I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.261/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_261/2012
Urteil vom 8. Oktober 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.
Gegenstand
Nachkredite I zulasten der Staatsrechnung 2012,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 24. April 2012 des Regierungsrats des
Kantons Schwyz.
Sachverhalt:
A.
Zwischen dem Kantonsgericht Schwyz und den kantonalen Strafverfolgungsbehörden
bestanden seit Längerem Spannungen. Es kam zu Auseinandersetzungen, die
zunehmend eskalierten ("Schwyzer Justizstreit"). In der Kritik stand u.a.
Martin Ziegler, Präsident des Kantonsgerichts. Der Regierungsrat des Kantons
Schwyz beauftragte im September 2011/März 2012 Dick Marty mit der Überprüfung
der Organisation und der Arbeit der Strafverfolgungsbehörden und der
Vorkommnisse um die Strafrechtspflege; dieser Bericht wurde am 17. April 2012
erstattet.
Die Spannungen innerhalb der Schwyzer Justiz hatten Auswirkungen auf die
Vorbereitung der Wiederwahl der kantonalen Richter für die Amtsperiode
2012-2016. Am 26. Januar 2012 liess die Rechts- und Justizkommission des
Kantonsrates von Schwyz mit einer Pressemitteilung verlauten, dass sie den
amtierenden Präsidenten des Kantonsgerichts, Martin Ziegler, nicht zur
Wiederwahl empfehle und die Stelle zur Wiederbesetzung öffentlich ausschreibe.
B.
Martin Ziegler reichte beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz am 22.
Februar 2012 Klage ein. Er ersuchte um Feststellung, dass die
Nichtwiederwahlempfehlung der Rechts- und Justizkommission ungültig und eine
Ausschreibung des Amts zurzeit unzulässig sei. Superprovisorisch sei der
Rechts- und Justizkommission die Vornahme der Ausschreibung zu untersagen. Das
Verwaltungsgericht erliess ein vorsorgliches Verbot der Ausschreibung (vgl.
Bericht des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 7. Mai 2012: Beurteilung der
kantonalen Strafverfolgungsbehörden und Offenlegung der Datenerhebung, S. 16 f.
[Beschluss Nr. 456/2012]).
Im Laufe des Verfahrens einigten sich Martin Ziegler und der Kanton Schwyz am
20./28. März 2012 auf einen gerichtlichen Vergleich: Martin Ziegler erklärt im
Vergleich, für die neue Amtsperiode als Kantonsgerichtspräsident nicht mehr zur
Verfügung zu stehen (Ziff. 1). Der Kanton Schwyz erbringt Martin Ziegler als
Abfindung finanzielle Leistungen, die das Eineinhalbfache des Jahreslohns 2011
ausmachen (Ziff. 3). In Anlehnung an die Personal- und Besoldungsverordnung
(PBV) erbringt der Kanton Schwyz Martin Ziegler Rechtsschutzzahlungen für
Strafverfahren, die gegen ihn im Zusammenhang mit seiner Aufgabenerfüllung
angehoben würden (Ziff. 4). Mit dem Abschluss des Vergleichs gilt die
verwaltungsrechtliche Klage von Martin Ziegler im Sinne von § 62 PBV als durch
Vergleich erledigt (Ziff. 5). Dieser Vergleich wurde vom Kläger Martin Ziegler
und von einem Vertreter des Regierungsrats unterzeichnet und von zwei
Vertretern der Rechts- und Justizkommission unterschriftlich zur Kenntnis
genommen. Der Regierungsrat genehmigte den Vergleich am 27. März 2012.
Mit Beschluss vom 29. März 2012 schrieb der Einzelrichter am
Verwaltungsgericht das Klageverfahren infolge Vergleichs als gegenstandslos ab.
Der Beschluss stützt sich auf § 28 lit. d in Verbindung mit § 70 der Verordnung
über die Verwaltungsrechtspflege (VRP).
C.
Mit Bericht und Vorlage vom 24. April 2012 (Beschluss Nr. 450/2012)
unterbreitete der Regierungsrat dem Kantonsrat die "Nachkredite I zulasten der
Staatsrechnung 2012". Aufwendungen für die Erfüllung des Vergleichs zwischen
Martin Ziegler und dem Kanton Schwyz sind darin nicht enthalten. Im genannten
Bericht vom 7. Mai 2012 hielt der Regierungsrat fest, dass der gerichtliche
Vergleich einem Urteil gleichkomme, weshalb für die entsprechende Ausgabe beim
Kantonsrat kein vorgängiger Kredit einzuholen war (S. 18).
D.
Am 14. Mai 2012 haben A.________, B.________ und C.________ beim Bundesgericht
Stimmrechtsbeschwerde erhoben. Sie stellen den folgenden Antrag:
"Für den vom Regierungsrat vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit
Dr. Martin Ziegler, Kantonsgerichtspräsident, 8853 Lachen abgeschlossenen
Vergleich vom April 2012 auf Zahlung eines Geldbetrages im Umfange eines
anderthalbfachen Jahresgehaltes sei beim Kantonsrat Schwyz ein gemäss § 30 Abs.
2 Kantonsverfassung dem Finanzreferendum unterstellter Nachtragskredit
einzuholen."
Die Beschwerdeführer rügen, dass der Regierungsrat mit seinem eigenmächtigen
Vorgehen sowohl die Finanzkompetenzen des Kantonsrats wie auch die politischen
Rechte der Stimmberechtigten verletzt habe. Gemäss § 30 Abs. 2 der Schwyzer
Verfassung unterstünden einmalige Ausgaben von mehr als 250'000 Franken dem
obligatorischen Finanzreferendum. Der Regierungsrat vermöge sich nicht auf § 3
lit. d der Finanzhaushaltverordnung zu stützen. Es bestehe keine gesetzliche
Grundlage für Entschädigungen im Falle der Ab- oder Nichtwiederwahl. Daran
vermöge auch der vor dem Verwaltungsgericht getroffene Vergleich nichts zu
ändern. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführer die Herausgabe des
Vergleichs zwischen Martin Ziegler und dem Regierungsrat und die Möglichkeit
einer Beschwerdeergänzung.
Der Kantonsrat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat
beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Er stellt sich überdies gegen die Herausgabe des genannten Vergleichs. Die
Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren Anträgen und Positionen fest.
Der Regierungsrat hält auch in seiner Duplik an seinen Auffassungen fest. Der
Kantonsrat bekräftigt den Verzicht auf eine Stellungnahme. In einer weitern
Eingabe wiederholen die Beschwerdeführer ihre Anträge und halten an ihren
Editionsanträgen fest.
Der Präsident der PUK Justizstreit teilte ferner mit, inskünftig den
Kantonsrat zu vertreten.
E.
Mit Verfügung vom 28. Mai 2013 wurden die Verfahrensbeteiligten und Martin
Ziegler eingeladen, zum Gesuch der Beschwerdeführer um Einsicht in den
Vergleich zwischen Martin Ziegler und dem Regierungsrat und in den Beschluss
des Verwaltungsgerichts (nochmals) Stellung zu nehmen. Martin Ziegler und der
Regierungsrat haben sich dagegen ausgesprochen. Der Kantonsrat erblickt keine
dagegen sprechenden Gründe. Die Beschwerdeführer haben eine weitere
Stellungnahme abgegeben.
Mit bundesgerichtlicher Verfügung vom 17. Juli 2013 sind die beiden Dokumente
den Beschwerdeführern in Kopie zugestellt worden. Diese haben ihre Beschwerde
am 21. August 2013 ergänzt und an ihren Anträgen festgehalten. Der
Regierungsrat hat auf eine weitere Stellungnahme verzichtet. Der Kantonsrat hat
mit seinen zusätzlichen Bemerkungen weitere Dokumente zugestellt. Darauf hin
haben die Beschwerdeführer in einer weitern Eingabe auf den zeitlichen Druck
hingewiesen, unter dem der umstrittene Vergleich zustande gekommen war.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführer erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten in Form der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 82 lit. c BGG.
Sie rügen eine Verletzung ihrer politischen Rechte, weil die Entschädigung an
Martin Ziegler dem obligatorischen Referendum entzogen bzw. dem obligatorischen
Referendum nicht unterstellt worden ist, obwohl der zugesprochene Betrag die
Grenze von 250'000 Franken für einmalige neue Ausgaben gemäss § 30 Abs. 2 der
Schwyzer Kantonsverfassung (in der bis am 31. Dezember 2012 gültigen Fassung;
aKV/SZ) übersteigt.
1.1. Die allgemeinen Eintretensvoraussetzungen zur vorliegenden
Stimmrechtsbeschwerde geben zu keinen besondern Erwägungen Anlass. Die
Beschwerde wegen Verletzung des Finanzreferendums kann gegen jeglichen
Ausgabenbeschluss erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 1a S. 186). Sie ist im
vorliegenden Fall zulässig, soweit sie sich gegen die Entschädigung richtet,
die der Regierungsrat Martin Ziegler im Rahmen eines gerichtlichen Vergleichs
zusprach. Der Vergleich datiert vom 20./28. März 2012, der
Abschreibungsbeschluss des Einzelrichters am Verwaltungsgericht vom 29. März
2012. Die Beschwerdeführer legen unwidersprochen dar, dass der Abschluss des
umstrittenen Vergleichs erstmals an der Sitzung des Kantonsrats vom 28. März
2012 bekannt gegeben und am Folgetag vom 29. März 2012 in den Lokalmedien
publik gemacht worden ist. Ausgehend von diesen Daten und unter
Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 46 Abs. 1 lit. a BGG erweist
sich die Beschwerde nach Art.100 Abs. 1 BGG als rechtzeitig. Unter dem
Gesichtswinkel von Art. 88 BGG wird von keiner Seite vorgebracht, dass der
direkte Beschwerdeweg ans Bundesgericht ausgeschlossen sei. Es ist
offensichtlich, dass die Beschwerdeführer im Sinne von Art. 89 Abs. 3 BGG zur
Stimmrechtsbeschwerde legitimiert sind.
Die Beschwerdeführer gingen in ihrer Beschwerde davon aus, dass der
Regierungsrat für die umstrittene Entschädigung einen Nachtragskredit hätte
einholen müssen. Im Beschluss des Regierungsrats vom 24. April 2012, mit dem
der Kantonsrat um Nachkredite ersucht wurde, findet sich keine entsprechende
Rubrik. Dies ist unerheblich. Der Ausgabenbeschluss und nicht dieser Beschluss
ist Anfechtungsobjekt der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde. Es kann nicht
gesagt werden, dass die Nicht-Erwähnung der Entschädigung in diesem Beschluss
einen negativen Referendumsentscheid bedeutet.
Die Beschwerdeführer nehmen in ihrer Beschwerde Bezug auf die Limite von
250'000 Franken, die gemäss § 30 Abs. 2 aKV/SZ für das obligatorische
Finanzreferendum gilt. Ungeachtet des Umstands, dass seit dem 1. Januar 2013
eine neue Kantonsverfassung gilt, ist für die vorliegende Sache noch auf die
alte Kantonsverfassung abzustellen.
Demnach kann auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden.
Daran ändern die Vorbringen des Regierungsrats nichts, wonach die
Beschwerdeführer zur Beschwerde wegen Verletzung des
Gewaltenteilungsgrundsatzes nicht legitimiert sein sollen.
1.2. Gemäss Art. 95 lit. d BGG kann vor Bundesgericht u.a. die Verletzung von
kantonalen Bestimmungen zu den politischen Rechten gerügt werden. Der
Beschwerdegrund bedeutet, dass das Bundesgericht die Anwendung solcher
Vorschriften mit freier Kognition prüft. Die freie Prüfung bezieht sich
allerdings nur auf solche, die die politischen Rechte zum Gegenstand haben, den
Inhalt der politischen Rechte umschreiben oder in engem Zusammenhang damit
stehen (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d S. 178). In Bezug auf
die vorliegende Angelegenheit betrifft das insbesondere die Bestimmungen der
alten Kantonsverfassung und der Finanzhaushaltverordnung (vgl. unten E. 3).
Demgegenüber wird die Anwendung weiterer kantonaler Bestimmungen lediglich
unter dem Gesichtswinkel des Verfassungsrechts und insbesondere des
Willkürverbots nach Art. 9 BV geprüft. So verhält es sich mit der Verordnung
über die Besoldung der Behörden und das Dienstverhältnis des Staatspersonals
vom 26. Juni 1991 (PBV) und mit der Verordnung über die Besoldung der Behörden
und das Dienstverhältnis des Staatspersonals vom 20. November 1968 (BesV; vgl.
hierzu hinten E. 2 und 4).
1.3. Die Beschwerdeführer haben um Edition einer ganzen Reihe von Akten, bzw.
um Einsicht in diese ersucht. Sie haben im Laufe des bundesgerichtlichen
Verfahrens diverse Aktenstücke in Kopie erhalten. Ebenso sind ihnen Kopien der
Vereinbarung zwischen Martin Ziegler und dem Regierungsrat bzw. des
verwaltungsgerichtlichen Abschreibungsbeschlusses zugestellt worden. Sie halten
weiterhin daran fest, auch Einblick in die ?Einsprache? der Rechts- und
Justizkommission an das Verwaltungsgericht vom 5. März 2012, in die
Klageantwort der Rechts- und Justizkommission zur Klage von Martin Ziegler und
in den Zwischenbescheid des Einzelrichters am Verwaltungsgericht vom 22.
Februar 2012 Einsicht nehmen zu können. Diese Aktenstücke bilden Teil der
Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts. Diese Akten sind vom Bundesgericht
nicht beigezogen worden. Es besteht kein Anlass, sie für das vorliegende
Verfahren beizuziehen. Das Einsichtsgesuch ist daher gegenstandslos bzw.
abzuweisen.
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die umstrittene Entschädigung eine
einmalige neue Ausgabe von mehr als 250'000 Franken darstellt und daher gemäss
§ 30 Abs. 2 aKV/SZ dem obligatorischen Finanzreferendum untersteht. Sie bringen
vor, dass der Regierungsrat für die Zusicherung einer solchen Entschädigung
nicht zuständig sei und sich auf keine gesetzliche Grundlage stützen könne.
Insbesondere bilde § 21g der Personal- und Besoldungsverordnung (PBV;
Gesetzessammlung 145.110) keine Grundlage für eine Entschädigung von Martin
Ziegler, der als Magistratsperson auf eine feste Amtszeit mit
Wiederwahlmöglichkeit gewählt sei. Ausschlaggebend könne auch § 3 der
Verordnung über den Finanzhaushalt vom 22. Oktober 1986 (FhV; Gesetzessammlung
144.110) nicht sein, da diese Bestimmung lediglich die Gesetzmässigkeit von
Ausgaben umschreibe und vom Ersuchen von Nachkrediten nicht entbinde, wie der
Regierungsratsbeschluss vom 24. April 2012 (Sachverhalt, oben lit. C) deutlich
zeige. Deshalb sei auch § 3 lit. d FhV nicht massgebend, wonach eine Ausgabe
als gesetzmässig gilt, wenn sie die finanzielle Auswirkung eines
Gerichtsentscheids ist. Im Übrigen sei ohne Kenntnis der Gerichtsakten und der
gerichtlichen Abschreibungsverfügung nicht nachvollziehbar, wie es in einem
Verfahren um ein vorsorgliches Verbot der Ausschreibung der Stelle des
Kantonsgerichtspräsidenten zu einem Vergleich über eine Entschädigung kommen
könne.
Demgegenüber bringt der Regierungsrat vor, eine Ausgabe unterstehe dem
Finanzreferendum nur, soweit die Zuständigkeit für entsprechende Ausgaben nicht
an Parlament oder Regierungsrat delegiert worden ist. Im vorliegenden Fall sei
von einer solchen Delegation auszugehen. Aufgrund der Verordnung über die
Besoldung der Behörden und das Dienstverhältnis des Staatspersonals (BesV;
Gesetzessammlung 140.510) in Verbindung mit der Personal- und
Besoldungsverordnung sei der Regierungsrat Anstellungsbehörde und damit befugt,
das Anstellungsverhältnis im Allgemeinen zu bestimmen und damit auch eine
Abfindung zuzusprechen. Wenn keine derartige Delegation angenommen werden
könnte, so wäre die umstrittene Entschädigung als eine gebundene Ausgabe zu
betrachten. § 3 FhV umschreibe die gebundenen Ausgaben. Als gebunden gälten
namentlich solche, die eine finanzielle Auswirkung eines Gerichtsentscheids
seien. Dies treffe auf die umstrittene Entschädigung aufgrund des gerichtlichen
Vergleichs zu, der einem Gerichtsentscheid gleichzustellen sei.
Die Beschwerdeführer entgegnen dem, dass die Abgangsentschädigung tatsächlich
der Preis für den Rückzug der Ausschreibungssperre gewesen sei. Sie könne sich
auf keine (allenfalls delegierte) Grundlage stützen, sei demnach eine freie,
gesetzlich ungebundene Ausgabe und müsse daher dem Referendum unterstellt
werden. Dies umso mehr, als Ausgangspunkt lediglich die Nicht-Ausschreibung,
indes in keiner Weise eine Nicht-Wiederwahl war; die Entschädigung sei schon
vor der Durchführung der Wahl des Kantonsgerichtspräsidiums zugesprochen
worden. In der Sache könne nicht von einer missbräuchlichen Kündigung oder
Nicht-Wiederwahl gesprochen werden, was Voraussetzung für die Anwendung von §
21g PBV sei. Schliesslich könne die Entschädigung auch unter dem Gesichtswinkel
von § 3 lit. d FhV nicht als gebunden betrachtet werden. Ein vom Gericht
lediglich zur Kenntnis genommener Vergleich begründe nicht schon für sich
allein eine gebundene Ausgabe, andernfalls könnte der Regierungsrat auf diesem
Weg unter Ausschluss des Finanzreferendums beliebige finanzielle
Verpflichtungen eingehen.
3.
3.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als
gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach
vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen
ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die
aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur
Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt
werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den
Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache
des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in
Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere
Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine
neue Ausgabe anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; Urteil 1C_35/2012 vom 4.
Juni 2012 E. 3.1, mit weitern Hinweisen, in ZBl 114 /2013 S. 497). Letztlich
ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark
vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und
zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies
der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteil
1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 3.1 mit weitern Hinweisen, in ZBl 114/2013 S.
497).
3.2. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es
bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der
gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen
Umschreibung abgewichen werden, wo sich nach der Auslegung des kantonalen
Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung
und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise
aufdrängt. Auch diesfalls wacht das Bundesgericht als Verfassungsgericht über
die Einhaltung der den Stimmberechtigten durch die Verfassung zugesicherten
Mitwirkungsrechte. Dem Bundesgericht obliegt die Kontrolle darüber, dass das
Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist,
sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion
gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 125 I 87 E. 3b S. 91;
Urteil 1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 3.1 mit weitern Hinweisen, in ZBl 114 /
2013 S. 497).
3.3. Das Schwyzer Recht enthält zum Finanzreferendum und den gebundenen bzw.
neuen Ausgaben die folgenden Bestimmungen:
Kantonsverfassung (Fassung bis Ende 2012 in Kraft)
§ 30 Abs. 2
2 Dieser Abstimmung (gemeint: Volksabstimmung) unterliegen auch alle
Beschlüsse des Kantonsrates, die für den gleichen Zweck entweder eine einmalige
neue Ausgabe von mehr als 250'000 Franken oder eine wiederkehrende neue Ausgabe
von jährlich 50'000 Franken zur Folge haben.
Finanzhaushaltverordnung
§ 3 - Gesetzmässigkeit
Die Ausgaben bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Sie liegt insbesondere
vor, wenn eine Ausgabe
...
b) die unmittelbare Anwendung von Erlassen und Kreditbeschlüssen darstellt;
c) ...
d) die finanzielle Auswirkung eines Gerichtsentscheides ist.
Die kantonalrechtliche Umschreibung der Ausgaben entspricht weitgehend
derjenigen des Bundesgerichts. § 30 Abs. 2 aKV sieht das obligatorische
Finanzreferendum für neue einmalige Ausgaben von mehr als 250'000 Franken vor.
Diese Bestimmung bezieht sich offensichtlich, entsprechend der
bundesgerichtlichen Umschreibung, auf neue, nicht gebundene Ausgaben. Die
Finanzhaushaltverordnung spricht in § 3 FhV die Gesetzmässigkeit von Ausgaben
an. Es ist davon auszugehen, dass damit auch auf die Gebundenheit von Ausgaben
Bezug genommen wird. Eine Ausgabe ist demnach im Sinne der Rechtsprechung u.a.
gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz - prinzipiell und dem Umfang nach -
vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich ist. Gleichermassen ist eine Ausgabe gebunden, wenn sie
durch ein Gerichtsurteil vorbestimmt ist.
Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen.
4.
Der Regierungsrat bringt im Wesentlichen vor, die Martin Ziegler gewährte
Entschädigung stelle eine gebundene Ausgabe dar. Zu prüfen ist die Gebundenheit
der Ausgabe gestützt auf die Bestimmungen der Personal und Besoldungsverordnung
(PBV), der Vollzugsverordnung zur Personal und Besoldungsverordnung (VVPBV;
Gesetzessammlung 145.111) und der Verordnung über die Besoldung der Behörden
und das Dienstverhältnis des Staatspersonals (BesV).
4.1. Nach § 13 PBV sind Anstellungsbehörde der Regierungsrat und die Gerichte,
vorbehältlich hier nicht bedeutender Möglichkeiten der Delegation. Mit dem
Regierungsrat kann ohne Willkür angenommen werden, dass sich die genannte
Zuständigkeit der Gerichte als Anstellungsbehörde nicht auf den
Kantonsgerichtspräsidenten bezieht und dass insoweit der Regierungsrat im
Grundsatz Anstellungsbehörde ist. Allerdings erfährt die damit verbundene
Zuständigkeit angesichts der Besonderheiten der speziellen Situation
entsprechende Änderungen. Wegen der Wahl des Kantonsgerichtspräsidenten durch
den Kantonsrat entfallen gewisse Befugnisse (vgl. § 4 Abs. 2 VVPBV). Das
Wahlrecht des Kantonsrats bleibt denn durch § 4 Abs. 3 VVPBV ausdrücklich
vorbehalten.
4.2. Vor diesem Hintergrund hält die Annahme vor dem Willkürverbot stand, dass
die Personal- und Besoldungsverordnung grundsätzlich zur Anwendung kommt und
der Regierungsrat die entsprechenden Befugnisse wahrnehmen kann. Die
Kompetenzen stehen allerdings unter dem Vorbehalt, dass der
Kantonsgerichtspräsident vom Kantonsrat gewählt wird, die Wahl auf eine feste
Amtszeit erfolgt und der Kantonsrat eine Wiederwahl vornehmen kann. Die
Verordnung kann demnach nur unter Berücksichtigung der besondern Verhältnisse
angewendet werden. Damit steht im Einklang, dass im umstrittenen Vergleich
davon die Rede ist, Martin Ziegler werde "in Anlehnung an § 21g der Personal-
und Besoldungsordnung" eine Entschädigung zugesprochen (Ziff. 3 des
Vergleichs). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist unter dem
Gesichtswinkel von Art. 9 BV an sich nicht zu beanstanden, dass sich die
Vereinbarung gemäss ihrem Wortlaut nicht direkt auf die PBV, sondern auf eine
analoge Anwendung der PBV stützt.
4.3. In § 21 und § 21a PBV sind die allgemeinen Regeln zur Beendigung eines
Dienstverhältnisses und zum sachlichen Kündigungsschutz umschrieben. § 21f PBV
ordnet die Folgen einer unzulässigen Kündigung. § 21g PBV enthält unter dem
Titel "Abfindung und Entschädigung" folgende Bestimmungen:
1 Wird ein Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Anstellungsbehörde im
gegenseitigen Einvernehmen beendigt, wird ein Mitarbeiter vorzeitig in den
Ruhestand versetzt oder kann einem Mitarbeiter, dessen Stelle aufgehoben wird,
keine andere zumutbare Stelle angeboten werden, erhält der betroffene
Mitarbeiter eine Abfindung.
2 Die Abfindung entspricht höchstens dem letzten Jahreslohn und wird vom
Regierungsrat nach den Umständen des Einzelfalls festgesetzt. Berücksichtigt
werden das Alter, die Dienstjahre und die persönlichen Verhältnisse des
Mitarbeiters sowie der Grund, der zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses
geführt hat.
3 Ist eine Kündigung missbräuchlich nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts, ist eine Kündigung ohne sachlich zureichenden Grund nach §
21a Abs. 2 oder in Missachtung der Verfahrensvorschriften nach § 21
ausgesprochen worden oder ist eine fristlose Entlassung nach § 21c ohne
wichtigen Grund erfolgt, hat der betroffene Mitarbeiter Anspruch auf eine
Abfindung nach Abs. 2 und auf eine zusätzliche Entschädigung, die höchstens dem
letzten halben Jahreslohn entspricht.
4.4. Für die (analoge) Anwendung dieser Bestimmung auf den vorliegenden Fall
stellt sich vorerst die Frage der Voraussetzungen einer Entschädigung, wie sie
in Abs. 1 umschrieben sind. Diese können im vorliegenden Fall zwar nicht ohne
Weiteres als erfüllt angenommen werden. Im Zeitpunkt des Vergleichs stand
allerdings fest, dass die Rechts- und Justizkommission Martin Ziegler nicht zur
Wiederwahl vorschlagen werde. Insoweit kann es nicht geradezu als unhaltbar
bezeichnet werden, die tatsächliche Ausgangslage der Bestimmung von § 21g Abs.
1 PBV zuzurechnen, demnach die Voraussetzungen für die Entrichtung einer
Entschädigung als erfüllt zu bezeichnen und gestützt darauf eine Entschädigung
zuzusprechen. Grundsätzlich vermag daran der Umstand nichts zu ändern, dass der
Vergleich in einem Zeitpunkt getroffen worden ist, in dem Martin Ziegler
entgegen der negativen Haltung der Rechts- und Justizkommission tatsächlich
noch immer hätte kandidieren und im Kantonsrat allenfalls gar ein positives
Wahlresultat hätte erzielen können.
Weit fraglicher verhält es sich mit den Voraussetzungen nach § 21g Abs. 3 PBV.
Der Umstand, dass die Rechts- und Justizkommission Martin Ziegler nicht zur
Wiederwahl vorschlug, kann nicht zwanglos den Tatbeständen dieser Bestimmung
zugeordnet werden. Der Kommission kommt im Rahmen pflichtgemässer
Ermessensausübung ein weiter Spielraum zu. Es kann in Anbetracht der
vorausgegangenen Geschehnisse und Spannungen kaum angenommen werden, dass die
Rechts- und Justizkommission die Nichtwiederwahl aus unsachlichen Gründen
vorschlug und damit die qualifizierten Voraussetzungen von § 21g Abs. 3 PBV
schuf.
4.5. Wie es sich mit der Anwendung von § 21g PBV sowohl unter dem Aspekt von
Abs. 1 wie auch unter dem Gesichtswinkel von Abs. 3 verhält, kann mit Blick auf
die nachfolgenden Erwägungen allerdings offen bleiben. Offen bleiben kann auch
der von den Beschwerdeführern erhobene Einwand, die Martin Ziegler
vergleichsweise zugesprochene Entschädigung sei gar keine eigentliche Abfindung
und Entschädigung im Sinne von § 21g PBV, sondern vielmehr das Entgelt dafür,
dass die vorgängig vom Verwaltungsgericht superprovisorisch ausgesprochene
Stellenausschreibungssperre aufgehoben werden konnte.
5.
Der Regierungsrat erachtet die vergleichsweise zugesprochene Entschädigung
auch deshalb als gebunden, weil sie mit dem Beschluss des Einzelrichters am
Verwaltungsgericht vom 29. März 2012 genehmigt worden ist.
5.1. Nach § 3 lit. d FhV gilt eine Ausgabe dann als gebunden, wenn sie die
finanzielle Auswirkung eines Gerichtsentscheids ist. In diesem Sinne werden von
der Praxis im Allgemeinen als gebunden betrachtet Entschädigungen für formelle
oder materielle Enteignung als Folge von entsprechenden Planungsmassnahmen
(vgl. BGE 115 Ia 392 E. 3a S. 393; ferner Katharina Sameli, Aktuelle Aspekte
des Finanzreferendums, in: ZBl 94/1993 S. 49/63 ff.; Tobias Jaag, Die
Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, in: ZBl 94/1993 S. 68/71
f.; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in
den zürcherischen Gemeinden, in: ZBl 92/1991 S. 141/148; Irene Graf, Problem
Finanzreferendum, 1989, S. 196 ff.).
5.2. Hintergrund der Bestimmung von § 3 lit. d FhV bildet der Umstand, dass ein
gerichtliches Urteil, das das Gemeinwesen in einem Einzelfall zur Bezahlung
eines bestimmten Betrages an einen Privaten verpflichtet, nicht durch ein
politisch motiviertes Finanzreferendum soll in Frage gestellt werden können.
Vertrauen in die Justiz und deren Unabhängigkeit im Allgemeinen und die
Gewissheit auf Bestand eines gerichtlichen Urteils im Einzelfall schliessen es
aus, dass die Stimmberechtigten im Nachhinein aufgrund eines Finanzreferendums
über eben diese Zahlungsverpflichtung abstimmen, sie allenfalls ablehnen und
damit das Gerichtsurteil umstossen. Vor diesem Hintergrund wird das Institut
des Finanzreferendums eingeschränkt, wenn eine Ausgabe durch ein gerichtliches
Urteil bestimmt worden ist. Die entsprechende Ausgabe gilt daher als gebunden.
Auf gewisse Vorbehalte zu dieser Rechtsprechung in speziellen Rechtsgebieten
(vgl. BGE 115 Ia 392 E. 3c S. 395) braucht im vorliegenden Fall nicht
eingegangen zu werden.
5.3. Über das Vorliegen eines gerichtlichen Urteils hinaus stellt sich die
Frage, welche Bedeutung einem gerichtlichen Vergleich und der entsprechenden
Abschreibung des gerichtlichen Verfahrens zukommt. Unter gerichtlichem
Vergleich kann die Einigung der Parteien über den Prozessgegenstand vor dem
Richter verstanden werden. Sie besteht darin, dass mit gegenseitigen
Zugeständnissen ein Streit oder eine Ungewissheit über ein Rechtsverhältnis
gerichtlich protokolliert beigelegt wird (vgl. für den Zivilprozess Art. 241
ZPO; Daniel Steck, in: Basler Kommentar ZPO, 2. Auflage, 2013, N. 22 zu Art.
241). Sie erlaubt es, das gerichtliche Verfahren abzuschreiben.
Ein derartiger gerichtlicher Vergleich entfaltet grundsätzlich dieselbe
Wirkung wie ein eigentliches Urteil. Im Zivilprozess hält heute Art. 241 Abs. 2
ZPO ausdrücklich fest, dass ein Vergleich die Wirkung eines rechtskräftigen
Entscheids hat. Er erwächst daher in materielle Rechtskraft, ist vollstreckbar
und bildet, sofern die Bezahlung einer Geldforderung betroffen ist, einen
definitiven Rechtsöffnungstitel (vgl. Steck, a.a.O., N. 34 zu Art. 241).
Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen gelten dieselben Grundsätze auch für
den Bereich des hier in Frage stehenden Finanzreferendums. In gleicher Weise,
wie ein eigentliches Urteil nicht soll in Frage gestellt werden können, gilt
die Beständigkeit auch für gerichtliche Vergleiche. Insoweit kann es nicht
darauf ankommen, ob ein gerichtliches Verfahren zu Ende geführt und in ein
gerichtliches Urteil mündet oder ob die Parteien sich im Rahmen des
gerichtlichen Verfahrens einigen. Auch unter dem Gesichtswinkel der
Vollstreckbarkeit ändert sich nichts.
Von Bedeutung ist, dass ein entsprechender gerichtlicher Vergleich über den
Gegenstand des Klageverfahrens hinaus weitere Streitfragen einbeziehen kann. Im
Zivilprozess ist anerkannt, dass mit einem Vergleich auch Rechtsverhältnisse
zwischen den Parteien geregelt werden können, die zu Beginn des gerichtlichen
Verfahrens nicht aufgeworfen worden sind (vgl. Steck, a.a.O., N. 22 zu Art.
241). Es sind keine stichhaltigen Gründe ersichtlich, diese Grundsätze nicht
auch auf den vorliegend streitigen Bereich des Finanzreferendums zu übertragen.
5.4. Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass Martin Ziegler ein
Verfahren beim Verwaltungsgericht eingeleitet hat, nachdem die Rechts- und
Justizkommission des Kantonsrates davon abgesehen hatte, ihn zur Wiederwahl zu
empfehlen. Mit seiner Klage verlangte er sinngemäss, dass die Ausschreibung der
Stelle untersagt werde. Superprovisorisch erliess das Verwaltungsgericht eine
entsprechende Verfügung und untersagte die Ausschreibung. Damit schien die Wahl
eines Kantonsgerichtspräsidenten blockiert. Der umstrittene gerichtliche
Vergleich erlaubte die Fortführung des Wahlverfahrens. Dabei verzichtete Martin
Ziegler auf eine Kandidatur und der Regierungsrat sprach ihm eine Entschädigung
zu.
Es kann im vorliegenden Fall nicht angezweifelt werden, dass der umstrittene
Vergleich zwischen Martin Ziegler und dem Regierungsrat, durch den die
Modalitäten der Beendigung des Anstellungsverhältnisses des
Kantonsgerichtspräsidenten umfassend geregelt wurden, einen gerichtlichen
Vergleich im Sinne der vorstehenden Erwägungen darstellt. Gleich einem
Gerichtsurteil ist er geeignet, das konkrete Streitverfahren zu beenden und
zwischen den Parteien bindende Wirkung zu erzeugen. Wie dargetan, ändert daran
der Umstand nichts, dass der Vergleich über das ursprüngliche Klagebegehren von
Martin Ziegler hinausreicht. Ferner ist in Anbetracht des Umstandes, dass die
grundsätzliche Zuständigkeit des Regierungsrats gegeben ist, den Abgang von
Martin Ziegler als Kantonsgerichtspräsident zu ordnen (oben E. 4), nicht von
ausschlaggebender Bedeutung, dass das Zusprechen einer Entschädigung auch wegen
Missbräuchlichkeit im Sinne von § 21g Abs. 3 PBV fragwürdig erscheint (oben E.
4). Der Regierungsrat hat hierfür die politische Verantwortung zu tragen. Dem
Vergleich kommt rechtlich die Bedeutung eines Gerichtsurteils zu, das
vollstreckbar ist und nicht rückgängig gemacht werden kann.
Bei dieser Sachlage ist der umstrittene Vergleich mit der vom Regierungsrat
eingegangenen Zahlungsverpflichtung im Sinne von § 3 lit. d FhV als gebundene
Ausgabe zu betrachten. Damit entfällt die Möglichkeit eines Finanzreferendums
nach § 30 Abs. 2 aKV. Demnach erweist sich die vorliegende
Stimmrechtsbeschwerde als unbegründet.
6.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Die Besonderheit des Verfahrens - u.a. in Bezug
auf das Bemühen der Beschwerdeführer, den umstrittenen Vergleich überhaupt
einzusehen - rechtfertigt es, auf Gerichtskosten zu verzichten. Martin Ziegler
ist lediglich für die Frage der Edition des umstrittenen Vergleichs ins
Verfahren einbezogen worden. Er ist in dieser Hinsicht unterlegen und hat daher
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es wird Martin Ziegler keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Kantonsrat, dem Regierungsrat
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz sowie Martin Ziegler schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 8. Oktober 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann
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