I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.264/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_264/2012
Urteil vom 16. Januar 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler,
gegen
Einwohnergemeinde der Stadt Zug, Stadthaus am Kolinplatz, Postfach 1258, 6301
Zug,
handelnd durch den Stadtrat von Zug, Stadthaus am Kolinplatz, Postfach 1258,
6301 Zug.
Gegenstand
materielle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. März 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ sind Eigentümer des Grundstücks 1643 im Halte von 19'795 m² im
Gebiet Tellenmatt/Bröchli in der Stadtgemeinde Zug, oberhalb der SBB-Linie
Zug-Arth-Goldau. Sie sind auch Eigentümer der Grundstücke 3734 und 3806
unterhalb der Bahnlinie.
Im Zonenplan 1982 war das Gebiet entlang der Eisenbahnlinie (Tellenmatt/
Bröchli) mit der Parzelle 1643 einer Wohnzone W2½ zugewiesen. Das oberhalb und
nördlich davon gelegene Gebiet Gimenen lag in der Einfamilienhauszone E1½. Der
südliche und östliche Teil des Gimenen-Gebiets war einer der späteren Planung
vorbehaltenen Zone (SPV-Zone) zugewiesen.
Am 2. November 1989 reichte ein Initiativkomitee bei der Stadt Zug die
"Volksinitiative zum Schutz unserer Grünflächen vor Zersiedlung"
(Grünflächen-Initiative) ein. Diese verlangte u.a., dass 80% der SPV-Zonen und
60% der unüberbauten und nicht als Bauland erschlossenen Wohnzonen mit tiefer
Ausnützungsziffer (E1½, E2½, W2½) der Landwirtschaftzone zugewiesen würden. Die
Initiative wurde am 24. Juni 1990 von den Stimmbürgern angenommen. Daraufhin
erliess der Regierungsrat am 24. September 1990 eine Planungszone über das
Gebiet Tellenmatt/Bröchli/Gimenen.
Im Rahmen einer umfassenden Ortsplanungsrevision beschloss der Gemeinderat der
Stadt Zug am 30. August 1994 eine neue Bauordnung mit Zonenplan, die in der
Urnenabstimmung vom 4. Dezember 1994 gutgeheissen und vom Regierungsrat am 4.
Juli 1995 genehmigt wurde. Das zwischen Zug und Oberwil gelegene Gebiet
"Gimenen/ Brüchli/Tellenmatt" mit dem Grundstück 1643 wurde der
Landwirtschaftszone zugewiesen. Die dagegen erhobene Beschwerde von X.________
wurde am 8. Januar 1998 vom Verwaltungsgericht des Kantons Zug abgewiesen.
B.
Am 25. Januar 2008 reichten X.________ ein Entschädigungsbegehren gegen die
Einwohnergemeinde der Stadt Zug wegen materieller Enteignung in Höhe von Fr.
23'951'680.-- nebst Zins seit 28. Januar 1998 ein.
Die Schätzungskommission stellte mit Zwischenentscheid vom 23. Juni 2008 fest,
dass die von den Gesuchstellern geltend gemachten Entschädigungsansprüche nicht
verjährt seien.
Am 24. August 2009 führte die Schätzungskommission einen Augenschein durch,
hörte die Parteien an und befragte Auskunftspersonen. Am 26. November 2009
stellte sie fest, dass die Nichteinzonung des Grundstücks 1643 durch den
Zonenplan 1995 der Gemeinde Zug eine materielle Enteignung bewirke. Sie sprach
den Gesuchstellern hierfür eine Entschädigung von Fr. 15'440'100.-- sowie Fr.
157'700.70 für nutzlos aufgewendete Planungskosten zu, nebst Zinsen ab 1.
Februar 1998.
C.
Gegen den Schätzungsentscheid erhoben sowohl die Einwohnergemeinde der Stadt
Zug als auch die Eheleute X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zug. Die Stadt Zug schloss auf vollumfängliche Abweisung des
Entschädigungsgesuchs, während die Eheleute X.________ beantragten, es sei
festzustellen, dass auch eine Auszonung des Grundstücks 1643 vorliege, die eine
materielle Enteignung bewirke; die Entschädigung sei auf Fr. 980.-- pro m²,
d.h. auf total Fr. 19'399'100.--, festzulegen.
Am 27. März 2012 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Stadt Zug gut
und stellte fest, dass den Eigentümern des Grundstücks 1643 kein
Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung zustehe. Die Beschwerde der
Eheleute X.________ wies es ab.
D.
Gegen diesen Entscheid haben X.________ am 14. Mai 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung vorliege. Dementsprechend sei
die Einwohnergemeinde der Stadt Zug zu verpflichten, sie mit Fr. 15'440'100.--
für das enteignete Grundstück und Fr. 157'700.70 für nutzlos aufgewandte
Planungskosten zu entschädigen; die Entschädigungen seien ab dem 1. Februar
1998 zu verzinsen. Zudem sei ihnen eine angemessene Entschädigung für das
Verfahren vor Verwaltungsgericht zuzusprechen. Eventualiter sei die Sache an
die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese über die Höhe der Entschädigungen
und die Nebenfolgen entscheide.
E.
Der Stadtrat von Zug schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In ihrer Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen und Begründungen
fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen
(Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführer haben am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und unterlagen vor Verwaltungsgericht
mit ihrem Antrag auf Entschädigung wegen materieller Enteignung. Insofern sind
sie zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da alle übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Mit Beschwerde ans Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von
Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens -
gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht
(mit Ausnahme der Grundrechte) von Amtes wegen an (Art. 106 BGG). Es ist daher
nicht an die Begründung der Parteien gebunden, sondern kann die Beschwerde auch
aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit
einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 133 II
249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweis).
Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1
BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
Alle Beteiligten gehen inzwischen davon aus, dass die Zuweisung der Parzelle
1643 zur Landwirtschaftszone im Zonenplan 1995 rechtlich als Nichteinzonung und
nicht als Auszonung zu qualifizieren ist, weil die Nutzungsplanung 1982 der
Stadt Zug materiell nicht den Grundsätzen des RPG entsprach. Mit der Revision
von 1994 wurde somit erstmals eine RPG-konforme Nutzungsordnung geschaffen.
Die Parzelle 1643 liegt nicht im weitgehend überbauten Gebiet. Sie ist vielmehr
Teil eines unüberbauten, landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten
Grüngürtels, der die Stadt Zug vom Ortsteil Oberwil trennt und im Westen durch
die SBB-Linie Zug-Arth-Goldau begrenzt wird.
Das rund 20'000 m² grosse Grundstück wurde vom generellen Kanalisationsprojekt
(GKP) der Stadt Zug vom 24. Mai 1972, revidiert im Februar 1984, erfasst.
Dieses gelangte tatsächlich zur Anwendung, obwohl es - mangels kantonaler
Genehmigung - nie rechtsgültig erlassen worden war. Ansonsten ist die Parzelle
nicht erschlossen; insbesondere fehlt es an einem Anschluss an das öffentliche
Strassennetz.
3.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, sie hätten damit rechnen dürfen, die
Parzelle aus eigener Kraft erschliessen zu können, und hätten dafür ab dem Kauf
am 26. November 1987 bis zum Erlass der Planungszone am 24. September 1990
bereits erhebliche Kosten aufgewendet. Ihres Erachtens sei zudem durch
spezifische Handlungen der Behörden ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
Unter diesen Umständen sei eine materielle Enteignung zu bejahen.
3.1 Diese Auffassung wurde von der Schätzungskommission geteilt.
Sie nahm an, dass die Gesuchsteller in der Lage gewesen wären, das Grundstück
1643 separat, von unten her, d.h. durch Unterquerung der Bahnlinie, durch eine
Quartierstrasse zu erschliessen, ohne dass hierfür ein Baulinien- oder
Strassenplan erforderlich gewesen wäre. Zwar liege diesbezüglich keine
eigentliche Zusicherung vor, jedoch habe sich die Stadt während zwei Jahren an
der Erschliessungsplanung der Beschwerdeführer beteiligt und dabei z.T. die
Federführung übernommen, ohne je einen Baulinien- oder Strassenplan zu
verlangen. Zudem habe der Grosse Gemeinderat (als für den Erlass von
Baulinienplänen zuständiges Organ) den Stadtrat im März 1990 ausdrücklich
aufgefordert, eine rasche Erschliessungsplanung für das Gebiet Gimenen von
unten her an die Hand zu nehmen.
Die Beschwerdeführer hätten bis Mitte 1991 Erschliessungs- bzw. Planungskosten
in nicht unerheblichem Ausmass getätigt. Dabei anerkannte die
Schätzungskommission Fr. 157'700.70 der von den Beschwerdeführern geltend
gemachten Kosten (in Höhe von Fr. 227'000.--) als direkt mit der Erschliessung
zusammenhängend.
Die Schätzungskommission hielt fest, dass die Beschwerdeführer die Parzelle am
26. November 1987 zum Preis von Fr. 9'116'740.-- (ca. Fr. 460/m²) erworben
hätten. Damals sei die Bauordnung und der - formell RPG-konform erlassene -
Zonenplan 1982 erst 5 Jahre in Kraft gewesen. Zwar habe der kantonale Richtplan
1987 eine Überprüfung der Zonierung verlangt; das kurz nach Erlass des
Richtplans vom Kanton Zug im Einvernehmen mit der Stadt Zug abgegebene
Kaufangebot für verschiedene Parzellen im Gebiet Gimenen (darunter auch Nr.
1643) für Fr. 50 Mio. habe jedoch auf deren weiteren Verbleib in der Bauzone
basiert. Eine Mitteilung von Auszonungsabsichten sei - anders als gegenüber den
Eigentümern der Grundstücke 1644 und 1645 - nicht erfolgt. Auch in den
Entwürfen vom 22. Juni 1989 zum Teilrichtplan "Siedlung und Landschaft" sei die
Parzelle der Beschwerdeführer noch als Wohngebiet bezeichnet worden, und der
Teilrichtplan "Verkehr" vom gleichen Datum habe zur Erschliessung des Gebiets
eine Sammelstrasse vorgesehen.
Die Beschwerdeführer hätten sofort nach dem Kauf der Liegenschaft Kontakt mit
der Stadt aufgenommen und, für alle erkennbar, die Erschliessung mit
erheblichem Kosteneinsatz vorangetrieben. Zur Bewilligung eines
Erschliessungsprojekts - und damit auch für den Verzicht auf einen Baulinien-
bzw. Strassenplan - sei der Stadtrat und nicht der Grosse Gemeinderat zuständig
gewesen. Insofern bilde das rund zweijährige Zusammenwirken der Stadt mit den
Beschwerdeführern durchaus ein im Sinne des Vertrauensprinzips relevantes
Verhalten.
Durch die Erheblicherklärung der Motion Hausheer am 13. März 1990 und deren
Bestätigung am 29. Mai 1990 habe sich zudem auch der Grosse Gemeinderat als
eigentliches Planungsorgan hinter den weiteren Verbleib des Grundstücks 1643 in
der Bauzone gestellt, was einer eigentlichen Zusicherung gleichgekommen sei.
Noch im Beschluss des Stadtrates vom 13. Dezember 1990 zum Bericht Stadtplanung
1990 sei das Gebiet Tellenmatt als verkehrsberuhigte Zone Wohnen mitsamt einer
Erschliessung von unten her bezeichnet worden, auch wenn die endgültigen
Zonengrenzen noch nicht festgestanden hätten. Erst im Entwurf des Zonenplans
vom Juli 1991 seien wesentliche Teile des Gebietes Gimenen zur Umzonung in die
Landwirtschaftszone vorgesehen gewesen, und habe die Stadt jegliche weitere
Mitwirkung an der Erschliessung des Grundstücks 1643 verweigert.
Gesamthaft kam die Mehrheit der Schätzungskommission daher zum Ergebnis, dass
die Stadt Zug mit ihrem Verhalten gegenüber den Beschwerdeführern einen
eigentlichen Vertrauenstatbestand gesetzt habe. Eine Minderheit der
Schätzungskommission vertrat demgegenüber die Auffassung, dass aufgrund der
Aussagen des Richtplans 1987 allen Grundeigentümern und Käufern der fraglichen
Parzellen im Gebiet Tellenbach/Bröchli/Gimenen klar gewesen sein musste, dass
im Rahmen der anstehenden Totalrevision der Nutzungsplanung zumindest ein
wesentlicher Teil der dortigen Flächen nicht mehr dem Siedlungsgebiet
zugewiesen würden. Vor diesem Hintergrund habe kein Vertrauen auf eine
Einzonung entstehen können.
3.2 Das Verwaltungsgericht verneinte eine materielle Enteignung. Es ging davon
aus, dass die strassenmässige Erschliessung der Parzelle weder rechtlich noch
technisch für die nahe Zukunft gesichert gewesen sei und von den
Beschwerdeführern nicht aus eigener Kraft hätte realisiert werden können. Es
verneinte auch das Vorliegen erheblicher Erschliessungskosten und eines
schutzwürdigen Vertrauenstatbestands.
Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die fehlende Groberschliessung des
Gebiets nicht auf ein Versäumnis der Gemeinde zurückzuführen sei. 1990 sei der
Planungshorizont von 15 Jahren bei Weitem noch nicht abgelaufen gewesen;
ohnehin habe sich die Bevölkerung nicht entsprechend der seinerzeitigen
Bedarfsprognose entwickelt. Insofern sei die Stadt nicht verpflichtet gewesen,
das effektiv noch nicht benötigte Bauland zu erschliessen.
Für die Groberschliessung des Gebiets wäre nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts eine Gemeindestrasse erforderlich gewesen. Dies gelte nicht
nur für die Erschliessung des gesamten Gimenengebiets, sondern auch für eine
separate Erschliessung der Parzelle Nr. 1643 als bedeutenden Teil der
Geländekammer. Deren Erschliessung hätte eine präjudizierende Wirkung für das
gesamte Gebiet gehabt und hätte daher nicht einfach als Quartierstrasse oder
gar als blosse Zufahrt realisiert werden können. Vielmehr wäre eine
Sammelstrasse, d.h. eine Gemeindestrasse, erforderlich gewesen, die nur
gestützt auf rechtskräftige Strassenbaulinienpläne hätte bewilligt werden
dürfen. Hierfür hätte es der Zustimmung des Grossen Gemeinderats und - soweit
ein Anschluss an die Artherstrasse als Kantonsstrasse nötig war - des
Regierungsrats bedurft.
Seitens der Gesuchsteller hätten in den Jahren 1988 bis 1990 Abklärungen und
Bemühungen zur separaten Erschliessung ihres Grundstücks durch eine
Unterführung unter die SBB-Linie stattgefunden. Hierfür hätten Besprechungen
mit Mitgliedern des Stadtrates und Chefbeamten der Stadt sowie Verhandlungen
mit den SBB stattgefunden. Die hierfür nötigen Vorstudien seien von der Stadt,
im Sinne einer Dienstleistung, unterstützt worden; diese habe aber nie die
Federführung übernommen. Der Stadt sei es stets um die Erschliessung des
gesamten Gimenengebiets gegangen, d.h. auch eine separate Privaterschliessung
der Parzelle der Beschwerdeführer habe immer unter dem Vorbehalt einer
gesamthaften politischen Beurteilung der Geländekammer gestanden.
Die von den Gesuchstellern geplante Privaterschliessung habe weder dem (ohnehin
nur generellen) Strassenplan 1961 "Überbauung Friedbach und Gimenen" noch dem
Verkehrsrichtplan vom 13. Oktober 1981 entsprochen. Dieser habe eine
Groberschliessung des Gebiets Gimenen von oben her, via die Zugerbergstrasse,
vorgesehen, in Form einer spangenförmigen Sammelstrasse, die den Verkehr bei
St. Karl der Artherstrasse zuführen sollte. Die Vorlage für den Neubau der
Gimenenstrasse mit der Bruibachbrücke sei jedoch dreimal (erstmals 1974 und
letztmals am 26. November 1989) von den Stimmbürgern abgelehnt worden.
Neben dem - vom Grossen Gemeinderat zu bewilligenden - Baulinien- und
Strassenplan wäre zudem ein eisenbahnrechtliches Plangenehmigungsverfahren
erforderlich gewesen. Dieses sei von den Beschwerdeführern erst am 22. Mai 1991
(d.h. nach Erlass der Planungszone) eingeleitet worden. Nach der - zu
erwartenden - Opposition durch private Einsprecher und den Stadtrat Zug hätten
die Beschwerdeführer das Gesuch im Mai 1992 zurückgezogen.
Auch technisch wäre die von den Gesuchstellern bevorzugte Erschliessung zwar
möglich, aber sehr schwierig und teuer gewesen.
Bei den durch die Schätzungskommission anerkannten Erschliessungskosten in Höhe
von Fr. 157'700.70 handle es sich im Wesentlichen um Projektierungskosten,
nicht zuletzt auch um Aufwand für (Rechts-)Beraterhonorare, und nicht um
baulich in Erscheinung tretende, getätigte Erschliessungskosten. Die
Aufwendungen seien mit Fr. 8.-/m² bzw. 1.7 % des Erwerbspreises auch nicht
erheblich, wenn man sie auf die Fläche (19'795 m²) bzw. auf den Kaufpreis (Fr.
9'116'740.--) umrechne.
Das Verwaltungsgericht betonte, dass das ganze Gebiet Tellenmatt/Bröchli/
Gimenen, einschliesslich der Parzelle 1643, bereits im kantonalen Richtplan vom
1. September 1987 als "Gebiet mit zu prüfender Nutzung: Prüfung der Aus- oder
Umzonung" bezeichnet worden sei. Gemäss Ziff. 13.0 des Richtplantextes mussten
die Gemeinden die Nutzungsabsichten in diesen Gebieten überprüfen und im
überarbeiteten Zonenplan gegebenenfalls neu festsetzen, wobei die "Zuordnung zu
einer Bauzone eher die Ausnahme bleiben" sollte. Im Detailverzeichnis F41 des
Berichts zur kantonalen Richtplanung 1987 sei zum Gebiet Bröchli/Gimenen (GPNU
01.05) im Sinne eines Zwischenergebnisses die Bemerkung "Siedlungstrennung" und
als Idee für die damaligen SPV- und Bauzonen "Landwirtschaftsgebiet" angemerkt
worden. Wichtig sei in diesem Zusammenhang, dass das umstrittene Grundstück Nr.
1643 in der Tellenmatt von den Behörden (gemäss Geodatenportal Zugis) ebenfalls
unter der Gebietsbezeichnung "Bröchli" erfasst worden sei.
Die Stimmbürger hätten den (für die vorgesehene Erschliessung des Gebiets)
erforderlichen Bau einer Bruibachbrücke am 26. November 1989 bereits zum
dritten Mal (nach 1974 und 1977) abgelehnt. Am 2. November 1989 sei die
"Volksinitiative zum Schutz unserer Grünflächen vor Zersiedlung" eingereicht
worden, die in der Volksabstimmung vom 24. Juni 1990 mit mehr als 60%
Ja-Stimmen angenommen worden sei. Die Initiative habe sich insbesondere gegen
die Überbauung des Gebiets Gimenen/Bröchli gerichtet. Daraufhin habe der
Regierungsrat für das ganze Gebiet Gimenen/Bröchli/Tellenmatt eine Planungszone
erlassen.
Bereits am 12. April 1989 habe der Stadtrat von Zug das Leitbild 89
beschlossen, von dem der Grosse Gemeinderat mit Beschluss vom 9. Januar 1990
zustimmend Kenntnis genommen habe. Dort sei festgehalten worden, dass der
unüberbaute Teil der Gimenen eine wohltuende Grünzäsur zwischen Zug und Oberwil
bilde. Die Erschliessung des oberen Teils sei über die Gimenen-Brücke
vorgesehen; diejenige des unteren Teils sei noch offen. Mit der kommenden
Zonenplanrevision solle bestimmt werden, ob dieses Gebiet in dieser Generation
überbaut oder aber der kommenden Generation als Reserve offengehalten werden
solle. Die guten Wohnlagen längs der SBB-Linie seien wegen der projektierten
Begradigung der SBB-Geleise planerisch blockiert. Als Ziel wurde formuliert:
"Der grössere, noch unüberbaute Teil der Gimenen, der auch kaum sinnvoll von
oben erschlossen werden kann und dessen Erschliessung von unten durch die
Projekte der SBB erschwert ist, soll als Baulandreserve für die nächste
Generation offengehalten werden."
Das Verwaltungsgericht erwog, dass es ohne Weiteres Sinn gemacht habe, das
ganze Gebiet Gimenen (einschl. der Parzelle 1643) im kantonalen Richtplan, im
städtischen Leitbild 89 und schliesslich im Zonenplan 1992 als
Landwirtschaftszone zu erfassen, bilde es doch insgesamt eine grosse
Geländekammer am unteren Hang des Zugerbergs, im Westen begrenzt durch die
SBB-Linie. Es bilde einen breiten Trenngürtel zwischen den Siedlungsgebieten
der Stadt Zug und Oberwils. Die Trennung sei optisch markant erlebbar und werde
durch die durchgehende landwirtschaftlich-gärtnerische Nutzung hervorgehoben.
Zudem hätten die Beschwerdeführer gewusst, dass hier seit dem Erlass des
Zonenplans 1982 kein Neubau mehr errichtet worden sei. Der Kauf der Parzelle
sei erst nach Erlass des Richtplans erfolgt, aufgrund dessen die
Beschwerdeführer die zukünftige Zuweisung ihrer Parzelle zum
Landwirtschaftsgebiet zumindest in Betracht ziehen mussten.
Weder vom Stadtrat noch vom Grossen Gemeinderat seien mündliche oder
schriftliche Zusicherungen abgegeben worden. Auch aus den verschiedenen
politischen Motionen und Voten im Parlament lasse sich kein
Vertrauenstatbestand ableiten. Zwar sei klar gewesen, dass die Mehrheit des
Grossen Gemeinderats die Verwirklichung der städtischen Bauvorhaben in der
Gimenen möglichst fördern wollte und der Stadtrat daher beauftragt wurde, eine
Erschliessung "von unten her" zu prüfen. Konkrete Zusicherungen zur
Erschliessung der unten liegenden privaten Grundstücke bzw. ihrer Zonierung
seien jedoch nicht gemacht worden. Die Beschwerdeführer hätten somit nur (aber
immerhin) hoffen und darauf spekulieren können, dass ihre "Erschliessungsideen"
zu ihren Gunsten in die Erschliessungsbemühungen und Zonierungsabsichten der
Stadt einfliessen könnten.
Nichts anderes gelte für das Kaufangebot des Kantons an die Y.________ AG vom
21. September 1987. Zwar hätten die übrigen Mitbieter aufgrund des
Kaufpreisangebots (das weit über den damaligen Landwirtschaftspreisen lag)
davon ausgehen dürfen, dass eine Umzonung in die Landwirtschaftszone nicht
unmittelbar bevorstand. Immerhin aber habe der Kanton ausdrücklich auf die
Möglichkeit der Änderung der planungsrechtlichen Situation hingewiesen. Es habe
sich insofern um ein spekulatives Geschäft gehandelt, das realistischerweise
von Anfang an mit Unsicherheiten und blossen Realisierungshoffnungen verbunden
gewesen sei.
Das Verwaltungsgericht verneinte deshalb sowohl einen Entschädigungsanspruch
aus materieller Enteignung als auch einen Anspruch der Beschwerdeführer auf
Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten.
3.3 Die Beschwerdeführer räumen ein, dass die von der Vorinstanz verlangte
gebietsweise und nicht parzellenbezogene Erschliessung den Planungsgrundsätzen
des RPG entspreche. Das Verwaltungsgericht habe jedoch seine Funktion im
vorliegenden Verfahren verkannt: Es sei nicht darum gegangen, eine konkrete
Erschliessung zu überprüfen, sondern darum, behördliches Verhalten und das
dadurch bei den bauwilligen Beschwerdeführern bewirkte Vertrauen zu beurteilen.
Zu prüfen sei deshalb nicht, ob die Praxis der Behörden den bundesrechtlichen
Anforderungen entsprochen habe, sondern wie sie damals nach aussen in
Erscheinung getreten sei und welche Schlüsse die Beschwerdeführer aus dem
Ablauf der Ereignisse hätten ziehen dürfen.
Die Beschwerdeführer betonen, dass für die Bewilligung der Erschliessung und
der anschliessenden Überbauung der Parzelle 1643 der Baupräsident bzw. das
Bauamt zuständig gewesen sei. Diese hätten die Erschliessungsideen der
Beschwerdeführer nicht passiv entgegengenommen, sondern aktiv an der
Erschliessungsplanung mitgewirkt. Die Kontakte zu den Baubehörden seien enger
gewesen, als vom Verwaltungsgericht dargestellt: Aktenkundig seien drei
Sitzungen mit Stadträten und Chefbeamten (am 7. März 1988, 31. März 1988 und 8.
März 1990) sowie zwei Sitzungen in kleinerer Besetzung (am 14. November 1988
und im Februar 1990).
In einer ersten Phase sei es um die separate Erschliessung der Parzelle
gegangen. Hierfür sei im April 1989 ein Bauermittlungsgesuch eingereicht
worden, mit drei Erschliessungskonzepten: eine Teilüberbauung mit
provisorischer Zufahrt über den Bröchliweg (Plan 1), eine Vollüberbauung mit
Bahnunterführung ab der Tellenmattstrasse (Plan 2) und eine Vollüberbauung nach
"Streckung" der SBB-Linie (Plan 3; im Zuger Richtplan war damals die Streckung
der Eisenbahnlinie mit Tunnelierung oberhalb der Parzelle 1643 vorgesehen.).
Noch im Februar 1990 sei mit dem Chef Kanalisation der Stadt der Anschlusspunkt
an die Kanalisation festgelegt worden. Die Stadt habe die Beschwerdeführer
damit zumindest konkludent im Glauben bestärkt, ihre Bauermittlung sei auf
gutem Weg und es sei vernünftig, erhebliche Mittel in die weitere Planung der
Erschliessung und der Baueingabe zu investieren.
Die Baubehörden hätten sogar eine provisorische Erschliessung für zwei
Landhäuser auf GS 1643 ab dem bestehenden Bröchliweg als möglich und zulässig
erachtet. Hätten die Beschwerdeführer dieses Vorgehen gewählt, hätten sie mit
dem Segen der Bauverwaltung ein fait accompli für die Überbaubarkeit der ganzen
eingezonten Parzelle geschaffen, da es sinnlos und ein Musterbeispiel für
Streubauweise gewesen wäre, die weitere Überbauung zu stoppen. Das so bekundete
"grüne Licht" für die Überbaubarkeit habe die Beschwerdeführer in ihrem
Vertrauen so sehr bestärkt, dass sie gleich die definitive
Erschliessungsplanung für die ganze Parzelle an die Hand genommen hätten.
Auch in der zweiten Phase, nach der gescheiterten Abstimmung über die
Bruibachbrücke, habe die Stadt die Erschliessungsplanung der Beschwerdeführer
unterstützt. Dem Stadtrat wäre es damals sehr recht gewesen, wenn die
Beschwerdeführer den "gordischen Knoten" der SBB-Unterquerung mit einer später
für eine Gemeindestrasse tauglichen Lösung durchhauen hätten. Die Stadt habe
deshalb neu den Nachweis verlangt, dass auch die übrigen Grundstücke am
Gimenenhang über die Parzelle 1643 erschlossen werden könnten. Der Baupräsident
habe in der Sitzung vom 8. März 1990 eine erheblich grössere Dimensionierung
der Strasse mit wesentlich grösserem konstruktivem und finanziellem Aufwand
verlangt. Damit sei bei den Beschwerdeführern Vertrauen in die Kontinuität des
Planungsprozesses geweckt worden und sie seien zur Übernahme weiterer,
finanziell erheblicher Verpflichtungen veranlasst worden.
Das Verwaltungsgericht wecke in willkürlicher Weise den Eindruck, die
Baueingabe vom 22. Juni 1990 sei nicht ernsthaft gewesen bzw. sei nur im
Hinblick auf ein Entschädigungsverfahren erfolgt. Der im Juni 1990 eingereichte
Plansatz habe auf einer von der Firma Wild-Leitz durchgeführten digitalen
Vermessung des Geländes beruht und belege, dass die Erschliessungsplanung weit
über das Entwurfsstadium hinaus gediehen war. Aufgrund der Annahme der
Grünflächeninitiative zwei Tage nach Einreichung des Gesuchs und der kurz
darauf verhängten Planungszone sei das Vorhaben blockiert gewesen. Es könne den
Beschwerdeführern daher kein Vorwurf gemacht werden, dass sie unter diesen
Umständen nicht auf der Behandlung ihres Baugesuchs bestanden hätten.
Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass sich die SBB im Entwurf einer
Grundsatzvereinbarung vom 13. Juli 1989 noch selbst als Baubewilligungsbehörde
für die geplante Unterführung bezeichnet habe (anders als in der definitiven
Vereinbarung von Juli/August 1990, wo das BAV als Bewilligungsbehörde genannt
wurde). Die Beschwerdeführer hätten deshalb mit der Erteilung der
Plangenehmigung rechnen dürfen. Da es damals nur um die Erschliessung der
Parzelle Nr. 1643 durch eine kleiner dimensionierte Unterführung gegangen sei,
seien auch keine Einsprachen zu erwarten gewesen (anders als beim 1991
angehobenen Plangenehmigungsverfahren, das die Erschliessung des gesamten
Gimenen-Gebiets betroffen habe).
Das Leitbild 89 der Stadt Zug vom 12. April 1989 sei nicht
grundeigentümerverbindlich gewesen und habe daher die Überbaubarkeit der
Parzelle 1643 nicht verhindert. Damals sei man von der RPG-Konformität der erst
fünf Jahre zuvor erlassenen Zonierung ausgegangen. Erst der
Bundesgerichtsentscheid i.S. Cham vom 22. Mai 2000 (1A.155/1999) habe diese
Überzeugung in Frage gestellt. Das Gebiet Tellenmatt oberhalb der
Eisenbahnlinie sei noch im Bericht des Stadtrates zur Stadtplanung und im
Teilrichtplan Siedlung und Landschaft, 2. Vorprüfung, beide vom 13. Dezember
1990, als Wohnzone vorgesehen gewesen. Auch der Regierungsrat sei bei seinem
Kaufangebot 1987 von der Überbaubarkeit der Wohnzonen ausgegangen; der Hinweis
auf hängige Auszonungsbegehren habe sich offensichtlich auf die SPV-Zonen am
Gimenenhang bezogen.
Die Beschwerdeführer erachten die vom Verwaltungsgericht vorgenommene
Umrechnung der Erschliessungskosten auf die Landfläche bzw. auf den Kaufpreis
als nicht sachgerecht. Zu beurteilen sei, was ein Enteigneter zufolge
nachfolgend enttäuschten Vertrauens in einen mit den Behörden unternommenen
Planungsprozess investiert habe. Dabei seien Aufwendungen von Fr. 157'700.--
für sich allein schon erheblich. Setze man die Summe in Relation zu den Kosten
eines allein für die Groberschliessung der Parzelle 1643 konzipierten "kleinen"
Erschliessungsbauwerks, ergebe sich ein Anteil von 10 %, der ebenfalls
erheblich sei.
Aus allen diesen Gründen hätten die Beschwerdeführer bis zum Erlass der
Planungszone im September 1990 darauf vertrauen dürfen, ihre Parzelle aus
eigener Kraft erschliessen und überbauen zu können und hätten hierfür
erhebliche Kosten aufgewendet.
3.4 Die Stadt Zug macht dagegen geltend, im Zeitpunkt des Erlasses der
Planungszonen hätten die Beschwerdeführer die "kleine" Erschliessungsvariante
schon aufgegeben gehabt. Allein für die Strassenerschliessung unter der
Eisenbahnlinie hindurch hätte nach Auskunft der Karl Steiner AG mit Kosten von
rund Fr. 6.5 Mio. gerechnet werden müssen. Gemessen daran seien die bereits
aufgewendeten Kosten für die Erschliessungsplanung sehr bescheiden.
Die Stadt bestreitet, dass die Erschliessung der Parzelle 1643 in enger
Zusammenarbeit mit dem Baupräsidenten und dem Bauamt der Stadt Zug
vorangetrieben worden sei. Bei den Besprechungen mit den Beschwerdeführern habe
es sich nur um einen - auch heute noch gebräuchlichen - Meinungsaustausch
zwischen Behördenvertretern und bauwilligen Privaten gehandelt. Der für die
städtische Erschliessungsplanung zuständige Stadtingenieur habe nach Angaben
des Mitarbeiters der Karl Steiner AG nie an die Realisierbarkeit der
Erschliessungslösungen der Beschwerdeführer geglaubt und habe daher grosse
Zurückhaltung gegenüber deren Projekten geübt.
In der ersten Phase hätten sich die Erschliessungsvorstellungen der
Beschwerdeführer ("von unten") und diejenigen der Stadt ("von oben") diametral
entgegengestanden. In der zweiten Phase, spätestens mit der
Verbindlicherklärung der Motion Hausheer am 13. März 1990, sei eine private
Erschliessungsplanung im Gebiet Gimenen ohnehin ausgeschlossen gewesen, weil
der Grosse Gemeinderat den Stadtrat beauftragt hatte, eine Vorlage für die
Erschliessung der Gimenen "von unten" her zu erarbeiten.
Die Baueingabe vom 22. Juni 1990 sei bei Weitem noch nicht ausführungs- und
bewilligungsreif gewesen, sondern habe sich etwa auf Stufe Vorstudie befunden.
Weder seien geologische Bodenuntersuchungen noch ausreichende Berechnungen
durchgeführt worden, noch habe es irgendeine Detailplanung oder eine
verlässliche Kostenschätzung gegeben. Zudem sei das Baugesuchsformular nicht
ausgefüllt gewesen. Vermutlich hätten die Beschwerdeführer damals die noch
unfertigen Planentwürfe eingereicht, um das Projekt noch vor der Abstimmung
über die Grünflächeninitiative bei den städtischen Planungs- und Baubehörden zu
deponieren. In dem - für die Erteilung von Baubewilligungen zuständigen -
Stadtrat sei die von den Beschwerdeführern verfolgte Privaterschliessung nie
ein Thema gewesen.
Schon im (immerhin behördenverbindlichen) Leitbild 1989 habe sich der Stadtrat
gegen die Einzonung des streitigen Gebiets ausgesprochen. Erst auf Drängen der
Beschwerdeführer habe er sich vorübergehend dazu bewegen lassen, eine Einzonung
von GS 1643 in Erwägung zu ziehen. Im zweiten Bericht des Stadtrates zur
Stadtplanung vom 8. Juli 1991 und erst recht in der Stadtplanungsvorlage vom
14. April 1992 an den Grossen Gemeinderat sei die Einzonung der Parzelle
bereits wieder kein Thema gewesen.
4.
Vorab sind die formellen Rügen der Beschwerdeführer sowie ihre Sachverhalts-
bzw. Willkürrügen zu behandeln. Anschliessend ist zu prüfen, ob die vorliegend
streitige Nichteinzonung eine entschädigungspflichtige materielle Enteignung
darstellt (E. 5).
4.1 Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vor, weil es entscheidwesentliche Fakten willkürlich
verschwiegen habe. Im Einzelnen kann hierfür auf die Beschwerdeschrift (Rz. 15,
20f., 29 und 31) verwiesen werden.
Das Verwaltungsgericht hat sich jedoch in seinem über hundertseitigen Urteil
ausführlich mit den Argumenten und den eingereichten Unterlagen der
Beschwerdeführer befasst, hat daraus allerdings andere Schlüsse gezogen als
diese. Hierfür kann insbesondere auf die Erwägungen 6c S. 50 f. des
angefochtenen Entscheids (betr. die Sitzung mit Vertretern der Finanzabteilung
und des Bauamts vom 7. März 1988 zur "Erschliessung Gimenen im Bereich
Bröchli"), E. 6d S. 51 ff. (zu vom Bauamt 1988 erstellten Planunterlagen zu
Erschliessungsvarianten Oberwil-Gimenen), E. 11 h S. 96 (zur tatsächlichen
Bewilligungspraxis der Stadt betr. Privaterschliessungen Ende der 80er und
Anfang der 90er Jahre), E. 6a S. 48 (zur Vereinbarkeit der Erschliessungspläne
der Beschwerdeführer mit dem Verkehrsrichtplan der Stadt vom 13. Oktober 1981)
und E. 6j S. 63 f. (zur Besprechung mit dem Bauamt vom 8. März 1990 mit
Vorgaben zur Dimensionierung der Strasse) verwiesen werden. Die wenigen, im
Urteil nicht erwähnten Vorbringen der Beschwerdeführer (insbes. Besprechung mit
dem Chef Kanalisation im Februar 1990) erachtete das Verwaltungsgericht
offensichtlich nicht als entscheidrelevant.
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist daher zu verneinen.
4.2 Die Beschwerdeführer rügen sinngemäss eine offensichtlich falsche
Sachverhaltsfeststellung bzw. eine willkürliche Rechtsanwendung, soweit das
Verwaltungsgericht auch für Quartierstrassen einen Baulinien- bzw. Strassenplan
für erforderlich gehalten habe: Nach dem damals geltenden Baugesetz für den
Kanton Zug vom 18. Mai 1967 (aBauG) seien solche Pläne nur für
Gemeindestrassen, nicht aber für Quartierstrassen obligatorisch gewesen (§ 40
i.V.m. § 34 aBauG in fine).
Die Vorinstanz ging jedoch davon aus, dass die Erschliessung der Parzelle 1643
mit derjenigen des gesamten Gimenengebiets hätte koordiniert werden müssen und
deshalb auch für eine Separaterschliessung der Parzelle 1643 eine
Gemeindestrasse erforderlich gewesen wäre (vgl. insbes. E. 5d S. 41 f. des
angefochtenen Entscheids und dazu unten E. 5.1 - 5.3). Es ist unstreitig, dass
jedenfalls eine Gemeindestrasse nur aufgrund eines Baulinien- bzw.
Strassenplans hätte bewilligt werden können, für den der Grosse Gemeinderat
zuständig gewesen wäre. Insofern ist die von den Beschwerdeführern aufgeworfene
Rechtsfrage nicht entscheiderheblich.
4.3 Soweit die Beschwerdeführer rügen, das Bauamt und nicht der Stadtrat von
Zug sei für die Bewilligung privater Erschliessungen zuständig gewesen, belegen
sie nicht, weshalb die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts (die von der
Stadt Zug geteilt wird) willkürlich sei (Art. 106 Abs. 2 BGG). Im Übrigen
räumen sie in ihrer Replik (Rz. 26) selbst ein, dass formell der Stadtrat für
die Bewilligung zuständig gewesen wäre, wenn auch materiell der Entscheid beim
Bauamt gelegen hätte.
5.
Nichteinzonungen lösen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie treffen den Eigentümer nur
ausnahmsweise enteignungsähnlich, so etwa dann, wenn er überbaubares oder grob
erschlossenes Land besitzt und für die Erschliessung und Überbauung seines
Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in
der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück
unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner
zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten
Gebiet befindet. Erforderlich ist jeweils eine Gesamtwürdigung der rechtlichen
und tatsächlichen Gegebenheiten (vgl. zum Ganzen BGE 132 II 218 E. 2.2 und 2.3
S. 220 ff. mit Hinweisen).
Massgeblicher Stichtag für diese Beurteilung ist grundsätzlich das
Inkrafttreten des neuen Zonenplans, der die Eigentumsbeschränkung bewirkt. Geht
dem definitiven Eingriff jedoch eine provisorische Massnahme voraus, darf damit
nicht zum Nachteil des Betroffenen ein Ausschluss der Entschädigungspflicht
begründet werden (BGE 132 II 218 E. 2.4 S. 222 mit Hinweisen). Dies hat - wie
die Vorinstanz und die Beschwerdeführer übereinstimmend annehmen - zur Folge,
dass im vorliegenden Fall auf die Situation bei Erlass der Planungszone am 24.
September 1990 abzustellen ist.
5.1 In diesem Zeitpunkt war die von der Stadt ursprünglich beabsichtigte
Erschliessung des Gimenengebiets "von oben" (via Zugerbergstrasse und eine
Brücke über den Bruibach) zum dritten Mal von den Stimmbürgern abgelehnt worden
und damit faktisch gescheitert. Der Grosse Gemeinderat hatte den Stadtrat
deshalb beauftragt, eine Erschliessung "von unten", mittels einer
Eisenbahnunterführung, zu planen. In dieser Situation war klar, dass die
(zuunterst liegende) Parzelle 1643 nicht separat durch eine Quartierstrasse
erschlossen werden könnte, sondern eine Gemeindestrasse erforderlich war, mit
der auch die weiter oben liegenden Bauzonen erschlossen werden könnten. Für die
Bewilligung dieser Quartierstrasse wäre nicht nur eine eisenbahnrechtliche
Plangenehmigung, sondern insbesondere auch ein Baulinien- bzw. Strassenplan
erforderlich gewesen. Zu diesem Zeitpunkt konnten die Beschwerdeführer daher
nicht mehr darauf vertrauen, ihre Parzelle aus eigener Kraft erschliessen zu
können.
5.2 Fraglich ist dagegen, ob eine Separaterschliessung der Parzelle Nr. 1643
mittels einer Quartierstrasse in der ersten Phase (vor der dritten Abstimmung
über die Bruibachbrücke) möglich gewesen wäre, als Ergänzung zu der damals von
der Stadt angestrebten Groberschliessung des Gimenengebiets "von oben" her.
Das Verwaltungsgericht hat jedoch zutreffend dargelegt, dass die
Groberschliessung der rund 20'000 m² grossen Parzelle 1643 und die hierfür
notwendigen Eisenbahn-Unterführung eine Koordination mit der Groberschliessung
des übrigen Gimenengebiets vorausgesetzt hätte. Dies spricht für die
Notwendigkeit eines vorgängigen Baulinien- bzw. Strassenplans. Zudem wäre ein
eisenbahnrechtliches Plangenehmigungsverfahren notwendig gewesen. Auch wenn das
ursprüngliche Projekt einer Bahnunterführung kleiner dimensioniert war als das
1991 eingereichte Plangenehmigungsgesuch, wäre mit Einsprachen zu rechnen
gewesen, insbesondere wegen der präjudiziellen Wirkung des Projekts für die in
der Bevölkerung umstrittene Überbauung des Gimenengebiets. Insofern kann nicht
davon ausgegangen werden, dass es dem Bauamt (faktisch) freigestanden hätte,
auf eine vorgängige Baulinien- und Strassenplanung zu verzichten, ohne dass
dies in einem Rechtsmittelverfahren hätte überprüft werden können.
5.3 Etwas anderes gilt möglicherweise für eine Erschliessung der Parzelle für
nur zwei Häuser ab dem Bröchliweg. Diese Lösung hätte keine Unterführung unter
die SBB-Linie vorausgesetzt und hätte daher möglicherweise mit einer blossen
Quartierstrasse, ohne vorgängigen Baulinien- bzw. Strassenplan, bewilligt
werden können. Dagegen spricht allerdings die - auch von den Beschwerdeführern
betonte - präjudizielle Wirkung des "ersten Spatenstichs" im Gimenengebiet.
Letztlich kann die Frage offenbleiben: Zum einen hatte das Bauamt diese Lösung
lediglich als Provisorium vorgesehen, d.h. unter Vorbehalt des Nachweises einer
definitiven Erschliessungslösung. Zum anderen wurde diese Minimallösung auch
von den Beschwerdeführern nicht weiter verfolgt. Ihre Erschliessungsplanung und
die hierfür gemachten Aufwendungen zielten vielmehr darauf ab, ihre Parzelle
vollständig erschliessen und überbauen zu können.
5.4 Hinzu kommt, dass die Realisierungsmöglichkeit einer Erschliessung und
Überbauung des Landes allein grundsätzlich nicht genügt, um eine materielle
Enteignung durch Nichteinzonung zu begründen:
Nach der oben (E. 5) zitierten Rechtsprechung löst die Nichteinzonung von Land
- selbst wenn dieses schon groberschlossen ist - nur ausnahmsweise einen
Entschädigungsanspruch aus. Ausserhalb des weitgehend überbauten Gebiets wird
i.d.R. verlangt, dass der Eigentümer bereits erhebliche Aufwendungen für die
Erschliessung und/ oder Überbauung seines Landes getätigt hat. Dabei muss es
sich um Investitionen handeln, die baulich in Erscheinung treten (BGE 132 II
218 nicht publ. E. 5.2; 125 II 431 E. 5b S. 437; 119 Ib 138 E. 5a S. 146 f.,
112 Ib 396 E. 6c S. 402 f., vgl. auch Urteil 1A.216/1996 vom 4. April 1997 E.
5a, in: Pra 86/1997 Nr. 104 S. 569; Urteil 1A.264/1999 vom 7. Juli 2000 E. 4c/
aa). Nutzlos gewordene Planungs- und Projektierungskosten, die sich nicht in
einem Erschliessungsbauwerk niedergeschlagen haben, geben nach dieser
Rechtsprechung grundsätzlich (von besonderen Gründen des Vertrauensschutzes
abgesehen; vgl. dazu unten, E. 5.5) keinen Anspruch auf Entschädigung wegen
materieller Enteignung. Dem Bauherrn steht lediglich unter besonderen
Voraussetzungen ein Anspruch auf Aufwendungsersatz gegenüber dem Gemeinwesen zu
(vgl. unten E. 5.5.4).
Bei den von den Beschwerdeführern geltend gemachten Kosten für die
Erschliessung handelt es sich ausschliesslich um Planungs- und
Projektierungskosten, die nie baulich in Erscheinung getreten sind: Die
Parzelle 1643 ist bis heute nicht groberschlossen. Insofern kann offen bleiben,
ob die Aufwendungen der Beschwerdeführer für sich allein oder in Relation zur
Grundstücksfläche, zum Kaufpreis oder zu den projektierten Erschliessungskosten
erheblich waren.
5.5 Näher zu prüfen ist, ob im vorliegenden Fall Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes vorliegen, die so gewichtig sind, dass eine materielle
Enteignung zu bejahen ist.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, gibt es gewisse Elemente,
die für und andere, die gegen ein schutzwürdiges Vertrauen der Beschwerdeführer
in die Einzonung ihrer Parzelle sprachen:
5.5.1 Für die Einzonung sprach vor allem der Umstand, dass die Parzelle 1643
seit der Erarbeitung der Stadtplanung Zugs in den 70er Jahren als zukünftiges
Siedlungsgebiet vorgesehen war: Es lag gemäss dem vom Regierungsrat per 1. Juli
1975 erlassenen Ersatzzonenplan in der Wohnzone; 1982 wurde es im (vermeintlich
RPG-konformen) Zonenplan der Gemeinde Zug wiederum der Wohnzone zugewiesen. Der
Planungshorizont dieser Zonierung war im Jahr 1990 (bei Erlass der
Planungszone) noch lange nicht abgelaufen. Die städtischen Behörden
befürworteten eine Wohnüberbauung im Gimenengebiet und standen deshalb auch den
Erschliessungsplänen der Beschwerdeführer zumindest wohlwollend gegenüber.
5.5.2 Gegen die Zuteilung der Parzelle zum Baugebiet sprach dagegen der
kantonale Richtplan 1987, der die Gemeinde anhielt, am Gimenenhang die Aus-
oder Umzonung zu prüfen. Dieser Auftrag bezog sich nicht nur auf die SPV-Zonen,
sondern ausdrücklich auch auf die Bauzonen oberhalb der Bahnlinie. Ins Gewicht
fiel zudem die Haltung der Stimmbürger, die seit den 70er Jahren alle Projekte
zur Erschliessung des noch unüberbauten, landwirtschaftlich genutzten
Gimenengebiets abgelehnt hatten und sich 1990 klar für die Annahme der
Grünflächen-Initiative aussprachen. Insofern mussten die Beschwerdeführer beim
Kauf der Parzelle im Herbst 1987 wie auch bei ihren späteren
Erschliessungsbemühungen damit rechnen, dass die Parzelle bei der nächsten
Zonenplanrevision der Landwirtschaftszone zugeteilt werden könnte.
5.5.3 Unter diesen Umständen ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass dem
Geschäft von Anfang an ein unsicherer, spekulativer Charakter anhaftete: Die
Beschwerdeführer durften hoffen, aber nicht darauf vertrauen, dass ihre
Parzelle im überarbeiteten Zonenplan der Bauzone zugeteilt werden würde.
Insofern erfolgten die Aufwendungen für die Erschliessung der Parzelle auf
eigenes Risiko. Sie verfolgten das Ziel, die öffentliche Einzonungsdiskussion
zu beeinflussen bzw. die Erschliessung und Überbauung der Parzelle 1643 noch
vor der Zonenplanrevision zu realisieren, um damit vollendete Tatsachen zu
schaffen. Die Beschwerdeführer konnten im Übrigen hoffen, dass die (damals im
Richtplan vorgesehene) "Streckung" der SBB-Linie realisiert werden würde, so
dass die Bahnlinie neu oberhalb der Parzelle 1643 verlaufen wäre. Diese hätte
dann mit den übrigen Grundstücken der Beschwerdeführer vereinigt und problemlos
erschlossen werden können, mit der Folge, dass sie höchstwahrscheinlich auch
eingezont worden wäre. Letztlich haben sich diese Hoffnungen jedoch nicht
realisiert, mit der Folge, dass die Investitionen der Beschwerdeführer sich als
nutzlos erwiesen haben. Dieses Risiko tragen sie und nicht die Stadt Zug.
5.5.4 Es ist auch nicht ersichtlich, dass die besonderen Voraussetzungen für
den Ersatz von Planungs- und Projektierungskosten vorliegen (vgl. dazu BGE 119
Ib 222 E. 4a S. 237 mit Hinweis): Weder war die Einreichung des Baugesuchs der
Beschwerdeführer Anlass zur Änderung der planungsrechtlichen Vorschriften, noch
wurden ihnen nach dem oben Gesagten Zusicherungen auf den Fortbestand der
geltenden Bauvorschriften gegeben.
5.6 Es mag unbefriedigend sein, in Fällen wie dem Vorliegenden nur die
Alternative zu haben, den Eigentümern alles (hier: rund 15.5 Mio. Franken) oder
nichts zuzusprechen. Dies ist jedoch die Konsequenz der aktuellen Rechtslage,
die bei Vorliegen einer materiellen Enteignung einen Anspruch auf eine volle
Entschädigung gewährt (Art. 26 Abs. 2 BV) und keine Entschädigung für
planungsbedingte Minderwerte unterhalb dieser Schwelle vorsieht.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig und haben keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 30'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde der Stadt Zug,
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, und dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Januar 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber