I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.266/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_266/2012
Urteil vom 28. August 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Y.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Müller,
gegen
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
handelnd durch das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn, Rathaus,
Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Gründung der Flurgenossenschaft Breitenbach-Büsserach,
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. März 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 2. März 2010 sicherte der Regierungsrat des Kantons Solothurn
die amtliche Mitwirkung zu für die Gründung einer Flurgenossenschaft
Breitenbach-Büsserach sowie für die Durchführung einer umfassenden
Güterregulierung.
Die Akten zur Gründung der Flurgenossenschaft lagen in den Gemeindeverwaltungen
von Breitenbach und Büsserach je vom 4. Februar 2011 bis 7. März 2011
öffentlich auf. Die geplante Gründungsversammlung und die Durchführung der
Güterregulierung Breitenbach-Büsserach wurden zudem durch Veröffentlichungen
u.a. im Amtsblatt vom 28. Januar 2011 sowie per eingeschriebenem Brief an die
betroffenen Grundeigentümer im Beizugsgebiet bekannt gemacht.
B.
Am 10. Januar 2011 beschloss der Gemeinderat Büsserach, dass die
prognostizierten Kosten der Flurgenossenschaft von jährlich Fr. 350.-- für die
Einwohnergemeinde und jährlich Fr. 1'500.-- für die Bürgergemeinde Büsserach in
die Entscheidungskompetenz des Gemeinderates fielen. Er verzichtete daher auf
die Durchführung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung und beauftragte
den Leiter der Arbeitsgruppe Büsserach, für die Flächen der Einwohner- und der
Bürgergemeinde Büsserach für die Gründung der Flurgenossenschaft zu stimmen.
Dagegen führte die Bürgergemeinde Breitenbach eine ausserordentliche
Versammlung der Bürgergemeinde zur Genehmigung der prognostizierten Kosten von
jährlich Fr. 300.-- durch.
An der Gründungsversammlung vom 5. Mai 2011 wurde die Flurgenossenschaft
Breitenbach-Büsserach angenommen. Dagegen wurden die Statuten mit grossem Mehr
abgelehnt. Über die übrigen Traktanden (Wahl des Präsidenten und der übrigen
Vorstandsmitglieder) wurde deshalb nicht mehr abgestimmt.
C.
Gegen die Gründung der Flurgenossenschaft Breitenbach-Büsserach erhoben u.a.
Y.________ und Z.________ Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons
Solothurn. Sie machten geltend, der Gemeinderat Büsserach habe seine
Finanzkompetenzen überschritten und sei für die Zustimmung zur Gründung der
Flurgenossenschaft nicht zuständig gewesen. Ohne dessen Zustimmung wäre die
Flurgenossenschaft nicht zustande gekommen, da die privaten Eigentümer
mehrheitlich gegen deren Gründung gestimmt hätten.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde am 29. November 2011 ab.
Die dagegen erhobene Beschwerde von Y.________ und Z.________ wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn am 27. März 2012 ab.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat Y.________ am 15. Mai 2012
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
Er beantragt die Aufhebung der Rechtsmittelentscheide des Verwaltungsgerichts
und des Regierungsrats, des Beschlusses des Gemeinderats Büsserach vom 10.
Januar 2011 sowie des Beschlusses zur Gründung der Flurgenossenschaft
Breitenbach-Büsserach vom 5. Mai 2011. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
E.
Das Verwaltungsgericht und das Volkswirtschaftsdepartement Solothurn schliessen
auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
F.
In seiner Replik vom 16. August 2012 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über die Gründung
einer öffentlich-rechtlichen Flurgenossenschaft (vgl. § 26 Abs. 1 der
Solothurner Verordnung vom 24. August 2004 über die Bodenverbesserungen in der
Landwirtschaft [Bodenverbesserungsverordnung; BoVO]).
1.1 Beschlüsse der Gründungsversammlung müssen nach kantonalem Recht innert 10
Tagen mit Beschwerde an den Regierungsrat angefochten werden (§ 33 BoVo) und
können später nicht mehr in Frage gestellt werden. Diese Regelung zeigt, dass
die Gründung der Flurgenossenschaft ein in sich geschlossenes, selbstständiges
Verfahren bildet. Der angefochtene Entscheid ist deshalb als Endentscheid
i.S.v. Art. 90 BGG zu qualifizieren (vgl. BGE 117 Ia 412 E. 1a S. 414
[Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens] und BGE 110 Ia 134 E. 1 S.
135 [Abgrenzung eines Perimetergebiets], beide zu Art. 87 OG: vgl. auch BGE 135
II 310 E. 1.2 S. 311 f. [zweistufiges Enteignungsverfahren]). Dagegen steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen.
1.2 Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines Grundstücks in Breitenbach, im
Beizugsgebiet der Flurgenossenschaft Breitenbach-Büsserach. Als solcher ist er
befugt, gegen die Gründung der Flurgenossenschaft bzw. den diesen Beschluss
bestätigenden Entscheid des Verwaltungsgerichts Solothurn Beschwerde zu führen
(Art. 82 lit. a i.V.m. 89 Abs. 1 BGG).
Dagegen ist er als Einwohner der Gemeinde Breitenbach nicht befugt,
Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte der Einwohnergemeinde Büsserach zu erheben, in
der er nicht stimmberechtigt ist (Art. 82 lit. c i.V.m. Art. 89 Abs. 3 BGG; BGE
134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Er macht auch nicht geltend, in Büsserach
heimatberechtigt und damit in der Bürgergemeinde Büsserach stimmberechtigt zu
sein. Er ist daher nicht legitimiert, die Aufhebung des Beschlusses des
Gemeinderats Büsserach vom 10. Januar 2011 zu beantragen; insoweit ist auf
seine Beschwerde nicht einzutreten.
Immerhin kann er mit Beschwerde gegen die Gründung der Flurgenossenschaft
geltend machen, die Stimmabgabe der Bürgergemeinde Büsserach sei aufgrund der
angeblich fehlenden Finanzkompetenz des Gemeinderats ungültig gewesen, und sich
auf die Nichtigkeit des Gemeinderatsbeschluss vom 10. Januar 2011 berufen. Ob
dies zutrifft, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung.
Mit dieser Massgabe ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Im Verfahren nach Art. 82 lit. a BGG (Beschwerde in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts) kann die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten i.S.v. Art. 95 lit. a und c BGG gerügt werden.
Dagegen ist das kantonale Recht (anders als bei der Stimmrechtsbeschwerde nach
Art. 95 lit. d BGG) nicht Prüfungsmassstab. Das Bundesgericht kann daher nur
prüfen, ob die kantonalen Behörden bei der Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts das Willkürverbot (Art. 9 BV) oder anderes Verfassungsrecht
verletzt haben. Dies setzt voraus, dass eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und rechtsgenügend begründet worden ist (Rügeprinzip; vgl. Art. 106
Abs. 2 BGG).
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Flurgenossenschaft sei lediglich
aufgrund der Zustimmung der Bürgergemeinde Büsserach zustande gekommen, da die
Mehrheit der privaten Landbesitzer dagegen gestimmt habe. Die Stimmabgabe der
Bürgergemeinde sei ungültig gewesen, weil deren Vertreter durch den Gemeinderat
und damit durch ein unzuständiges Organ instruiert worden sei: Zuständig wäre
die Bürgergemeindeversammlung und nicht der -gemeinderat gewesen. Dies habe zur
Folge, dass die Abstimmung aufzuheben und, nach Durchführung einer
Gemeindeversammlung der Bürgergemeinde Büsserach, zu wiederholen sei.
Keinesfalls sei die ungültige Stimmabgabe als Ja-Stimme zu werten, wie dies §
32 Abs. 3 BoVo für nicht erschienene oder nicht stimmende Grundeigentümer
vorsehe.
2.1 Gemäss § 56 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 des Solothurner Gemeindegesetzes vom 16.
Februar 1992 (GG) sind Geschäfte, deren Auswirkungen einen in der
Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag übersteigen, der Gemeindeversammlung
vorbehalten; gleiches gilt (gemäss Ziff. 6) für den Beschluss über die
Gründung, Erweiterung oder Aufhebung von Anstalten und Unternehmungen sowie die
Beteiligung an gemischtwirtschaftlichen oder privaten Unternehmungen, sofern
der finanzielle Aufwand einen in der Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag
übersteigt. In der Bürgergemeinde Büsserach liegt die Finanzlimite des
Gemeinderats bei Fr. 10'000.-- für jährlich einmalige und Fr. 2'000.-- für
jährlich wiederkehrende Auslagen (§ 19 lit. b Ziff. 3 und 9 sowie § 23 lit. a
der Gemeindeordnung der Bürgergemeinde Büsserach [GBB]).
2.2 Der Beschwerdeführer bestreitet in erster Linie, dass die jährlichen
Teilzahlungen für die Kosten der Güterregulierung als jährlich wiederkehrende
Ausgaben zu qualifizieren seien. Es handle sich um Akontozahlungen, die unter
dem Vorbehalt der endgültigen Kostenabrechnung stünden. Diese erfolge am Ende
der Güterregulierung durch eine Schätzungskommission, unter Berücksichtigung
der effektiven Vor- und Nachteile für jeden Genossenschafter (§ 50 Abs. 2
BoVo). Die Akontozahlungen müssten korrekterweise transitorisch in der
Buchhaltung der Bürgergemeinde Büsserach verbucht werden und erst in dem Jahr
belastet werden, in welchem die definitive Rechnung für die Güterregulierung
ausgestellt werde. Die finanzielle Auswirkung des Geschäfts Güterregulierung
i.S.v. § 19 lit. b Ziff. 3 GBB sei daher die einmalige definitive
Kostenabrechnung und nicht die während der Dauer der Güterregulierung jährlich
wiederkehrenden Akontozahlungen.
Der Gemeinderat sei an seiner Sitzung vom 10. Januar 2011 selbst von einer
Dauer von sechs bis acht Jahren ausgegangen, womit - selbst unter
Zugrundelegung der gemeinderätlichen Berechnungen - mit Kosten zwischen Fr.
9'000.-- bis Fr. 12'000.-- zu rechnen sei. Der Beschwerdeführer selbst
berechnet auf der Grundlage der von der Vorbereitungskommission geschätzten
minimalen Totalkosten von Fr. 2'000.--/ha einmalige Kosten von mindestens Fr.
44'000.-- für die 22 ha der Bürgergemeinde Büsserach.
2.3 Im Übrigen sei die Argumentation des Verwaltungsgerichts selbst dann
willkürlich, wenn von jährlich wiederkehrenden Auswirkungen ausgegangen werde.
Die Pauschale von jährlich Fr. 1'500.-- sei auf der Grundlage von § 36 Abs. 2
des Statutenentwurfs der Flurgenossenschaft Breitenbach-Büsserach berechnet
worden, der bei grossflächig arrondierten und gut erschlossenen
Grundeigentumsverhältnissen im Hinblick auf die zu erwartenden geringen
Verbesserungen im Rahmen der Güterregulierung die Erhebung einer auf 30 %
reduzierten Akontozahlung vorsehe. Diese Statuten seien jedoch an der
Gründungsversammlung nicht genehmigt worden und dürften deshalb bei der
Berechnung der jährlichen Ausgaben nicht berücksichtigt werden.
Der Gemeinderat Büsserach sei massgeblich in der Vorbereitungskommission
vertreten gewesen, welche die Statuten entworfen habe. Er habe sich selbst
einen erheblichen Rabatt zugesprochen und zugleich dafür gesorgt, dass die
Finanzkompetenz des Geschäfts beim Gemeinderat verbleibe und nicht der
Gemeindeversammlung Büsserach zukomme: Einerseits durch Festlegung von auf 30 %
reduzierten Akontozahlungen, andererseits indem eine an sich geeignete Fläche
von 48 ha der Bürgergemeinde nicht zum Beizugsgebiet gezählt worden sei. Es sei
vorhersehbar gewesen, dass der Statutenentwurf in dieser Form an der
Gründungsversammlung nicht genehmigt werden würde. Unter diesen Umständen laufe
es dem Gerechtigkeitsgedanken entgegen und sei willkürlich, wenn der
Gemeinderat seine Finanzkompetenz auf den Statutenentwurf gegründet habe.
3.
Das Verwaltungsgericht ging - wie schon der Regierungsrat - davon aus, dass die
vor und während der Durchführung der Bodenverbesserung zu leistenden
Teilzahlungen zur Deckung der laufenden Kosten bis zur Vorlage der
Schlussabrechnung als jährlich wiederkehrende Aufwendungen zu qualifizieren
seien. Dies entspreche auch der Praxis der Gemeinde Büsserach, welche die
jährlich vorgesehene Pauschale als Ausgabe des laufenden Jahres (Kto. Nr. 790,
Raumordnung) verbucht habe. Auch bei der aktuellen Landumlegung in der
Industriezone würden die Kosten so verbucht. Ergänzend verweist es in seiner
Vernehmlassung darauf, dass auch nach kantonalem Steuerrecht Akontozahlungen
als Kosten bzw. Aufwand des laufenden Jahres verbucht werden dürften,
jedenfalls solange ihnen eine entsprechende Gegenleistung gegenüberstehe.
Die Behauptung des Beschwerdeführers, wonach nur die Bürgergemeinde Büsserach
bei den jährlichen Teilzahlungen von einem Rabatt profitiere, treffe nicht zu.
Die im Entwurf der Statuten vorgesehene reduzierte Akontozahlung komme jedem
Grundeigentümer zugute, der die massgebenden Voraussetzungen (grossflächig
arrondiertes und gut erschlossenes Land) erfülle. Diese Regelung entspreche dem
Grundsatz, wonach sich die Kostenverteilung nach den allgemeinen Vorteilen und
den besonderen Vor- und Nachteilen richtet, die dem Pflichtigen aus der
Bodenverbesserung erwachsen (§ 50 Abs. 2 BoVo).
Das in die Güterregulierung einbezogene Land der Bürgergemeinde (326'127 m²,
davon ca. ein Drittel Wald) diene in erster Linie der Grenzbegradigung anderer
Grundstücke. Der Gemeinderat habe deshalb von einem unterdurchschnittlichen
Vorteil für die Bürgergemeinde ausgehen und diesem Umstand bei der Schätzung
der Akontozahlung Rechnung tragen dürfen, selbst wenn zu diesem Zeitpunkt noch
offen gewesen sei, ob die Statuten genehmigt würden oder nicht. Stehe von
vornherein fest, dass ein Grundeigentümer unterdurchschnittlich belastet werde,
mache ein bewusst höher veranschlagter Beitrag keinen Sinn. Dieses Vorgehen
lasse keine Umgehungsabsicht des Gemeinderats erkennen.
Der Vorwurf, es sei nur gerade so viel Land der Bürgergemeinde Büsserach
einbezogen worden, dass die Finanzkompetenz des Gemeinderats noch gewahrt
werden konnte, sei aus der Luft gegriffen und durch keinerlei Fakten belegt.
Selbstredend würden in eine Güterregulierung nur Grundstücke einbezogen, mit
denen die angestrebten Verbesserungen gemäss § 55 BoVO erreicht werden könnten
(Arrondierung der Grundstücke, Erstellung eines zweckmässigen Wegenetzes,
Verbesserungen von gemeinschaftlichem Interesse). Der Beschwerdeführer lege in
keiner Weise dar, inwiefern sich die 48 ha Land, die nicht in die
Güterregulierung mit einbezogen worden seien, für die vorgesehenen Massnahmen
geeignet hätten.
Die Unterstellung, der Rat habe die Finanzkompetenz der Gemeindeversammlung
umgehen wollen, sei durch keinerlei Fakten belegt. Ob es politisch geschickter
gewesen wäre, das Geschäft der Gemeindeversammlung vorzulegen, sei nicht zu
prüfen; jedenfalls sei das gewählte Vorgehen zulässig gewesen. Unter diesen
Umständen könne offenbleiben, ob eine ungültige Stimmabgabe der Bürgergemeinde
mit derjenigen eines abwesenden oder nicht stimmenden Grundeigentümers
gleichzustellen wäre (§ 31 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 3 BoVo). Es möge insgesamt
stossend erscheinen, dass die Flurgenossenschaft trotz der deutlichen Ablehnung
der privaten Grundeigentümer zustande gekommen sei. Dies sei aber schon vom
eidgenössischen Gesetzgeber so gewollt (vgl. Art. 703 ZGB).
4.
Das Volkswirtschaftsdepartement Solothurn wirft dem Beschwerdeführer in seiner
Vernehmlassung vor, weiterhin mit falschen Zahlen zu operieren. Der von ihm
geschätzte Gesamtaufwand von Fr. 44'000.-- lasse ausser Acht, dass ca. 80 % der
Kosten der Güterregulierung durch Beiträge des Bundes und des Kantons gedeckt
würden; nur die verbleibenden ca. 20 % (Restkosten) würden unter
Berücksichtigung der Vor- und Nachteile der Güterregulierung aufgeteilt.
Aufgrund des einbezogenen Grundeigentums sei eine weit unterdurchschnittliche
Kostenbelastung der Bürgergemeinde Büsserach im Sinne von § 36 Abs. 2 des
Statutenentwurfs der Flurgenossenschaft Breitenbach-Büsserach absehbar.
5.
Wie oben bereits dargelegt wurde, kann das Bundesgericht die Handhabung der
kantonalen und kommunalen Bestimmungen nur auf Willkür hin prüfen. Willkür
liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung
ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht
weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 136 I 316 E.
2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).
5.1 Streitig ist zunächst, ob die (Rest-)Kosten einer Güterregulierung und die
hierfür geleisteten Akontozahlungen als jährlich einmalige oder wiederkehrende
Auswirkungen i.S.v. § 19 lit. b Ziff. 3 und 9 GBB zu qualifizieren sind.
5.1.1 Die von Rechtsprechung und Doktrin entwickelten Kriterien zum
Finanzreferendum, die zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen, Anlagen und
Ausgaben, gebundenen und ungebundenen Ausgaben differenzieren, sind jedenfalls
nicht unmittelbar anwendbar, wenn es um die Abgrenzung der Zuständigkeiten in
einer Bürgergemeinde geht, deren Aufgabe insbesondere die "Verwaltung ihrer
Güter" ist (vgl. § 3 Abs. 2 lit. c GBB). Dementsprechend spricht § 19 lit. b
Ziff. 3 GBB auch nicht von Ausgaben, sondern von "Auswirkungen" eines
Geschäfts. Dennoch kann bei der Auslegung der genannten Normen die von der
Rechtsprechung für das Ausgabenreferendum entwickelte Unterscheidung zwischen
einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben beigezogen werden.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgt eine einmalige Ausgabe für
einen einmaligen Zweck. Sie ist auch dann gegeben, wenn die Ausgabe nicht auf
einmal erfolgt und deshalb die nötigen Kredite aufgeteilt werden. Sie wird für
einen Zweck getätigt, der in einem bestimmten, absehbaren Zeitraum definitiv
erreicht sein wird (BGE 99 Ia 188 E. 2a S. 192), auch wenn sich die Ausführung
über eine gewisse Zeit erstreckt. Wiederkehrende Ausgaben liegen dagegen vor,
wenn eine Leistung periodisch fällig wird und die Gesamtdauer des Vorgehens und
damit die Gesamtsumme nicht feststehen (BGE 121 I 291 E. 2b S. 294; YVO
HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 747 N. 1881). Massgeblich
ist, ob sich die wiederkehrend getätigten Ausgaben in einer unbestimmten Zahl
von Jahren wiederholen werden; wird die Massnahme hingegen befristet, zum
Beispiel eine Subvention dreimal hintereinander in gleicher Höhe ausgerichtet,
so handelt es sich um ein in sich geschlossenes Vorhaben und damit um eine
einmalige Ausgabe (Urteil 1P.557/2003 vom 12. Dezember 2003 E. 2.2.3;
HANGARTNER/KLEY, a.a.O. N. 1882).
5.1.2 Für die Sichtweise des Beschwerdeführers spricht der Umstand, dass die
Akontozahlungen einem einzigen Zweck dienen (der Finanzierung des
Meliorationsverfahrens), und hierfür eine Gesamtabrechnung erstellt wird.
Allerdings stehen die Gesamtkosten des Güterregulierungsverfahrens und der
Anteil jedes Genossenschafters erst nach der von einer Schätzungskommission zu
erstellenden und gerichtlich überprüfbaren Kostenverteilung fest. Zu Beginn des
Verfahrens sind die Dauer des Meliorationsverfahrens und die Höhe der
Gesamtkosten nicht bekannt: Zwar rechnete der Gemeinderat mit einer
Verfahrensdauer von sechs bis acht Jahren; die Erfahrung zeigt jedoch, dass
Güterregulierungsverfahren deutlich länger dauern können. Dies spricht für die
Auffassung der Vorinstanzen, auf die jährlich wiederkehrende Belastung durch
die jährlichen Akontozahlungen abzustellen: Auch wenn diese im Zeitpunkt der
Gründungsversammlung noch nicht definitiv festgelegt worden sind, kann deren
ungefähre Höhe besser geschätzt werden als der Gesamtkostenbetrag.
Hinzu kommt vorliegend, dass (nach den insoweit unbestrittenen Ausführungen des
Verwaltungsgerichts) auch die Buchhaltungspraxis der Gemeinde Büsserach von
jährlich wiederkehrendem Aufwand ausgeht, die Akontozahlungen also nicht als
bloss transitorische Posten auffasst.
Unter diesen Umständen ist es jedenfalls nicht willkürlich, von jährlich
wiederkehrenden Auswirkungen in Höhe der jährlichen Akontozahlungen auszugehen.
5.2 Aus Sicht von Art. 9 BV ist auch die Berechnung des jährlichen
Teilzahlungsbetrags nicht zu beanstanden:
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass der in die Flurgenossenschaft
einbezogene Grundbesitz der Bürgergemeinde Büsserach grossflächig arrondiert
und gut erschlossen ist und die Bürgergemeinde daher weit unterdurchschnittlich
von der Güterregulierung profitieren wird. Dies hat zur Folge, dass sie gemäss
§ 50 Abs. 2 BoVo in der Gesamtabrechnung voraussichtlich nur einen geringen
Anteil der Restkosten zu tragen haben wird. Dieser Umstand durfte durch einen
Rabatt auf die Akontozahlungen berücksichtigt werden.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Regelung in § 36 Abs. 2 des
Statutenentwurfs der Umgehung der Gemeindeversammlung diente: Vielmehr wurde
der Entwurf von der Vorbereitungskommission (in der Büsserach und Breitenbach
je hälftig und nicht ausschliesslich durch Gemeinderäte vertreten waren)
erarbeitet und die Kostenschätzung zusammen mit einem Experten erstellt.
5.3 Soweit der Beschwerdeführer den Nichteinbezug von 48 ha Land rügt,
begründet er auch vor Bundesgericht nicht, weshalb dieses für die
Güterregulierung geeignet und sein Einbezug geboten gewesen wäre.
5.4 Ist nach dem Gesagten Willkür zu verneinen, ist die Beschwerde abzuweisen.
Es kann daher offenbleiben, ob (im Falle der Bejahung von Willkür) der
Gemeinderatsbeschluss vom 10. Januar 2011 nichtig gewesen wäre und wie sich
dies auf den Beschluss über die Gründung der Flurgenossenschaft ausgewirkt
hätte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten
(Art. 66 BGG) und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Die Gerichtsschreiberin: Gerber