I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.265/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_265/2012
Arrêt du 25 mars 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les juges Aemisegger, juge présidant,
Karlen et Chaix.
Greffier: M. Thélin.
Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Sébastien Fanti, avocat,
recourant,
contre
Commune de Conthey,
Conseil d'Etat du canton du Valais.
Objet
ordre de remise en état
recours contre l'arrêt rendu le 30 mars 2012 par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du canton du Valais.
Faits:
A.
X.________ est propriétaire de quatre bien-fonds de la commune de Conthey,
classés en zone de mayens par le plan d'affectation communal approuvé le 10
juin 1997 par le Conseil d'Etat du canton du Valais.
Au mois de février 2004, le propriétaire a reçu l'autorisation d'y transformer
et agrandir un mayen où il vit durant toute l'année avec sa famille; les abords
immédiats de ce bâtiment sont aménagés en pelouses, terrasses et accès pour
véhicules.
Dès le 20 mars 2008, le propriétaire est entré en pourparlers avec l'autorité
communale afin d'obtenir l'autorisation de construire une remise a proximité du
mayen. Se référant au règlement applicable, l'autorité envisageait d'autoriser
une modeste remise qui n'excéderait pas 15 m³, ce que le propriétaire tenait
pour insuffisant au regard de ses besoins. L'autorité n'était pas disposée à
accorder une dérogation. En définitive, le 7 décembre 2009, elle a autorisé une
remise carrée de 2m50 de côté, haute de 2m40 au faîte, totalisant 13 m³ 75; la
demande correspondante avait été publiée et elle n'avait pas suscité
d'opposition.
B.
Le 23 février 2010, la police municipale a constaté la présence d'une remise en
bois style « chalet », de 4m54 par 3m05, pourvue d'un couvert long de 3m64.
Le 11 mars suivant, l'autorité communale a ordonné la modification de cet
ouvrage afin de le rendre conforme à l'autorisation de construire déjà
délivrée; le propriétaire pouvait toutefois introduire une nouvelle demande
destinée à régulariser le bâtiment existant. X.________ a présenté une nouvelle
demande le 9 avril 2010; il a fait valoir que l'ordre de remise en état ne
répondait à aucun intérêt public et qu'une dérogation se justifiait en
considération des besoins d'une habitation occupée durant toute l'année et des
nécessités d'une activité viticole annexe. Il a également fait valoir que le
territoire communal comportait de nombreuses constructions illégales.
Le 19 mai 2010, l'autorité communale a confirmé l'ordre de remise en état et
elle a assigné au propriétaire un nouveau délai d'exécution. Elle considérait
que les couverts et autres installations fixes sont interdits en zone de mayens
et que celle-ci n'est destinée ni à l'habitation permanente ni au dépôt de
matériel viticole.
X.________ ayant recouru au Conseil d'Etat, la commune a admis qu'elle aurait
dû se prononcer formellement sur la demande de régularisation présentée le 9
avril 2010. Elle l'a fait par décision du 22 septembre 2010; elle a alors
confirmé l'ordre de remise en état.
X.________ a derechef saisi le Conseil d'Etat, lequel a rejeté le recours le 28
septembre 2011.
La Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté le recours ultérieur du
propriétaire le 30 mars 2012.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ requiert
le Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal en ce sens que la
demande de régularisation introduite le 9 avril 2010 soit accueillie. A titre
subsidiaire, le recourant demande d'être autorisé à conserver la remise
existante, sans le couvert.
La commune de Conthey a conclu au rejet du recours; les autorités cantonales
ont renoncé à présenter des observations.
Invité à prendre position, l'Office fédéral du développement territorial
propose au Tribunal fédéral de déclarer les autorités communales incompétentes
au motif que la construction se trouve hors de la zone à bâtir; pour le
surplus, il propose « au minimum » la confirmation de l'ordre de remise en
état.
Ayant pris connaissance de cet avis, le recourant et la commune de Conthey ont
persisté dans leurs conclusions respectives.
Considérant en droit:
1.
En règle générale, le recours en matière de droit public est recevable contre
les décisions des autorités cantonales de dernière instance rendues dans des
causes de droit public (art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d LTF). La décision
présentement attaquée est susceptible de ce recours.
2.
Le propriétaire visé par un ordre de remise en état a qualité pour recourir
selon l'art. 89 al. 1 LTF.
En tant que la contestation porte sur l'application du droit fédéral de
l'aménagement du territoire, l'Office fédéral du développement territorial a
également qualité pour recourir selon les art. 89 al. 2 let. a LTF et 48 al. 4
de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). C'est pourquoi
le recours lui a été transmis pour prise de position, conformément à l'art. 102
al. 1 LTF.
La loi sur le Tribunal fédéral ne prévoit pas de recours joint; en conséquence,
l'autorité fédérale ainsi consultée n'est pas autorisée à proposer, dans ses
conclusions, des modifications de la décision attaquée de plus grande ampleur
ou différentes de celles réclamées par la ou les parties recourantes (Bernard
Corboz, in Commentaire de la LTF, 2009, nos 29, 33 et 34 ad art. 102 LTF).
En l'espèce, le recours est dirigé contre un ordre de remise en état.
L'autorisation communale du 7 décembre 2009, relative à une construction de
2m50 de côté, indique le résultat auquel les travaux exigés doivent aboutir. Le
Tribunal fédéral peut évidemment rejeter le recours, le cas échéant pour les
motifs avancés par l'Office fédéral, mais il ne saurait modifier l'ordre de
remise en état en ce sens que les travaux devraient aboutir à la suppression
complète de toute construction, sans égard à l'autorisation communale. Cette
mesure n'entrerait en considération que si l'Office fédéral avait lui aussi
recouru contre l'arrêt du Tribunal cantonal et pris les conclusions
correspondantes. Sous ce point de vue, il est sans importance que
l'autorisation communale soit éventuellement nulle, selon l'opinion de l'Office
fédéral, faute de compétence de l'autorité qui l'a délivrée.
En revanche, dans le cadre des conclusions présentées par le recourant, le
Tribunal fédéral peut éventuellement annuler l'ordre de remise en état au motif
que les autorités l'ayant émis sont incompétentes.
3.
Dans sa teneur d'origine, l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) prévoyait que l'autorisation ou l'approbation d'une
autorité cantonale était nécessaire pour toute autorisation exceptionnelle de
construire hors de la zone à bâtir (RO 1979 1573). Dans sa teneur actuelle, en
vigueur depuis le 1er septembre 2000, cette disposition prévoit que pour tous
les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité
cantonale compétente décide s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou
si une dérogation peut être accordée. Une simple autorisation communale est
donc insuffisante; le cas échéant, s'il n'apparaît pas que cette décision
puisse être confirmée ou approuvée par l'autorité cantonale compétente, elle
est entachée de nullité absolue (ATF 111 Ib 213 consid. 5b p. 220; arrêt 1A.17/
1992 du 4 décembre 1992, consid. 2b, RDAF 1993 p. 313; voir aussi ATF 132 II 21
consid. 3.2 p. 27).
L'Office fédéral expose qu'en raison de ses caractéristiques, la zone de mayens
délimitée par le plan d'affectation communal de Conthey n'est pas une zone à
bâtir aux termes de l'art. 15 LAT. L'Office mentionne notamment que la
collectivité publique n'y assume pas d'obligation d'équipement et que les
constructions, loin de former un tissu bâti, s'y trouvent dispersées dans un
vaste territoire utilisé par l'agriculture. En conséquence, l'Office estime que
cette zone est soumise à l'art. 25 al. 2 LAT et que les autorités communales ne
sont donc compétentes ni pour délivrer des autorisations de construire ni pour
intimer des ordres de remise en état.
Selon la jurisprudence relative à l'art. 24 LAT, cette disposition-ci exige en
principe le rétablissement de l'état antérieur des lieux en cas de travaux
réalisés sans autorisation hors de la zone à bâtir, et elle constitue la base
légale d'un ordre de remise en état (ATF 111 Ib 213 consid. 6c p. 225/226). Le
droit fédéral ne fixe pas de règles particulières concernant la compétence
d'ordonner la remise en état; en particulier, il n'exclut pas que le droit
cantonal puisse éventuellement prévoir une compétence concurrente des autorités
communales. L'exclusion d'une compétence communale ne ressort en tous cas pas
explicitement de l'art. 25 al. 2 LAT et on ne peut donc pas, comme l'Office
fédéral semble le faire, assimiler simplement les ordres de remise en état aux
autorisations de construire. L'Office ne tente pas d'expliquer pourquoi la
compétence communale devrait être tenue pour implicitement exclue.
En conséquence, il n'est pas nécessaire d'examiner si la zone de mayens est ou
n'est pas une zone à bâtir selon l'art. 15 LAT. Même dans la négative, l'ordre
de remise en état présentement contesté n'est pas celui d'une autorité
incompétente au regard de l'art. 25 al. 2 LAT. De plus, à supposer que
l'autorisation communale du 7 décembre 2009 ne puisse pas recevoir
l'approbation cantonale et qu'elle se révèle donc nulle au regard du droit
fédéral, on a vu que la Cour de céans ne peut de toute manière pas modifier
l'ordre de remise en état au détriment du recourant.
4.
L'autorité communale a refusé d'autoriser une construction d'un volume
supérieur à 15 m³. Le recourant affirme que cette limite ne repose sur aucune
base légale ou réglementaire et qu'il est arbitraire de la fixer de manière
générale et abstraite, sans tenir compte des circonstances particulières à
chaque cas.
En règle générale, d'après l'art. 95 LTF, le recours au Tribunal fédéral n'est
pas recevable pour violation du droit cantonal ou communal. En tant que la
partie recourante invoque la protection contre l'arbitraire conférée par l'art.
9 Cst., il lui incombe d'indiquer de façon précise en quoi la décision attaquée
présente un vice grave et indiscutable; à défaut, le grief est irrecevable (ATF
133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254; 133 II 396 consid. 3.2 p. 400; 136 II 489
consid. 2.8 p. 494). En l'occurrence, le recourant aurait dû désigner
précisément les dispositions de la loi cantonale ou du règlement communal qui
imposaient de manière certaine, le cas échéant, d'autoriser aussi une
construction excédant 15 m³. Son argumentation est à cet égard lacunaire, donc
irrecevable.
5.
D'après la décision attaquée, l'ordre de remise en état est fondé sur l'art. 51
de la loi cantonale sur les constructions. Le recourant ne met pas en doute la
pertinence de cette base légale. Il invoque surtout le principe de la
proportionnalité consacré par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst. Il fait valoir
que l'autorité compétente doit éventuellement renoncer à exiger la remise en
état lorsque la construction illégale ne présente que des divergences mineures
par rapport à l'ouvrage que l'autorité pourrait autoriser d'après les règles
applicables (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35).
Le Tribunal cantonal retient sans plus de précision que la remise construite à
proximité du mayen présente des dimensions « bien supérieures » à celles
autorisées , « [dépassant] largement la limite de 15 m³ tolérée par les
autorités communales pour ce type de constructions ».
Le recourant fait état de dimensions (longueurs des côtés et hauteur au faîte)
qui ne ressortent pas de la décision attaquée, et qui ne s'inscrivent donc pas
dans les constatations de fait déterminantes d'après l'art. 105 al. 1 LTF.
Certes, le recourant se plaint de constatations manifestement inexactes; ce
moyen est en principe recevable selon l'art. 97 al. 1 LTF. En particulier, le
recourant se plaint de graves erreurs dans le constat de police du 23 février
2010. Il omet cependant de désigner les pièces du dossier sur la base
desquelles l'autorité précédente aurait pu ou dû constater les dimensions qu'il
prétend conformes à la vérité. Il a fait établir un plan de situation le 14 mai
2012, soit après que le Tribunal cantonal eut statué, et il produit ce document
devant le Tribunal fédéral. Or, contrairement à son opinion, cette preuve
nouvelle est irrecevable au regard de l'art. 99 al. 1 LTF. Si le recourant
entendait arguer d'une comparaison entre les dimensions exactes de la
construction réalisée et celles de l'ouvrage autorisé, ce qu'il ne paraît pas
avoir fait devant les autorités précédentes, il lui incombait d'alléguer ces
dimensions et d'offrir les preuves correspondantes en temps utile selon le
droit cantonal de procédure; ce procédé est tardif devant le Tribunal fédéral.
Le recourant échoue ainsi à mettre en évidence une violation du principe de la
proportionnalité.
6.
Devant le Tribunal cantonal, le recourant a revendiqué l'égalité de traitement
sur la base de vingt-trois cas qu'il a désignés, dans lesquels l'autorité
communale avait prétendument autorisé ou toléré des constructions illégales
dans la zone de mayens; à titre de moyen de preuve, il a réclamé la production
des dossiers administratifs correspondants. Le tribunal a rejeté cette
réquisition de preuves. Il a retenu que seize de ces cas, pour divers motifs,
n'étaient pas pertinents. Dans six autres cas, la commune de Conthey avait
fourni des explications que le recourant a contestées; pour le dernier cas, la
commune ne s'est pas expliquée. Le tribunal n'a pas enquêté davantage sur ces
sept cas; il a jugé qu'ils ne dénotaient de toute manière ni une pratique de
l'autorité, constante et clairement affirmée, tendant à ne pas faire respecter
les prescriptions applicables à la zone de mayens, ni la volonté de l'autorité
de persister dans cette pratique à l'avenir. Le tribunal a ainsi rejeté le
moyen tiré de la garantie constitutionnelle de l'égalité de traitement.
En instance fédérale, le recourant tient le rejet de son offre de preuve pour
contraire au droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Il expose
qu'il n'a pas pu vérifier les explications avancées par l'autorité communale et
que « seule la production des différents dossiers aurait permis un examen
sérieux d'une pratique constante et clairement affirmée » de cette autorité. Il
est vrai que l'art. 8 al. 1 Cst. permet d'exiger, dans certaines conditions,
aussi l'égalité de traitement dans l'illégalité (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p.
78), mais cette règle n'oblige pas pour autant les organes de la justice
administrative à entreprendre des investigations systématiques, approfondies et
contradictoires dans le but de découvrir d'hypothétiques manquements à la loi.
En l'occurrence, le Tribunal cantonal s'est prononcé de manière suffisante et
concluante sur le moyen qui lui était soumis. De surcroît, le recourant se
plaint d'une application prétendument arbitraire de la législation valaisanne
sur l'accès du public aux documents officiels mais son argumentation est là
aussi lacunaire.
Le Tribunal cantonal a également rejeté des réquisitions de preuve tendant à
l'interrogatoire des parties et à l'inspection des lieux. Selon le recourant,
ces mesures probatoires auraient notamment permis aux juges de « se rendre
compte de l'emprise effective et de l'utilisation de la construction litigieuse
». Or, compte tenu que d'autres preuves étaient présentes au dossier et que
cette affaire de construction illégale ne se distinguait pas notablement de
celles dont les tribunaux connaissent habituellement, le Tribunal cantonal a pu
renoncer sans arbitraire auxdites mesures. Sur ce point encore, sa décision est
donc compatible avec l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157;
130 II 425 consid. 2.1 p. 428).
7.
Le recours se révèle privé de fondement, dans la mesure où les griefs présentés
sont recevables. A titre de partie qui succombe, son auteur doit acquitter
l'émolument à percevoir par le Tribunal fédéral. Conformément à l'art. 68 al. 3
LTF, il n'est pas alloué de dépens à la commune de Conthey.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Le recourant acquittera un émolument judiciaire de 3'000 francs.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la commune de Conthey, au
Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, et à l'Office
fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 25 mars 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le juge présidant: Aemisegger
Le greffier: Thélin