. Zur Begründung wurde im Wesentlichen
ausgeführt, die Prüfung der Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem
Recht erfolge nur grobmaschig und führe nur dann zur Ungültigerklärung, wenn
der Inhalt eindeutig unzulässig sei. Gerade bei Initiativen, die das
Planungsrecht beträfen, bestünden bei deren Umsetzung zahlreiche
Kontrollmöglichkeiten und -pflichten, weshalb solche Initiativen nur bei
offensichtlicher Rechtswidrigkeit als ungültig zu erklären seien. Insbesondere
sei die Frage einer allfälligen Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie erst im
planungs- und baurechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren zu prüfen. In
der Folge nahmen die Stimmberechtigten der Gemeinde Freienbach die Initiative
an der Abstimmung vom 26. November 2006 an.
B.
B.a Am 2. November 2007 legte der Gemeinderat Freienbach einen Teilzonenplan
"Steinfabrik-Areal" sowie eine Änderung des Baureglements öffentlich auf,
wonach praktisch das gesamte Steinfabrikareal im Eigentum der Korporation
Pfäffikon (Parzellen KTN 581, 3235 und 3236) mit einer Gesamtfläche von rund
60'000 m² einer neu zu schaffenden Zone für öffentliche Parkanlagen zugewiesen
werden sollte.
B.b Eine gegen diese Zonenplanänderung unter anderem von der Korporation
Pfäffikon sowie von Ulrich Feusi-Thür eingereichte Einsprache hiess der
Gemeinderat Freienbach mit Entscheid vom 5. bzw. 25. Juni 2008 teilweise gut
und wies das Steinfabrikareal teilweise der Hafenzone und teilweise der Zone
für öffentliche Parkanlagen zu. Mit diesem Einspracheentscheid reduzierte der
Gemeinderat die in die Zone für öffentliche Parkanlagen umgezonte Fläche um
rund 2/3 auf etwa 18'758 m². Eine solche von 40'383 m² verblieb in der
Hafenzone.
B.c Rechtsmittel gegen den Einspracheentscheid blieben weitgehend erfolglos.
B.c.a Mit Urteil vom 23. September 2009 wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz eine von Irene Herzog-Feusi erhobene Beschwerde letztinstanzlich ab,
soweit es darauf eintrat (VGE III 2009 101). Zur Begründung wurde unter anderem
ausgeführt, den Initianten und Stimmberechtigten fehle im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Beschwerdelegitimation. Mögliche
Einwendungen gegen die Umsetzung der Planungsinitiative im Sinne der
Stimmrechtsbeschwerde könnten sie grundsätzlich erst nach Abschluss der
kantonalen Beschwerdeverfahren im Zeitpunkt der Vorlage des Entwurfs an die
Gemeindeversammlung erheben.
B.c.b Von Ulrich Feusi-Thür und der Korporation Pfäffikon eingereichte
Beschwerden wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz ab, stellte jedoch fest,
dass der Gemeinderat Freienbach das Auflage- und Einspracheverfahren nach
Rechtskraft des Einspracheentscheids wiederholen müsse. Dagegen erhobene
Beschwerden wies das Verwaltungsgericht am 22. Dezember 2009 ab (VGE III 2009
150 und 156).
C.
Im Februar 2010 legte der Gemeinderat den abgeänderten Teilzonenplan öffentlich
auf. Einsprachen unter anderem der Korporation Pfäffikon und von Ulrich
Feusi-Thür wies er am 27. Mai 2010 ab. Dagegen führten die Korporation
Pfäffikon und Ulrich Feusi-Thür Beschwerde beim Regierungsrat, der die
Beschwerden als Sprungbeschwerden dem Verwaltungsgericht überwies. Am 6. Juli
2011 trat dieses darauf nicht ein (VGE III 2010 119 und 120). Mit Urteilen vom
28. September 2011 wies das Bundesgericht zwei von der Korporation Pfäffikon
und von Ulrich Feusi-Thür dagegen eingereichte Beschwerden ab (Urteile 1C_403/
2011 und 1C_383/2011). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die
Beschwerden seien verfrüht. Das Verwaltungsgericht habe dargelegt, dass die
strittige Zonenplanänderung noch nicht genehmigt worden sei und die Sache erst
nach der erforderlichen regierungsrätlichen Genehmigung dem Verwaltungsgericht
und im Anschluss daran allenfalls dem Bundesgericht zur Prüfung unterbreitet
werden könne. Dieses Vorgehen sei mit Bundesrecht und mit der in BGE 135 II 22
publizierten Rechtsprechung vereinbar.
D.
D.a In der Folge traktandierte der Gemeinderat Freienbach die Teilrevision des
Zonenplans ("Teilzonenplanung Steinfabrik-Areal") für die Gemeindeversammlung
vom 9. Dezember 2011 und stellte die entsprechende Einladung mit Botschaft den
Haushalten zu.
D.b Am 23. November 2011 reichte Irene Herzog-Feusi beim Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz Stimmrechtsbeschwerde ein mit den folgenden Anträgen in der
Sache:
"1.1 Die Umzonungs-Vorladung des Gemeinderats Freienbach zu Handen der
Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011 ... sei als ungültig, resp. unzulässig
festzustellen.
1.2 Der Gemeinderat sei anzuweisen, die Anträge meiner Einsprachen vom
3.12.2007 und 15.3.2010 rechtsgenüglich zu behandeln.
1.3 Der Gemeinderat sei anzuweisen, eine dem Initiativ-Auftrag "Umzonung
Steinfabrik-Areal" vom 26.11.2006 entsprechende Vorlage zur Abstimmung zu
bringen.
2. Eventualiter sei die Abstimmung zu Traktandum 4 der Gemeindeversammlung vom
Freitag, 9.12.2001, Teilzonenplan Steinfabrik-Areal, zu sistieren, resp. das
Ergebnis bei Gutheissung des gemeinderätlichen Antrags durch die
Gemeindeversammlung zu kassieren, damit die Stimmbürger an der Urne über eine
der Initiative entsprechende Abstimmungsvorlage entscheiden können."
D.c Mit Schreiben vom 29. November 2011 teilte der Gemeinderat Freienbach dem
Verwaltungsgericht mit, dass in der Vorlage an die Gemeindeversammlung zur
Teilrevision des Zonenplans betreffend das Steinfabrikareal nicht der gesamte
Anhang des Baureglements abgedruckt worden sei und damit ein formeller Mangel
vorliege, weshalb das Geschäft abtraktandiert und an der Gemeindeversammlung
vom 9. Dezember 2011 nicht behandelt werde. Eine entsprechende Mitteilung wurde
auch auf der Homepage der Gemeinde aufgeschaltet.
D.d Am 29. November 2011 lud das Verwaltungsgericht die Korporation Pfäffikon
(als Beigeladene Ziffer 1) sowie Ulrich Feusi-Thür (als Beigeladener Ziffer 2)
zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren bei. Dagegen wehrte sich Irene
Herzog-Feusi mit Eingabe vom 1. Dezember 2011 erfolglos.
D.e Am 18. April 2012 fällte das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer
III, den folgenden Entscheid (VGE III 2011 181):
"1. Die Beschwerde wird - soweit im Sinne der Erwägungen darauf eingetreten
werden kann und soweit sie nicht als gegenstandslos abzuschreiben ist -
abgewiesen.
2. Die Kosten für das Hauptverfahren ... betragen Fr. 1'500.-- ... und werden
der Beschwerdeführerin auferlegt. ...
3. Die Beschwerdeführerin hat der anwaltschaftlich vertretenen Gemeinde sowie
dem anwaltschaftlich vertretenen Beigeladenen Ziffer 2 eine Parteientschädigung
von je Fr. 1'800.-- ... zu bezahlen. Der anwaltschaftlich vertretenen
Beigeladenen Ziffer 1 hat sie eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- ... zu
bezahlen."
E.
Mit als "Stimmrechtsbeschwerde/Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten/Subsidiäre Verfassungsbeschwerde" bezeichneter Eingabe vom 18.
Mai 2012 an das Bundesgericht stellt Irene Herzog-Feusi die folgenden
Hauptanträge:
"1. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz III 2011 181 vom
18.4.2011, Ziff. 1-3, sei aufzuheben. Die gerügten Rechtsverletzungen seien
festzustellen und meine Beschwerdeanträge (ausgenommen Antrag 2) aus dem
Verfahren III 2011 181 sowie mein nachgereichter Antrag vom 1.12.2011 betr.
Verweigerung der Beiladung seien gutzuheissen.
2. Eventualiter sei die Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubehandlung,
ergänzenden Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung anzuordnen."
Zur Begründung werden insbesondere die unrichtige Feststellung des
Sachverhalts, verschiedene Verstösse gegen Verfahrensrecht, Willkür sowie die
Verletzung des Anspruchs auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe
nach Art. 34 Abs. 2 BV geltend gemacht. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird
namentlich der Einbezug der Korporation Pfäffikon und von Ulrich Feusi-Thür als
unzulässig gerügt. In der Sache wird im Wesentlichen vorgetragen, erstens
missachte die Vorlage des Gemeinderats die im Entscheid über die Initiative
getroffenen Beschlüsse des Stimmvolks und zweitens informierten die
Abstimmungsunterlagen die Stimmberechtigten unkorrekt bzw. in nicht neutraler
Weise.
F.
Die Gemeinde Freienbach, die Korporation Pfäffikon sowie Ulrich Feusi-Thür
schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die
Gemeinde Freienbach beantragt zusätzlich, Irene Herzog-Feusi sei wegen
ungebührlicher bzw. ehrverletzender Ausdrucksweise in der Beschwerdeschrift
eine Ordnungsbusse aufzuerlegen. Das Verwaltungsgericht hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
G.
In Replik und Duplik halten die Verfahrensbeteiligten im Wesentlichen an ihren
Standpunkten fest. Irene Herzog-Feusi schliesst auf Abweisung des Antrags, sie
mit einer Ordnungsbusse zu belegen.
Erwägungen:
1.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von
politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Von der
Beschwerde werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale
Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Bei den letzteren ist die
Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88
Abs. 1 lit. a BGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen
solchen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer kommunalen
Stimmrechtssache.
1.2 Die Beschwerdeführerin bezeichnet ihre Beschwerde ergänzend als subsidiäre
Verfassungsbeschwerde. Steht allerdings die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Stimmrechtsbeschwerde
offen, so erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde als ausgeschlossen
(vgl. Art. 113 BGG).
1.3 Streitobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die Vorlage des Gemeinderates
Freienbach zur Abstimmung über die Teilzonenplanung des Steinfabrikareals, wie
sie aus seiner Botschaft an die Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011
hervorgeht. Inhaltlich geht es einerseits darum, ob die nunmehrige
Planungsvorlage der am 26. November 2006 angenommenen Initiative noch
entspricht, und andererseits um die Rechtmässigkeit der Erläuterungen des
Gemeinderats in seiner Botschaft.
1.4 Das Beschwerderecht steht gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in
der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Ein besonderes
(rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl. BGE
134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Die Beschwerdeführerin ist als Stimmberechtigte der
fraglichen Gemeinde sowie als Hauptinitiantin der Initiative, um deren
Umsetzung es geht, zur Beschwerde legitimiert.
1.5 Nach Art. 95 lit. a, c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher
Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen
Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung
der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen
gerügt werden. Diese Rügen prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 129 I 185 E.
2 S. 190; 123 I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).
1.6 Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren
Sachverhaltsfeststellung kann nur auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigt
oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1
und Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.
2.1 Nach Art. 42 Abs. 1 BGG haben die Rechtsschriften an das Bundesgericht
unter anderem die Begehren und deren Begründung zu enthalten.
2.2 Die Beschwerdeführerin stellt im Hauptantrag das Begehren um Aufhebung des
angefochtenen Entscheids, um Feststellung der gerügten Rechtsverletzungen und
um Gutheissung der im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge sowie im
Eventualantrag das Begehren um Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz
zur Neubehandlung und Neubeurteilung.
2.2.1 Die Korporation Pfäffikon und Ulrich Feusi-Thür, die beide als weitere
Verfahrensbeteiligte beigezogen wurden (dazu E. 3.1), erachten die
Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin als unzulässig, im Wesentlichen weil sie
lediglich kassatorisch und zu wenig präzise seien. Konkret wird unter anderem
ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe nur die Aufhebung der
"Umzonungsvorladung" (gemeint ist wohl die Traktandierung der Umzonung in der
Einladung zur Gemeindeversammlung) beantragt; nachdem diese vom Gemeinderat
zurückgezogen worden sei, erweise sich dieser Antrag als gegenstandslos. Ein
weiterer Antrag zur Sache werde nicht gestellt; für den Rückweisungsantrag
fehle jegliche Begründung. Unzulässig seien auch die Feststellungsbegehren.
2.2.2 Nach Art. 107 Abs. 2 BGG entscheidet das Bundesgericht in der Sache
selbst oder weist diese an eine untere Instanz zurück, wenn es die Beschwerde
gutheisst. Das Bundesgericht entscheidet mithin nicht nur kassatorisch, sondern
kann den Streitpunkt reformatorisch neu regeln. Feststellungsbegehren sind
hingegen nur dann zulässig, wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender
Entscheid ausgeschlossen ist (BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218 f. mit Hinweisen),
und setzen ein entsprechendes schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches
Interesse voraus, das aktuell und praktisch ist (Urteil des Bundesgerichts
2C_517/2009 vom 12. November 2010 E. 1.3, nicht publ. in BGE 137 II 136).
2.2.3 Es erscheint überspitzt formalistisch, das Kassationsbegehren der
Beschwerdeführerin auf die Traktandierung der strittigen Vorlage zu
beschränken. Das Geschäft wurde vor allem deswegen von der Traktandenliste der
Gemeindeversammlung abgesetzt, weil der Gemeinderat ein Manko in seinen
Erläuterungen zur Vorlage eingestand, und nicht, weil er auf die Vorlage als
Ganzes verzichtete. Im Gegenteil führt er in seiner Stellungnahme an das
Bundesgericht aus, die Vorlage so rasch als möglich wieder der
Gemeindeversammlung unterbreiten zu wollen, sobald das vorliegende
bundesgerichtliche Verfahren abgeschlossen sei.
2.2.4 Die Beschwerdeführerin strebt zunächst die Aufhebung der Umzonungsvorlage
bzw. des entsprechenden Gemeinderatsentscheides über die Umzonung in der
vorliegenden Form an, hält aber an einer Umzonung als solcher fest, die im
Ergebnis weiter gehen soll, als dies nun vom Gemeinderat vorgeschlagen wurde.
Die Beschwerdeführerin begründet ihr Anliegen in der Sache mit einer Verletzung
ihrer politischen Rechte. Weshalb der auf die Aufhebung des
Umzonungsentscheides gerichtete Antrag, allenfalls verbunden mit der
Rückweisung an die Vorinstanz zu neuer Beurteilung, unzulässig sein sollte, ist
nicht ersichtlich. Insoweit erweist sich hingegen das Feststellungsbegehren der
Beschwerdeführerin als ausgeschlossen.
2.2.5 Sodann strebt die Beschwerdeführerin die Korrektur der Erläuterungen des
Gemeinderates in dessen Botschaft an die Gemeindeversammlung an, soweit dieser
weiterhin daran festhält. Auch dieses Anliegen begründet sie mit einem Verstoss
gegen die Garantie der politischen Rechte. Immerhin erscheint die Zulässigkeit
des gestellten Rechtsbegehrens insoweit als fraglich, nachdem der Gemeinderat
seine Vorlage von der Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011 zurückgezogen
und das Geschäft offenbar noch nicht wieder neu angesetzt hat. Angesichts des
Umstands, dass dieser jedoch seine klare Absicht bekundet hat, die Vorlage nach
Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens der Gemeindeversammlung erneut zu
unterbreiten, kann der Beschwerdeführerin zumindest ein schutzwürdiges
Interesse an der Feststellung der Rechtmässigkeit der gemeinderätlichen
Erläuterungen im Hinblick auf die Neuansetzung der Vorlage nicht abgesprochen
werden. Nachdem der Gemeinderat von der Zulässigkeit seiner Erläuterungen
ausgeht, ist zu erwarten, dass er diese im Wesentlichen unverändert wieder
verwenden wird, ergänzt durch die anerkannterweise fehlende Information, die
zum Rückzug der Vorlage führte. Es erschiene daher als wenig zielgerichtet, im
heutigen Verfahrensstadium ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse der
Beschwerdeführerin zu verneinen und damit eine wahrscheinliche Wiederholung des
Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht sowie gegebenenfalls vor dem
Bundesgericht in einem späteren Zeitpunkt auszulösen. In diesem Umfang erweist
sich mithin das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin als zulässig. Eine
Klarstellung im heutigen Zeitpunkt dürfte im Übrigen auch im Interesse der
übrigen Verfahrensbeteiligten liegen.
2.3 Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer
muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen
Entscheid genügt nicht. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich
von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die
Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die
Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere
Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der
Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht
nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das
Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245
f.; je mit Hinweisen).
2.3.1 Die Beschwerdeschrift enthält in weiten Teilen Ausführungen, die für den
vorliegenden Streitfall nicht von Bedeutung sind oder sich nicht mit dem
angefochtenen Entscheid auseinandersetzen bzw. rein appellatorischer Natur
sind. In diesem Umfang erfüllt die Beschwerdebegründung die gesetzlichen
Anforderungen nicht, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
Vereinzelt wird darauf zurückzukommen sein.
2.3.2 Nicht zulässig sind namentlich weitgehend die verfahrensrechtlichen Rügen
der Beschwerdeführerin und dabei insbesondere diejenige, dass die Vorinstanz
rechtswidrig auf die bei ihr erhobene Beschwerde teilweise nicht eingetreten
sei. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, die entsprechenden bei ihm
erhobenen Rügen bezögen sich auf andere als die hier wesentlichen Streitfragen;
insbesondere Entscheide aus früheren Einspracheverfahren zählten nicht zum
Streitobjekt, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Die Beschwerdeführerin
beruft sich zwar insoweit auf Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV, sie legt aber nicht
dar, inwiefern diese Verfassungsbestimmungen oder massgebliches kantonales
Recht verletzt worden sein sollten.
2.4 Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, die Beschwerdeschrift enthalte
ungebührliche und ehrverletzende Ausführungen, weshalb darauf in Gänze nicht
einzutreten und die Beschwerdeführerin mit einer Ordnungsbusse zu belegen sei.
Abgesehen davon, dass eine Rechtsschrift bei ungebührlichem Inhalt nicht
unzulässig, sondern lediglich zur Änderung zurückzuweisen ist (vgl. Art. 42
Abs. 6 BGG), rechtfertigt die vorliegende Beschwerdeschrift dieses Vorgehen
nicht. Sie bewegt sich zwar teilweise an der Grenze des Zulässigen,
überschreitet diese aber noch nicht. Was die Auferlegung einer Ordnungsbusse
nach Art. 33 BGG an die Beschwerdeführerin betrifft, so darf eine Verletzung
des Anstands im bundesgerichtlichen Verfahren nicht ohne weiteres angenommen
werden. Insbesondere ist teilweise auch massive Kritik an den Behörden nicht
von vornherein unzulässig. Zu sanktionieren sind nur Äusserungen, die ohne
hinreichende Veranlassung gemacht wurden und unnötig verletzend sind (MATTHIAS
HÄRRI, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler
Kommentar, 2. Aufl., 2011, N. 7 zu Art. 33 BGG). Dabei kommt es hier nicht
darauf an, welcher Massstab dafür bei Rechtsanwälten, die berufliche
Vertretungen vornehmen, Anwendung fände. Erstens hat die Beschwerdeführerin
nicht als Anwältin, sondern in eigenem Namen gehandelt; und zweitens
unterstehen Anwälte besonderen Berufsregeln, die sie unter anderem zu Sorgfalt
und Gewissenhaftigkeit verpflichten (vgl. Art. 12 BGFA), sowie gegebenenfalls
den Standespflichten. Ob entsprechende Unterschiede zulässig wären, kann hier
jedoch offen bleiben, denn eine Ordnungsbusse rechtfertigt sich so oder so
nicht, wohl aber die Empfehlung an die Beschwerdeführerin, sich in künftigen
Verfahren bei ihrer Ausdrucksweise zu mässigen, wie sie das bereits in ihrer
Replik getan hat.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen einen Beizug der weiteren
Verfahrensbeteiligten ins Verfahren und erachtet dies sowohl im
bundesgerichtlichen als auch im vorinstanzlichen Verfahren als rechtswidrig.
3.1.1 Nach Art. 102 Abs. 1 BGG stellt das Bundesgericht, soweit erforderlich,
die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien,
Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist
zur Einreichung einer Vernehmlassung an. Die Korporation Pfäffikon als
Eigentümerin eines grossen Teils des von der Initiative betroffenen Geländes
und Ulrich Feusi-Thür als Kaufrechtsnehmer eines Baurechts an einer der
erfassten Parzellen sind von der Umsetzung der Initiative und damit vom
angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse am
Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Ihr Beizug als weitere
Verfahrensbeteiligte ist demnach mit Art. 102 BGG vereinbar, zumal die
Beschwerdeführerin nicht in rechtsgenüglicher Weise dartut, weshalb dies nicht
zutreffen sollte.
3.1.2 Die Beschwerdeführerin legt überdies nicht dar, inwiefern der Beizug der
Verfahrensbeteiligten im vorinstanzlichen Verfahren Bundesrecht verletzt haben
sollte bzw. welche kantonalen verfahrensrechtlichen Bestimmungen dadurch in
bundesrechtswidriger, insbesondere willkürlicher, Weise angewendet worden sein
sollten. Soweit sie insofern Verfassungsrecht (Art. 29 und 30 BV) anruft, führt
sie ebenfalls nicht in der erforderlichen Begründungsdichte aus, inwieweit die
Vorinstanz gegen diese Bestimmungen verstossen haben sollte. Darauf ist daher
nicht weiter einzugehen.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht sodann in ihrer Replik geltend, der Anwalt der
Gemeinde sei als heutiger Gemeindepräsident, der sich schon immer gegen die
Initiative geäussert habe, befangen und könne daher nicht als Rechtsvertreter
der Beschwerdegegnerin zugelassen werden.
3.2.1 In seiner für die Beschwerdegegnerin eingereichten Duplik bestätigt der
Rechtsvertreter, seit dem 1. Juli 2012 Gemeindepräsident von Freienbach zu sein
und in dieser Funktion im Zusammenhang mit der Behandlung des vorliegenden
Geschäftes in den Ausstand zu treten, weil er die Initiative seit jeher aktiv
bekämpft habe.
3.2.2 Davon zu unterscheiden ist indessen die Funktion des Rechtsvertreters als
Anwalt der Gemeinde. Mit diesem Mandat wurde er lange, bevor er zum
Gemeindepräsidenten gewählt wurde, betraut. Die Parteien im bundesgerichtlichen
Verfahren sind bei der Wahl eines Anwalts weitgehend frei. Die Funktion des
Gemeindepräsidenten schliesst diejenige des Rechtsvertreters der Gemeinde
jedenfalls aus verfahrensrechtlicher Sicht nicht von vornherein aus. Dass
dadurch Bestimmungen des Gemeinderechts verletzt würden, legt die
Beschwerdeführerin nicht in rechtsgenüglicher Weise dar. Genauso wenig genügen
ihre weiteren Behauptungen, weshalb der Gemeindepräsident nicht als
Rechtsvertreter der Gemeinde zugelassen werden könne, den gesetzlichen
Anforderungen an eine genügende Beschwerdebegründung.
4.
4.1 Nach Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
Soweit sich die Beschwerdeführerin auf neue Erkenntnisse beruft, kann darauf
nicht eingegangen werden, da nicht erst das vorinstanzliche Urteil dazu Anlass
gegeben hat.
4.2 Soweit die Beschwerdeführerin die unrichtige Feststellung des Sachverhalts
rügt, vermag sie im Übrigen nicht darzutun, dass es sich um offensichtlich
falsche tatsächliche Feststellungen handelt. Soweit auf diese Rügen überhaupt
einzutreten ist (vgl. E. 2.3), sind sie jedenfalls unbegründet.
5.
5.1 In der Sache ist vorweg zu prüfen, ob der Entscheid des Gemeinderates über
die Umzonung des Steinfabrikareals, wie er der Gemeindeversammlung vorgelegt
werden soll, mit dem Volksentscheid über die entsprechende Initiative vereinbar
ist. Die Beschwerdeführerin legt nicht rechtsgenüglich dar, dass einschlägiges
kantonales Recht nach Art. 95 lit. c und d BGG verletzt sei. Es ist daher
lediglich zu prüfen, ob Art. 34 BV eingehalten wird.
5.2 Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte
auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 138 I 189 E. 2.1 S.
190). Die Bestimmung schützt damit auch das Initiativrecht in kommunalen
Angelegenheiten.
5.3 Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Gültigkeit der Initiative selbst
oder der Abstimmung darüber. Entsprechende Verfahren haben bereits
stattgefunden und endeten teilweise vor dem Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz. Mit Urteil vom 26. Januar 2006 (VGE 895/05) bestätigte das
Verwaltungsgericht den Entscheid des Gemeinderates, mit dem dieser die
Initiative auf Umzonung des Steinfabrikareals für zulässig erklärt hatte. Das
Verwaltungsgericht führte dazu aus, die Prüfung der inhaltlichen Gültigkeit
einer Initiative auf Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht durch den
Gemeinderat wirke nur als grobmaschiges Netz. Nur eindeutig unzulässige
Initiativen seien von der Volksabstimmung ausgenommen. Im Übrigen habe der
Urheber eines Initiativbegehrens auch bei Zulassung der Initiative aufgrund der
Beratungspflicht und des Antragsrechts jedes Stimmberechtigten (gemäss §§ 12
und 26 des schwyzerischen Gesetzes über die Organisation der Gemeinden und
Bezirke vom 29. Oktober 1969 [GOG]) auf Gemeindeebene keine Gewähr und keinen
Anspruch darauf, dass genau darüber Beschluss gefasst werde. Schliesslich werde
die Frage einer allfälligen Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie im planungs-
und baurechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren auf entsprechende Rüge
hin zu prüfen sein. Diese Streitfragen werden allerdings erst nach ergangenem
Beschluss der Gemeindeversammlung und der im Anschluss daran erforderlichen
Genehmigung durch den Regierungsrat des Kantons Schwyz (vgl. § 28 des
kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [PBG]) der gerichtlichen
Kontrolle zugänglich sein (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_403/2011 und
1C_383/2011 vom 28. September 2011; BGE 135 II 22).
5.4 Strittig ist hier hingegen die Umsetzung der Planungsinitiative. Nach der
in einem früheren Urteil des Verwaltungsgerichts (VGE III 2009 101 vom 23.
September 2009) dargestellten und im angefochtenen Entscheid ergänzend
erwähnten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts werden Planungsinitiativen im
Kanton Schwyz im Nutzungsplanerlassverfahren gemäss §§ 25 ff. PBG umgesetzt;
den Initianten und Stimmberechtigten kommt dabei zwar die Einsprachebefugnis
(nach § 25 Abs. 3 PBG) zu, in den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren fehlt
ihnen aber die Beschwerdelegitimation; mögliche Einwendungen gegen die
Umsetzung der Planungsinitiative können sie daher erst nach Abschluss der
kantonalen Beschwerdeverfahren im Zeitpunkt der Vorlage des Entwurfs an die
Gemeindeversammlung im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde erheben, so wie es hier
erfolgt ist.
5.5 Zu beachten ist sodann, dass nach der schwyzerischen Gemeindeordnung der
Beschluss der Gemeindeversammlung noch der Urnenabstimmung unterliegen kann
(vgl. §§ 10 ff. GOG). Im Unterschied zu anderen Geschäften (vgl. etwa das
Urteil des Bundesgerichts 1C_373/2010 vom 21. Februar 2011 in ZBl 112/2011 S.
382 E. 5.1 und 5.2) sind Abänderungsanträge zu Zonen- und Erschliessungsplänen
sowie den zugehörigen Vorschriften an der Gemeindeversammlung grundsätzlich
aber unzulässig (§ 27 Abs. 2 PBG). Auch wenn das Verhältnis von § 27 Abs. 2 PBG
zu §§ 12 und 26 GOG ungeklärt erscheint (das Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz hatte in seinem Urteil VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 noch auf diese
letzten Bestimmungen verwiesen), ist doch davon auszugehen, dass die vom
Gemeinderat beschlossene Umzonung an der Gemeindeversammlung in der Regel nicht
mehr inhaltlich verändert werden kann.
5.6 Die Umsetzung einer Planungsinitiative ist vergleichbar mit der Umsetzung
einer als allgemeine Anregung angenommenen unformulierten Verfassungs- oder
Gesetzesinitiative. Die Initianten können unter dem Gesichtspunkt der
Gewährleistung der politischen Rechte geltend machen, der dem Volk zur
Abstimmung vorgelegte Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der
Initiative, verwässere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (vgl. BGE 115 Ia
148 E. 1a und b S. 152 f.). Aus Art. 34 Abs. 1 BV geht hervor, dass die
Behörden, welche den in einer nicht formulierten und damit nicht inhaltlich
fest vorgegebenen Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine
Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in der Initiative
zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht (vgl. BGE 115 Ia 148 E. 4 S.
154 f.; Urteil des Bundesgerichts 1P.150/2003 vom 5. Dezember 2003 in RtiD 2004
I 159 sowie in SJ 2004 I 227). Dabei darf der Gegenstand des Begehrens nicht
verlassen werden, was hier keine Probleme stellt, und ist der Sinn der
Initiative einzuhalten, was im vorliegenden Fall strittig ist; innerhalb des
entsprechenden Rahmens steht dem Umsetzungsorgan jedoch eine gewisse, wenn auch
auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte Gestaltungskompetenz
zu (vgl. ETIENNE GRISEL, Initiative et rérérendum populaires, 3. Aufl., 2004,
Rz. 599 ff.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz. 2054; BÉNÉDICTE TORNAY, La
démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 128 f.; PIERRE TSCHANNEN,
Stimmrecht und politische Verständigung, 1995, Rz. 142). Bei der Umsetzung der
Initiative ist insbesondere auf grösstmögliche Vereinbarkeit des
Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht zu achten, ohne dass allerdings die
Einhaltung desselben in jedem Einzelfall bereits zu prüfen ist. Bei einer
unformulierten Verfassungs- oder Gesetzesinitiative läuft dies auf eine
voraussichtlich mit höherrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der
entsprechenden Normstufe mit dem in der allgemeinen Anregung angestrebten
Inhalt hinaus; bei einer Planungsinitiative ist eine Vorlage eines Planerlasses
oder von Plananpassungen auszuarbeiten, die dem mit der Initiative angestrebten
planerischen Ergebnis entsprechen und grundsätzlich ebenfalls mit dem
höherrangigen Recht vereinbar scheinen.
5.7 Die an der Volksabstimmung vom 26. November 2006 angenommene Initiative
"Umzonung Steinfabrik-Areal" bezweckte die Umzonung des bis anhin zur Hafenzone
gehörenden Gebiets des ehemaligen Steinfabrikareals in Pfäffikon in eine neu zu
schaffende "Zone für öffentliche Parkanlagen".
5.7.1 Das Steinfabrikareal ist teilweise mit verschiedenen Industrie- und
Gewerbebauten überbaut und umfasst insgesamt eine Fläche von rund 74'000 m².
Ein ungefähr 20m breiter Streifen entlang des Seeufers sowie ein zusätzliches
Gebiet im westlichen Bereich von mehreren tausend Quadratmetern wurde 1994 in
eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen umgezont. Der Rest des Areals
gehört zur Hafenzone, in der im Wesentlichen eine Mischung von Wohn- und
Gewerbebauten (unter Einschluss von Gaststätten, Läden und öffentlichen Bauten)
zugelassen ist. Davon stehen rund 63'000 m² im Grundeigentum der Korporation
Pfäffikon. Eine erste Vorlage des Gemeinderates von Freienbach zur Umsetzung
der Initiative sah vor, praktisch das gesamte Gebiet im Eigentum der
Korporation Pfäffikon, nämlich eine Fläche von rund 60'000 m², der neu zu
schaffenden Zone für öffentliche Parkanlagen zuzuweisen. Nach entsprechenden
Einsprachen der Korporation Pfäffikon und von Ulrich Feusi-Thür, der über ein
Kaufsrecht für ein Baurecht auf einer der fraglichen Liegenschaften verfügt,
beschloss der Gemeinderat den hier strittigen abgeänderten Planentwurf. Danach
soll eine Fläche von 18'758 m² in die neue Zone für öffentliche Parkanlagen
aufgenommen und eine solche von 40'383 m² in der Hafenzone belassen werden. Im
Ergebnis bedeutet dies, dass lediglich etwa ein Drittel der Fläche statt, wie
vom Wortlaut der Initiative verlangt, das ganze Steinfabrikareal umgezont wird.
Es fragt sich, ob dieses Ergebnis dem Anliegen der Initiative noch entspricht.
5.7.2 Dem Gemeinderat kann die Bereitschaft im Sinne der Initiative nicht
abgesprochen werden, in einer ersten Phase eine Umzonung des praktisch gesamten
Steinfabrikareals beschlossen zu haben. Erst die von den Hauptbetroffenen
eingereichten Einsprachen führten ihn zu einer Abänderung seines Planentwurfs.
Seit dem Urteil VGE 895/05 vom 26. Januar 2006 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz musste sodann auch den Initianten bekannt und klar sein, dass
die Initiative sich unter Umständen nicht ohne Einschränkungen würde umsetzen
lassen. Damals hatte das Verwaltungsgericht die Prüfung der Zulässigkeit der
Initiative nämlich auf eine grobmaschige Kontrolle beschränkt und ausdrücklich
darauf verwiesen, es bestünden gerade bei Initiativen, die das Planungsrecht
beträfen, bei deren Umsetzung zahlreiche Kontrollmöglichkeiten und -pflichten.
Nur bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit seien solche Initiativen daher als
ungültig zu erklären. Insbesondere sei die Frage einer allfälligen
Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie erst im planungs- und baurechtlichen
Einsprache- und Beschwerdeverfahren zu prüfen. Die fragliche Initiative stand
demnach schon von Anfang an unter dem Vorbehalt, dass bei ihrer Umsetzung
inhaltliche Abstriche wegen des betroffenen Grundeigentums nicht
auszuschliessen oder im Gegenteil sogar wahrscheinlich werden könnten.
5.7.3 Die Beschränkung des umzuzonenden Gebiets auf rund einen Drittel wird mit
Blick auf die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV der Grundeigentümerin und des
Baurechtsnehmers einerseits mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz und
andererseits mit den Kostenfolgen für die Gemeinde aufgrund der
wahrscheinlichen Entschädigungspflicht infolge Enteignung begründet. Nach Art.
36 Abs. 2 und 3 BV müssen Einschränkungen von Grundrechten und damit auch der
Eigentumsgarantie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und
verhältnismässig sein. Gemäss Art. 26 Abs. 2 BV sind Eigentumsbeschränkungen,
die einer Enteignung gleichkommen, voll zu entschädigen. Zweifellos besteht ein
namhaftes öffentliches Interesse an der Schaffung einer Parkanlage am See. Es
erscheint aber fraglich, ohne dass dies hier bereits abschliessend zu
beurteilen ist (vgl. E. 5.3), ob das öffentliche Interesse die Beschränkung des
Grundeigentums auf dem gesamten Steinfabrikareal zu rechtfertigen vermag.
Einerseits besteht schon ein Streifen mit öffentlichem Durchgang am Seeufer und
andererseits verfügt die Gemeinde Freienbach bereits über mehrere andere
öffentliche Anlagen, die den Freizeitaktivitäten, unter anderem auch entlang
des Sees, der Bevölkerung dienen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin kann es nicht die Aufgabe der Gemeinde sein, für die ganze
Region eine Parkanlage zur Verfügung zu stellen. Es kann auch nicht aus dem
Ergebnis der kommunalen Abstimmung über die Initiative abgeleitet werden, das
Stimmvolk der Gemeinde habe eine solche regionale Freizeitanlage schaffen
wollen. Das gesamte Areal umzuzonen, ist daher mit dem erheblichen Risiko
verbunden, dass der Umzonungsakt als unverhältnismässig, weil nicht
erforderlich, und damit als Verstoss gegen die Eigentumsgarantie beurteilt
wird. Die Wahrung der Eigentumsgarantie spricht somit für eine Beschränkung des
umzuzonenden Gebietes. Dies wäre nur zu umgehen, wenn die betroffene
Grundeigentümerin und der Baurechtsnehmer einem freiwilligen Verkauf ihrer
Rechte zustimmen würden, wozu sie aber offenbar nicht bereit sind.
5.7.4 Auch wenn sodann im heutigen Zeitpunkt die Frage der allfälligen
Kostenfolgen weder eindeutig ist noch bereits endgültig beantwortet werden
kann, so besteht doch eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass die Gemeinde zur
Schaffung der geplanten Parkzone entweder die betroffenen Grundstücke erwerben
muss oder andernfalls eine Entschädigung zu leisten hat. Es wäre jedenfalls
leichtfertig, nicht mit solchen Folgekosten zu rechnen. Nicht ohne Grund führt
der Gemeinderat daher an, die Umzonung des gesamten Steinfabrikareals, wenn sie
uneingeschränkt überhaupt zulässig wäre, würde hohe Erwerbs- bzw.
Entschädigungs- sowie Unterhaltskosten auslösen, die sogar die Realisierung des
Projekts gefährden könnten. Unter diesen Umständen entspricht eine räumlich
begrenzte Umzonung, welche die Schaffung der gewünschten Parkanlage ermöglicht,
eher dem Volkswillen als eine gesamte Umzonung, welche der Schaffung der
Parkanlage selbst die finanzielle Grundlage entzieht.
5.7.5 Rechtfertigt sich demnach eine gewisse Reduktion der umzuzonenden Fläche,
so ist damit über das Ausmass dieser Beschränkung noch nichts ausgesagt.
Immerhin erweist sich die fragliche Reduktion auf einen Drittel des Gebiets als
erheblich, und es liesse sich fragen, ob eine solche um beispielsweise die
Hälfte nicht auch genügen würde. Es liegt jedoch auf der Hand, dass den
Gemeindebehörden insoweit gerade mit Blick auf die Gewährung der politischen
Rechte ein gewisser Ermessensspielraum zukommen muss. Aus dem Initiativ- und
Stimmrecht lässt sich nicht eine genaue Prozentgrösse ableiten, bei welcher der
Volkswille bei der Planungsinitiative noch gerade eingehalten wäre. Vielmehr
muss es um Grössenordnungen gehen. Die räumliche Beschränkung auf einen Drittel
mag in diesem Sinne eher minimalistisch erscheinen und sich am unteren Rand
dessen bewegen, was mit dem Ansinnen der Initiative vereinbar ist. Geradezu
unzulässig ist die Vorlage aber noch nicht, wenn berücksichtigt wird, dass die
geplante Umzonung erheblich in die Eigentumsrechte der weiteren
Verfahrensbeteiligten eingreift und bedeutende Kostenfolgen für die Gemeinde
auslösen könnte.
5.7.6 Zwar kann an der Gemeindeversammlung selbst kein inhaltlicher
Abänderungsantrag gestellt werden (vgl. E. 5.5). Wenn der Gemeinderat in seiner
Botschaft am Ende aber ausführt, bei einer Ablehnung seiner Vorlage bleibe der
aktuelle rechtskräftige Zonenplan aus dem Jahre 1994 unverändert in Kraft, so
trifft dies lediglich formell uneingeschränkt zu. Die Umsetzung der
Planungsinitiative wäre noch nicht zwingend definitiv gescheitert, denn die
Ablehnung liesse sich auch so verstehen, dass der Vorschlag des Gemeinderates
zu wenig weit ginge und dem Volkswillen nicht gerecht würde. Die zuständigen
Gemeindebehörden dürften somit nicht einfach davon ausgehen, der ablehnende
Entscheid sei als endgültiges Rückkommen auf die Planungsinitiative und als
Verzicht auf deren Anliegen zu verstehen. Eine solche Folgerung müsste konkret
und nachvollziehbar begründet werden können. Andernfalls wäre eine neue Vorlage
auszuarbeiten, die der Planungsinitiative nach der zu ermittelnden Auffassung
des Stimmvolkes besser entsprechen würde.
5.8 Unter Berücksichtigung all dieser Umstände widerspricht die im
angefochtenen Entscheid geschützte Vorlage nicht in massgeblicher Weise dem mit
der Initiative angestrebten planerischen Ergebnis, weshalb sie nicht den
Volkswillen missachtet, soweit sich das nach dem gegenwärtigen Stand beurteilen
lässt.
6.
6.1 Zu prüfen ist weiter, ob die Erläuterungen des Gemeinderates gegen den
Grundsatz der freien Willensbildung verstossen.
6.2 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt
den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für
den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer
Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 E.
2 S. 293 mit zahlreichen Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter
anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der
Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche
fällt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht
(vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 mit zahlreichen Hinweisen). Nach der Rechtsprechung
sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen
eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem
Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar
nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung
abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver
Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch
orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen,
wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen,
wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben
und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz
einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau
und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer
Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine
Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen
Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den
Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente
zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu
verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder
Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 mit zahlreichen
Hinweisen; vgl. sodann etwa MICHEL BESSON, Behördliche Informationen vor
Volksabstimmungen, 2003, S. 179 ff., insbes. S. 241 ff.; GRISEL, a.a.O., Rz.
261 ff.; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2580 ff.; TORNAY, a.a.O., S. 230 ff.).
Amtliche Erläuterungen im Vorfeld von Volksabstimmungen sind sofort und vor dem
Urnengang anzufechten (BGE 121 I 1 E. 3b S. 5; Urteil des Bundesgerichts 1C_62/
2012 vom 18. April 2012 E. 3).
6.3 Im vorliegenden Fall geht es zwar nicht um die Abstimmungserläuterungen für
eine Urnenabstimmung, sondern um diejenigen für eine Gemeindeversammlung. Auch
diese Unterlagen unterstehen jedoch der Garantie der freien und unverfälschten
Willensbildung und haben das Gebot der Sachlichkeit zu wahren.
6.4 Die Beschwerdeführerin kritisiert die Abstimmungsunterlagen des
Gemeinderates in verschiedenster Hinsicht und sehr detailliert. Im einen Punkt
(unvollständige Information über die Änderung des Anhangs B des
Nutzungskonzepts Areal Steinfabrik durch Wegfall der Bestimmungen über den
kostenbegünstigten Wohnungsbau) hat der Gemeinderat ein Manko seiner
Erläuterungen anerkannt, weshalb er die Vorlage von der Gemeindeversammlung vom
9. Dezember 2011 auch wieder zurückzog. Der Gemeinderat hat in Aussicht
gestellt, diesen Informationsmangel zu beheben. Wie dies geschehen wird, ist
zurzeit unbekannt, weshalb darin heute keine unzulängliche oder irreführende
Einflussnahme auf die Willensbildung des Stimmvolkes erkannt werden kann. Im
Übrigen erübrigt es sich, auf alle von der Beschwerdeführerin - weitgehend
appellatorisch (vgl. E. 2.3) - vorgetragenen Einzelheiten spezifisch
einzugehen. Die Beschwerdeführerin vermag nämlich nicht darzutun, dass die
Erläuterungen des Gemeinderates falsch oder irreführend oder auch nur
unsachlich wären. Im Gegenteil ergibt die Lektüre der gemeinderätlichen
Erwägungen eine sachbezogene Darstellung der Ausgangslage. Auch insofern stehen
naturgemäss Grössenordnungen im Vordergrund, und es kann nicht darauf ankommen,
ob nun jede einzelne Zahlenangabe im Detail zutrifft oder nicht, solange die
vom Gemeinderat angegebenen Werte als Ganzes vertretbar erscheinen, was
durchaus der Fall ist. Wie bereits erwähnt, wäre es sodann leichtfertig und
unseriös, auf mögliche Kostenfolgen nicht einzugehen, auch wenn die
Beschwerdeführerin selbst Entschädigungsfolgen offenbar als unwahrscheinlich
oder sogar ausgeschlossen erachtet. Auch dass zusätzliche Infrastrukturkosten
anfallen könnten, namentlich um den Zugangsverkehr zu den zu schaffenden
Parkanlagen aufzufangen, erscheint nicht von vornherein als falsch oder
irreführend. Dass die Beschwerdeführerin selbst andere Informationen gewünscht
hätte, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der gemeinderätlichen Erläuterungen,
zumal es ihr frei steht, ihren Standpunkt in der Gemeindeversammlung
vorzutragen. Darauf, dass die Schlussbemerkung des Gemeinderates, wonach bei
einer Ablehnung der Vorlage der aktuelle rechtskräftige Zonenplan aus dem Jahre
1994 unverändert in Kraft bleibe, nicht vorbehaltlos und zwingend als
endgültiges Scheitern der Planungsinitiative verstanden werden darf, wurde
bereits hingewiesen.
6.5 Insgesamt erweisen sich die gemeinderätlichen Erläuterungen in der
Botschaft zur "Beschlussfassung über die Teilzonenplanung Steinfabrik-Areal"
für die Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2011, soweit sie hier zu beurteilen
sind, nicht als irreführend oder unsachlich. Sie beeinträchtigen die
Stimmberechtigten in ihrer Willensbildung nicht und verletzen mithin auch die
Garantie von Art. 34 Abs. 2 BV nicht.
7.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass ihr die Vorinstanz
Parteientschädigungen zu Gunsten der Gemeinde und insbesondere der Beigeladenen
auferlegte. Erneut legt sie aber nicht dar, welche Bestimmungen des
einschlägigen Bundes- oder kantonalen Rechts dadurch verletzt worden sein
sollten. Auch insoweit ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten (vgl. E.
2.3; vgl. im Übrigen zur Sache das Urteil des Bundesgerichts 1C_373/2010 vom
21. Februar 2011 E. 7).
8.
8.1 Der angefochtene Entscheid verstösst mithin, soweit hier zu prüfen ist,
nicht gegen Bundesrecht und das einschlägige kantonale Recht. Angesichts der
besonderen Problematik der Rechtslage und des zu beurteilenden Falles
rechtfertigt sich aber ein Hinweis auf die entsprechenden Ausführungen in der
Begründung des vorliegenden Entscheides. Die Beschwerde ist daher im Sinne der
Erwägungen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
8.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen, wobei der Besonderheit der
Stimmrechtsbeschwerde bei der Bemessung der Gerichtsgebühr Rechnung getragen
werden kann (Art. 66 Abs. 1 BGG; BGE 133 I 141).
8.3 Nach Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG hat die obsiegende gegenüber der
unterliegenden Partei in der Regel einen Anspruch auf Parteientschädigung.
Obsiegende Partei ist hier die Gemeinde Freienbach, der aber als Gemeinwesen
nach Gesetz und Rechtsprechung keine Parteientschädigung zusteht (Art. 68 Abs.
3 BGG; BGE 134 II 117). Die übrigen Verfahrensbeteiligten nach Art. 102 Abs. 1
BGG haben nicht Parteistellung und damit für das bundesgerichtliche Verfahren
grundsätzlich auch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung nach Art. 68
BGG (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 5 zu Art.
68 BGG in Verbindung mit N. 6 und 14 zu Art. 66 BGG). Davon macht das
Bundesgericht lediglich unter ausserordentlichen Umständen, etwa bei
Nebenintervenienten aus Billigkeitsgründen, eine Ausnahme (vgl. SEILER/VON
WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 15 zu Art. 66 BGG; THOMAS GEISER, in: Niggli/
Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2.
Aufl., 2011, N. 12 zu Art. 68 BGG). Unter Berücksichtigung der speziellen
Charakteristik des Stimmrechtsbeschwerdeverfahrens und des vorliegenden Falles
rechtfertigt es sich nicht, den beiden weiteren Verfahrensbeteiligten eine
Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführerin zuzusprechen, die sich als
Initiantin für die korrekte Umsetzung ihrer vom Volk angenommenen Initiative
einsetzt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Freienbach, der
Korporation Pfäffikon, Ulrich Feusi-Thür und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. November 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax