I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.257/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_257/2012
Urteil vom 6. September 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Fritz Frey,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Egg, Forchstrasse 145, Postfach, 8132 Egg b. Zürich,
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL), Walcheplatz
2, Postfach, 8090 Zürich,
Baudirektion des Kantons Zürich, Generalsekretariat, Walcheplatz 2, Postfach,
8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer,
vom 15. März 2012.
Sachverhalt:
A.
A.a X.________ ist seit 1973 Eigentümer des rund 1,6 ha grossen Grundstücks
Kat.-Nr. "..." in der Gemeinde Egg/ZH. Dieses umfasst auf einer Fläche von etwa
0,65 ha eine Baumschule sowie darüber hinaus einen Lagerplatz und eine
Ausstellungsfläche für einen Gartenbaubetrieb. Die Gärtnerei und die Baumschule
bestehen seit 1956. X.________ erstellte auf dem Gelände verschiedene Volieren,
Biotope, Mustermauern, einen Werkplatz mit Steinlager sowie einen
Verkaufspavillon, der im Winter als Lager diente, und nahm dafür auch
Terrainveränderungen vor.
A.b Nach Klagen von Nachbarn forderte die Gemeinde Egg X.________ auf, die
Bautätigkeit zu beenden und für die bereits vorgenommenen baulichen
Veränderungen sowie den Werkplatzbetrieb ein ordentliches Baugesuch
einzureichen. Nach Eingang dieses Gesuchs fand am 14. Dezember 2004 mit
Vertretern des Amtes für Raumordnung und Vermessung des Kantons Zürich sowie
der Gemeinde Egg ein Augenschein statt.
A.c Am 25. April 2005 erteilte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) des Kantons Zürich X.________ die gewässerschutzrechtliche Bewilligung
für das Sammeln der Abgänge seiner Tierhaltung, deren Verwertung mittels
Kompostanlage und deren Ausbringung zusammen mit den Abwässern der beiden
Güllegruben auf dem eigenen Kulturland; als Nebenbestimmung erging dazu die
Verpflichtung, die Güllegruben zu reinigen und instandzustellen.
A.d Mit Verfügung vom 22. Juli 2005 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich
fest, dass ein Teil der zu beurteilenden baulichen Massnahmen bereits vor mehr
als 30 Jahren realisiert worden seien und deshalb unabhängig von ihrer
materiellen Bewilligungsfähigkeit nicht mehr in Frage gestellt werden könnten.
Hinsichtlich anderen baulichen Veränderungen verneinte die Baudirektion zwar
die Zonenkonformität, erteilte dafür aber eine Ausnahmebewilligung. Nicht
bewilligt wurden hingegen die freistehenden Volieren, Teile der
Umgebungsgestaltung sowie einzelne, im Zusammenhang mit dem Gartenbaubetrieb
von X.________ stehende Bauten und Anlagen, nämlich der Naturteich mit Biotop,
der Verkaufspavillon, die Mustermauern sowie der Werkplatz mit Steinlager samt
dessen Erschliessung. Insofern wurde die Gemeinde Egg aufgefordert, bis
spätestens drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung der
Baudirektion die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes unter Ansetzung einer angemessenen Frist gegenüber dem
Pflichtigen zu verfügen. Dieser Aufforderung kam der Gemeinderat Egg am 11.
August 2005 nach.
B.
Gegen diese kantonalen und kommunalen Entscheide erhob X.________ am 16.
September 2005 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Nach mehrjähriger
Sistierung des Verfahrens hiess dieser den Rekurs am 5. Oktober 2011 im Sinne
der Erwägungen (hinsichtlich der Umgebungsgestaltung mit Geländeveränderungen
und der daneben liegenden Mauern und Wegplatten) teilweise gut und wies ihn im
Übrigen ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Die teilweise
Gutheissung wurde im Wesentlichen damit begründet, beim Betrieb einer
Baumschule und einer Humusdeponie auf der Bauparzelle handle es sich um eine
Nutzung, die dem Zweck der Landwirtschaftszone entspreche. Dafür benötige
X.________ einen direkten Zugang, weshalb die direkten Verbindungen von den
östlich liegenden Baumschulen bzw. von der Humusdeponie zum Ökonomiegebäude
sinnvoll seien und ein befestigter Weg erforderlich sei. Zwischen den
entsprechenden Wegplatten und den Böschungen bzw. Natursteinmauern bestehe ein
enger Zusammenhang, weshalb auch diese zulässig seien. Hingegen könnte für die
übrigen strittigen Anlagen und Bauten, worunter der Werkplatz und der
entsprechende Kiesweg, weder eine ordentliche Bewilligung noch eine
Ausnahmebewilligung erteilt werden. Diese baulichen Massnahmen müssten daher
rückgängig gemacht werden, wofür der Regierungsrat eine Frist von neun Monaten
nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheides festsetzte.
C.
Dagegen führte X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Dieses hiess die Beschwerde am 15. März 2012 teilweise gut und hob die
Auflage gemäss der Verfügung des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) vom 25. April 2005 (Pflicht zur Entleerung, Reinigung und allfälligen
Reparatur der Güllegruben) auf, wies die Beschwerde im Übrigen jedoch ab,
soweit es darauf eintrat.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
stellt X.________ die folgenden Anträge:
"1. Es sei der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als damit die
Beschwerde bezüglich des im Plan "Grundriss/Situation" vom 12.11.2004 ...
verzeichneten Kiesweges im nordöstlichen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. "..."
zwischen der Z.________strasse und dem Werkplatz/Steinlager abgewiesen wurde.
2. Es seien die Baudirektion Kanton Zürich und der Gemeinderat Egg einzuladen,
dem Beschwerdeführer in teilweiser Abänderung der baurechtlichen Entscheide vom
22. Juli 2005 bzw. 11. August 2005 die nachträgliche Baubewilligung für den
Kiesweg zu erteilen, soweit dieser der Erschliessung der Baumschule und der
Humusdeponie dient, und im Übrigen auf eine Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zu verzichten.
3. Eventuell sei die Angelegenheit zur Ergänzung und zum Neuentscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
4. Es sei ein Augenschein an Ort und Stelle durchzuführen.
..."
Zur Begründung führt X.________ im Wesentlichen aus, das Urteil des
Verwaltungsgerichts verletze seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV), weil weder von der Baudirektion noch vom Regierungsrat noch vom
Verwaltungsgericht ein Augenschein durchgeführt worden sei. Sodann beruhe das
Urteil, wohl weil es keinen solchen Augenschein gegeben habe, auf einer
offensichtlich unrichtigen Feststellung des Sachverhalts. In der Sache
verstosse der Entscheid weiter gegen das Raumplanungsgesetz des Bundes (Art. 22
RPG) sowie gegen die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und den Grundsatz von Treu
und Glauben (Art. 9 BV). Der einzig noch strittige Kiesweg erschliesse die
zonenkonforme Baumschule und den zwar als zonenfremd erkannten, aber nicht
rückbaupflichtigen Werkplatz und bilde dafür eine unentbehrliche
Verkehrsanlage, deren Beseitigung unsinnig sei und die angerufenen Verfassungs-
und Gesetzesgarantien verletze.
E.
Die Gemeinde Egg, die Baudirektion des Kantons Zürich und das Bundesamt für
Raumentwicklung ARE haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst unter Verweis auf die
Erwägungen seines Urteils auf Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Abfall,
Wasser, Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich hat innert Frist keine
Stellungnahme eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid über die
Erteilung bzw. Verweigerung einer Baubewilligung. Dagegen steht die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG an das
Bundesgericht offen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Der Beschwerdeführer
ist als Baugesuchsteller und direkter Adressat des angefochtenen Entscheids
grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG), soweit ihm damit
die ersuchte Baubewilligung teilweise verweigert wurde.
1.2 Streitgegenstand bildet einzig noch der "Kiesweg" im nordöstlichen Teil des
fraglichen Grundstückes, der von der Z.________strasse her auf einer Länge von
rund 50 Metern entlang der bestehenden Baumschule und der temporären
Humusdeponie bis zum Werkplatz mit Steinlager führt und entsprechend im in den
Akten liegenden Plan "Grundriss/Situation" vom 12. November 2004 verzeichnet
ist. Im Übrigen akzeptiert der Beschwerdeführer den angefochtenen Entscheid
ausdrücklich.
2.
2.1 Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Voraussetzung einer solchen
Bewilligung ist namentlich, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 RPG).
Gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG umfassen Landwirtschaftszonen insbesondere Land, das
sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden
Gartenbau eignet (lit. a) oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich
bewirtschaftet werden soll (lit. b). Nach Art. 16a Abs. 1 RPG sind Bauten und
Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Gemäss Art.
24 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt
werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
2.2 Unter den Verfahrensbeteiligten ist nicht mehr strittig, dass Bauten und
Anlagen auf dem fraglichen Grundstück, das in der Landwirtschaftszone liegt und
dem Beschwerdeführer gehört, der Baubewilligungspflicht unterstehen. Von allen
Seiten anerkannt wird, dass der Betrieb einer Baumschule und einer Humusdeponie
zum produzierenden Gartenbau zählt und daher zonenkonform ist. Andere Bauten
und Anlagen auf dem Grundstück muss der Beschwerdeführer hingegen wegen
Zonenwidrigkeit beseitigen. Vereinzelte bauliche Veränderungen beurteilten die
Vorinstanzen zwar grundsätzlich ebenfalls als nicht zonenkonform und
verweigerten die entsprechende Bewilligung; da sie schon mehr als 30 Jahre
bestehen, wurde jedoch von einem Rückbau bzw. von der Wiederherstellung des
natürlichen Zustands abgesehen. Das trifft namentlich im nordöstlichen Teil der
Parzelle auf den Werkplatz mit Steinlager zu, nicht aber auf die später
erstellten daneben liegenden und daher zu beseitigenden Mustermauern.
Umstritten sind demgegenüber die Zonenkonformität und damit die
Bewilligungsfähigkeit des - gemäss Feststellung der Vorinstanz im Jahre 2001
erstellten - Kiesweges im gleichen Parzellenteil, der die Z.________strasse mit
dem Werkplatz verbindet. Die Vorinstanzen ordneten dessen Rückbau an, wogegen
sich der Beschwerdeführer wehrt.
3.
3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist in der Landwirtschaftszone
eine Strasse, die der Erschliessung von bestandesgeschützten, aber
landwirtschaftsfremden Bauten dient, nicht (gemäss Art. 22 RPG) zonenkonform
und auch nicht (im Sinne von Art. 24 RPG) standortgebunden (Urteil des
Bundesgerichts 1A.256/2004 vom 31. August 2005 E. 4 und 5). Soweit der
umstrittene Kiesweg daher den Zugang zum zonenfremden Werkplatz bezweckt, ist
er nicht bewilligungsfähig, woran nichts ändert, dass der Werkplatz selbst
nicht beseitigt werden muss. Da der Kiesweg auch nicht wegen Zeitablaufs gegen
Beseitigung geschützt ist, verletzt es insoweit, d.h. mit Blick auf den
Werkplatz, überdies Bundesrecht nicht, dass die Wiederherstellung des
natürlichen Zustands angeordnet wurde.
3.2 Fraglich erscheint indessen ein anderer Gesichtspunkt. Der Kiesweg
erschliesst nicht nur den Werkplatz, sondern auch die temporäre Humusdeponie
sowie den in der nordöstlichen Parzellenecke angesiedelten Teil der Baumschule,
wo gemäss dem Situationsplan vom 12. November 2004 "Kulturbäume" und
"Blautannen" angepflanzt werden. Der Regierungsrat führte in seinem Entscheid
vom 5. Oktober 2011 dazu aus, der Beschwerdeführer benötige für den
Gartenbaubetrieb einen direkten Zugang zur Humusdeponie und zur Baumschule.
Dafür sei ein befestigter Weg erforderlich, denn bei intensiven Regenfällen sei
der Naturboden derart stark aufgeweicht und durchnässt, dass der Transport der
Bäume und von anderen schweren Gegenständen erheblich erschwert werde. Für die
sinnvolle Nutzung des Grundstücks seien daher die (ursprünglich ohne
Bewilligung) verlegten (und nunmehr zu bewilligenden) Wegplatten erforderlich,
zumal aus Gründen der Verkehrssicherheit ein zu häufig genutzter Zugang direkt
von der Z.________strasse her zu vermeiden sei. Das Verwaltungsgericht
übernimmt diese Argumentation durch entsprechenden Verweis und teilweise
inhaltliche Wiederholung im angefochtenen Entscheid. Das Verwaltungsgericht
ergänzt ausdrücklich, die Humusdeponie sei (gleich wie der - hier allerdings
nicht mehr massgebliche - Werkplatz) über die Wegplatten erreichbar und
verweist dazu auf den genannten Situationsplan.
3.3 Einerseits spricht Einiges dafür, dass der umstrittene, wohl an den
Bedürfnissen des Werkplatzes ausgerichtete Kiesweg für die Erschliessung der
temporären Humusdeponie und der Baumschule im nordöstlichen Parzellenteil
überdimensioniert ist und in der vorliegenden Ausgestaltung nicht bewilligt
werden kann. Andererseits ergibt eine Konsultation des Situationsplanes, dass
die Wegplatten an einem Zaun, der den Kiesweg begrenzt, enden. Im Zaun liesse
sich zwar ein Tor anbringen, aber der Zugang zur Humusdeponie und erst recht
zur dahinter liegenden, vom Verwaltungsgericht nicht erwähnten Baumschule ist
bis anhin lediglich über die Querung bzw. Teilnutzung des Kieswegs gesichert,
würde aber bei einem Rückbau desselben wegfallen. Bei den Wegplatten scheint es
sich sodann um einen schmalen Plattenweg zu handeln, der wohl für eine Begehung
zu Fuss und allenfalls mit kleinen Gerätschaften, nicht aber mit Fahrzeugen
geeignet sein dürfte. Dieser Zugang ist in keiner Weise vergleichbar mit
demjenigen im südwestlichen Parzellenteil, wo ein deutlich breiterer Weg mit
Verbundsteinbelag die dortige Humusdeponie und Baumschule erschliesst. Der
Zugang zum nordöstlichen Teil über die Wegplatten scheint mithin sowohl von der
Reichweite als auch von der Wegbreite und der Belastungsfähigkeit her
ungenügend. Allein gestützt auf den Situationsplan und die in den Akten
liegenden sonstigen Unterlagen wie die vorhandenen Aufnahmen lässt sich das
aber nicht abschliessend beurteilen. Der Beschwerdeführer rügt denn auch
dementsprechend, die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen seien insofern
offensichtlich unrichtig und unvollständig, und verlangt dazu die Vornahme
eines Augenscheins.
3.4 Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren
Sachverhaltsfeststellung kann nur auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigt
oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1
und Art. 105 Abs. 2 BGG). Immerhin verlangt der in Art. 29 Abs. 2 BV
gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör unter anderem, dass die Behörde
bei der Beweiserhebung die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241 E. 2 S. 242,
je mit Hinweisen). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein
Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund
der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153
E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211, je mit
Hinweisen). Die erhobenen Beweise müssen aber in nachvollziehbarer Weise
geeignet sein, die tatsächlichen Feststellungen zu belegen und die
entsprechenden Folgerungen mit genügender Sicherheit zu untermauern.
3.5 Im vorliegenden Fall ist nicht klar und nachvollziehbar belegt, dass der
Zugang über den Plattenweg den nordöstlichen Parzellenteil mit der dort
liegenden Humusdeponie und Baumschule in einer die zulässige Bewirtschaftung
des Grundstücks gewährleistenden Weise erschliesst. Vielmehr erscheint sehr
fraglich und zweifelhaft, ob der Plattenweg dafür genügt. Daran schliesst die
Frage an, ob auch ohne Kiesweg vom heutigen Ende des Plattenwegs an bis zur
Humusdeponie und Baumschule eine genügende Erschliessung gewährleistet ist. Die
in den Akten liegenden Unterlagen schaffen für sich allein keine genügende
Grundlage, um darüber in vorweggenommener Beweiswürdigung willkürfrei
entscheiden zu können. Die nötige Gewissheit kann dazu wohl nur ein Augenschein
erbringen. Weder die Baudirektion, noch der Regierungsrat, noch das
Verwaltungsgericht haben einen solchen vorgenommen, und derjenige, der am 14.
Dezember 2004 mit Vertretern des Amtes für Raumordnung und Vermessung des
Kantons Zürich sowie der Gemeinde Egg stattgefunden hat, hinterliess in den
Akten nicht genügend Beurteilungselemente, um über den hier noch offenen
Streitpunkt des Kieswegs abschliessend entscheiden zu können. Der angefochtene
Entscheid verstösst insoweit gegen Art. 29 Abs. 2 BV und ist aus diesem Grunde
aufzuheben.
3.6 Da es nicht dem Bundesgericht obliegt, den Sachverhalt anstelle der
Vorinstanzen zu ergänzen, es sich aber auch nicht rechtfertigt, das Verfahren
wegen dieses letzten, an sich überschaubaren Streitpunktes weit
zurückzuversetzen, ist die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Dieses wird vorzugsweise bei einem Augenschein mit den Verfahrensbeteiligten zu
klären haben, ob der vorhandene Plattenweg tatsächlich für die Erschliessung
des nordöstlichen Parzellenteils im Hinblick auf die zonenkonforme Nutzung der
dortigen Humusdeponie und Baumschule genügt bzw. in welcher Länge, Breite und
Streckenführung der umstrittene Kiesweg dafür allenfalls aufrechtzuerhalten und
entsprechend zu bewilligen ist. Gestützt auf die diesbezüglichen Feststellungen
ist in der Folge in der Sache neu zu entscheiden.
4.
4.1 Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben. Die Sache geht an das Verwaltungsgericht zurück zu neuem
Entscheid im Sinne der Erwägungen. Im Übrigen, insbesondere soweit damit die
gänzliche Aufrechterhaltung des Kiesweges in der heutigen Ausgestaltung bis hin
zum Werkplatz verlangt wird, ist die Beschwerde abzuweisen.
4.2 Der Beschwerdeführer obsiegt weitgehend, aber nicht vollständig. Bei diesem
Verfahrensausgang sind ihm die Gerichtskosten zu einem Viertel aufzuerlegen
(Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Dementsprechend hat der Kanton Zürich dem
Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte
Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1 Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 15. März
2012 wird aufgehoben.
1.2 Die Sache wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen
zur Ergänzung des Sachverhalts sowie zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen.
1.3 Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Gerichtskosten von Fr. 1'000.--
auferlegt.
3.
Die Gemeinde Egg hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zu entrichten.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Egg, dem Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL), der Baudirektion
des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3.
Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. September 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax