I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.269/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_269/2012
1C_271/2012
Sentenza del 22 agosto 2012
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aemisegger, Giudice presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1C_269/2012
A.________,
ricorrente,
e
1C_271/2012
B.________ SA,
patrocinata dall'avv. Carmelo Seminara,
ricorrente,
contro
Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
revisione generale del piano regolatore di X.________,
ricorsi in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 13 aprile
2012 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Nella seduta del 28 gennaio 2008, il Consiglio comunale di X.________ ha
adottato la revisione generale del piano regolatore. In quell'ambito, un
comparto situato in località Y.________, a monte della strada cantonale è stato
attribuito alla zona residenziale semi-intensiva RSI, ove sono previsti come
massimi un indice di sfruttamento dello 0.7, un indice di occupazione del 50 %,
un'altezza di 10.50 m e una minima di 9 m. Il comparto comprende in particolare
anche i fondi part. ttt e uuu, allora in comproprietà di A.________ e
C.________. Le particelle presentano, rispettivamente, una superficie prativa
di 4'234 m2 e una superficie di 2'801 m2, su cui sorge un edificio di due
piani. Il piano regolatore previgente le inseriva in una zona residenziale
intensiva R4, ove vigeva un indice di sfruttamento massimo di 1, un indice di
occupazione massimo del 30 % e un'altezza massima di 12.50 m.
Sempre nell'ambito della revisione del piano regolatore, il Comune ha
attribuito due altri fondi contigui (part. vvv e www) ubicati ad ovest della
zona residenziale semi-intensiva RSI, alla zona edificabile d'interesse
comunale ZEIC.
B.
Contro la revisione pianificatoria A.________ è insorto al Consiglio di Stato
del Cantone Ticino, che con risoluzione del 22 dicembre 2009 ha parzialmente
accolto il gravame, negando l'approvazione dell'ampliamento della zona
edificabile concernente il fondo part. xxx, situato in contiguità con il lato
nord della particella uuu. Il Governo ha comunque approvato la zona edificabile
d'interesse comunale ZEIC e l'inclusione dei fondi part. ttt e uuu nella zona
residenziale semi-intensiva RSI.
C.
A.________ ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo. Nel corso della procedura, la B.________ SA ha
informato la Corte cantonale di avere comperato i fondi part. ttt e uuu e di
essere parte interessata alla causa. Dopo avere eseguito due sopralluoghi e
dichiarato chiusa l'istruttoria della causa, con sentenza del 13 aprile 2012 la
Corte cantonale ha parzialmente accolto il ricorso, annullando l'approvazione
della zona edificabile d'interesse comunale ZEIC e la relativa norma di
attuazione.
D.
Sia A.________ sia la B.________ SA impugnano questo giudizio con distinti
ricorsi in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. I ricorrenti
chiedono l'annullamento della sentenza impugnata e il rinvio degli atti alla
Corte cantonale per una nuova decisione. La B.________ SA fa valere la
violazione del diritto di essere sentita, della garanzia della proprietà e del
principio della proporzionalità.
Non sono state chieste osservazioni sui gravami, ma è stato richiamato
l'incarto cantonale.
Diritto:
1.
1.1 Le due impugnative sono dirette contro la stessa sentenza e riguardano la
medesima fattispecie. Si giustifica quindi di trattarle congiuntamente, in un
unico giudizio (art. 71 LTF in relazione con l'art. 24 cpv. 2 PC).
1.2 Presentati tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza
cantonale nell'ambito del diritto pianificatorio, i ricorsi in materia di
diritto pubblico sono di massima ammissibili sotto il profilo degli art. 82
lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF.
1.3 Giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF, ha diritto di interporre ricorso in materia di
diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità
inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a); è
particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati (lett.
b); e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica
degli stessi (lett. c). Spetta ai ricorrenti allegare i fatti a sostegno della
loro legittimazione quando gli stessi non risultino chiaramente dalla decisione
impugnata o dagli atti di causa (DTF 133 II 249 consid. 1.1).
A.________ ha ceduto alla B.________ SA la sua quota di comproprietà dei fondi
part. ttt e uuu durante la procedura dinanzi all'autorità cantonale. Egli
sostiene nondimeno di essere legittimato a ricorrere in questa sede, siccome
avrebbe interesse a un esito a lui favorevole della presente causa. Adduce in
particolare di avere sporto una denuncia penale contro il Comune, che sarebbe
responsabile nei suoi confronti, e di essere titolare quale progettista di una
domanda di costruzione non pubblicata. Si tratta al riguardo di circostanze che
potrebbero eventualmente fondare la legittimazione in quelle specifiche
procedure, ma che non sono idonee a fondare un rapporto stretto, particolare e
degno di protezione del ricorrente con la procedura pianificatoria oggetto del
presente litigio. In concreto, non può quindi essere riconosciuta ad A.________
la legittimazione ricorsuale a contestare il trattamento pianificatorio dei
fondi ceduti alla B.________ SA. Del resto, una riserva in tal senso non è
stata rogata nell'atto di compravendita. La facoltà di ricorrere in questa sede
può per contro essere ammessa per la nuova proprietaria dei fondi interessati
dal provvedimento, che ha partecipato al procedimento dinanzi alla Corte
cantonale.
2.
2.1 Secondo la B.________ SA, la Corte cantonale sarebbe incorsa in un diniego
di giustizia formale ritenendo inammissibile la domanda ricorsuale volta ad
escludere dalla zona edificabile i fondi part. yyy e zzz.
2.2 La Corte cantonale al riguardo ha richiamato l'art. 38 cpv. 4 lett. b della
legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT),
corrispondente all'attuale art. 30 cpv. 2 lett. b della legge cantonale sullo
sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011, in vigore dal 1° gennaio 2012 (Lst)
e l'art. 63 cpv. 2 della legge cantonale di procedura per le cause
amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm). Ha rilevato che, in virtù di queste
norme, la domanda doveva essere dapprima formulata al Consiglio di Stato, ciò
che non era però avvenuto in concreto. In prima istanza, l'interessato aveva
infatti soltanto chiesto di non approvare l'estensione della zona edificabile a
nord del fondo part. uuu. La risoluzione governativa aveva accolto il gravame
su questo punto, non approvando l'ampliamento della zona RSI con riferimento
alla particella xxx, situata appunto a nord della uuu. La Corte cantonale ha
accertato che i fondi part. yyy e zzz erano situati ad ovest della particella
uuu e che, peraltro, non avevano beneficiato di un'estensione della zona
edificabile a seguito della revisione generale del piano regolatore, essendo
già interamente edificabili in precedenza.
2.3 La ricorrente non fa valere l'applicazione arbitraria delle citate
disposizioni procedurali, ma adduce che l'impugnativa dinanzi al Governo
contestava in generale la revisione pianificatoria, per cui anche
l'attribuzione dei fondi part. yyy e zzz alla zona RSI. A suo dire,
l'opposizione a questo azzonamento sarebbe stata nota sin dall'inizio a tutte
le parti in causa e sarebbe stata riconosciuta dal Dipartimento del territorio
nelle osservazioni del 17 marzo 2010 al ricorso contro la risoluzione
governativa: non si trattava quindi di una censura nuova, proposta per la prima
volta dinanzi alla Corte cantonale.
Con queste argomentazioni, generiche, la ricorrente non dimostra con una
motivazione conforme alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, che i
giudici cantonali avrebbero accertato in modo manifestamente contrario agli
atti che la domanda di escludere i fondi part. yyy e zzz dalla zona RSI non era
stata presentata nell'ambito del gravame al Consiglio di Stato. Le osservazioni
della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, richiamate dalla ricorrente, riconoscono anzi esplicitamente
l'assenza di contestazioni e di domande formulate al riguardo in prima istanza.
La constatazione secondo cui, in quella sede, l'allora ricorrente aveva chiesto
solo il diniego dell'approvazione della zona edificabile a nord del suo fondo
part. uuu è quindi vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF).
In tale circostanza e ritenuto che le particelle yyy e zzz si trovano
effettivamente ad ovest dei fondi della ricorrente ed erano già edificabili
secondo la pianificazione previgente, è senza abusare del suo potere di
apprezzamento che la Corte cantonale non è entrata nel merito della nuova
domanda di escluderle dalla zona edificabile.
3.
3.1 La ricorrente critica poi il fatto che, nell'ambito della revisione
generale del piano regolatore, i suoi fondi part. ttt e uuu non siano stati
mantenuti nella zona R4, che presentava parametri edificatori più favorevoli
rispetto all'attuale RSI. Ritiene che il provvedimento non sarebbe sorretto da
ragioni di interesse pubblico poiché, dal momento dall'inserimento dei fondi
nella zona R4 mediante la variante approvata il 1° luglio 1992, le circostanze
non sarebbero mutate in misura importante, come esigerebbe l'art. 21 cpv. 2
LPT.
3.2 La ricorrente nega l'esistenza di un interesse pubblico alla base della
modifica pianificatoria, che reputa inoltre lesiva del principio della
proporzionalità. Motiva tuttavia l'assenza di questi presupposti per procedere
a una restrizione della sua proprietà (cfr. art. 26 e 36 Cost.) adducendo in
sostanza una violazione dell'art. 21 LPT. Questa disposizione prevede che i
piani di utilizzazione siano vincolanti (cpv. 1) e che essi siano riesaminati
e, se necessario, adattati in caso di notevole cambiamento delle circostanze
(cpv. 2).
Il principio della stabilità dei piani dedotto dalla norma è di principio
applicabile soltanto ai piani conformi alla LPT. Ai piani non adottati sotto
l'egida della LPT, e generalmente non conformi al diritto federale, non torna
invece applicabile, dal momento che è prevalente l'interesse all'attuazione di
una pianificazione rispettosa degli scopi e dei principi pianificatori previsti
dalla legge (cfr. DTF 127 I 103 consid. 6b/aa e rinvii). In concreto, non
occorre esaminare se il piano regolatore previgente, del 1987, integrato dalla
variante che ha determinato l'attribuzione del comparto in questione alla zona
R4, approvata dal Governo il 1° luglio 1992, era conforme al diritto federale,
giacché la revisione generale adottata dal legislativo comunale nel 2008 non
viola comunque l'art. 21 LPT.
La stabilità del piano assume infatti una portata diversa a dipendenza della
durata raggiunta dallo stesso. Più un piano reputato conforme ai dettami della
LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di poter contare sulla sua
stabilità e più difficilmente la presunzione della sua validità sarà
contestabile (DTF 128 I 190 consid. 4.2 e rinvii). Tuttavia, il piano di
utilizzazione deve di massima essere rielaborato dopo circa quindici anni (cfr.
art. 15 lett. b LPT; DTF 119 Ib 138 consid. 4e). Il diritto pianificatorio
cantonale prescrive che i piani siano sottoposti a verifica di regola ogni
dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT e art. 33 cpv. 1 Lst; cfr. inoltre DTF 119 Ib
138 consid. 4e pag. 145 in fine). Nel contesto di una simile revisione
generale, possono trovare espressione anche mutati orientamenti degli organi
pianificatori, come per esempio il ridimensionamento di zone edificabili
sovradimensionate. Più la revisione del piano si avvicina quindi a questo
orizzonte temporale quindicennale, più essa può essere giustificata anche da
visioni e esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un
eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2
LPT (cfr. sentenza 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, in: ZBl 104/
2003, pag. 654 segg.).
3.3 In concreto, la revisione generale, adottata dal legislativo comunale nel
2008, è intervenuta dopo oltre quindici anni dal previgente piano regolatore
del 1987, integrato dalla variante approvata dal Governo il 1° luglio 1992 che
ha determinato l'attribuzione dei fondi interessati alla zona R4.
Contrariamente all'opinione della ricorrente, la revisione pianificatoria in
oggetto non presupponeva quindi necessariamente l'esistenza di un notevole
cambiamento delle circostanze richiesto dall'art. 21 cpv. 2 LPT. Considerato il
tempo trascorso dalla previgente pianificazione, superiore all'orizzonte di
durata ordinaria del piano, la ricorrente non poteva in buona fede continuare a
contare sulla sua stabilità. Come visto, l'autorità pianificatoria era infatti
tenuta a verificare il piano e non era quindi strettamente legata a una
modifica rilevante delle condizioni per inserire nella zona residenziale
semi-intensiva RSI il comparto in località Y.________ precedentemente
attribuito alla zona residenziale intensiva R4. La modifica, adottata
nell'ambito di una revisione generale del piano regolatore, ha d'altra parte
riguardato l'intero territorio comunale e non ha quindi colpito soltanto la
proprietà della ricorrente, che si appella invano all'art. 21 LPT (cfr., per il
caso di una modifica "ad hoc" diretta contro un solo proprietario, sentenza
1A.217/2006 del 9 agosto 2007, in: RtiD I-2008, pag. 754).
Nella fattispecie è piuttosto determinante, e sufficiente, che la delimitazione
della zona RSI sia fondata su criteri pianificatori obiettivi e ragionevoli. Al
riguardo, la Corte cantonale ha puntualmente spiegato gli scopi della revisione
pianificatoria, legati all'armonizzazione delle differenti zone residenziali,
tenendo conto delle caratteristiche del territorio e delle edificazioni
circostanti. La ricorrente non si confronta con i considerandi del giudizio
impugnato, spiegando con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106
cpv. 2 LTF per quali ragioni l'azzonamento litigioso non sarebbe fondato su
criteri oggettivi e disattenderebbe i principi pianificatori.
4.
Ne segue che il ricorso di A.________ deve essere dichiarato inammissibile,
mentre quello della B.________ SA deve essere respinto nella misura della sua
ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste
a carico dei ricorrenti, tenendo conto del maggiore dispendio occasionato
dall'impugnativa della B.________ SA (cfr. art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Le cause 1C_269/2012 e 1C_271/2012 sono congiunte.
2.
Il ricorso di A.________ è inammissibile.
3.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso della B.________ SA è respinto.
4.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 3'000.-- sono poste a carico di
A.________ nella misura di fr. 1'000.-- e della B.________ SA nella misura di
fr. 2'000.--.
5.
Comunicazione alle parti, al Municipio di X.________, al Consiglio di Stato e
al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 22 agosto 2012
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Aemisegger
Il Cancelliere: Gadoni