I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.252/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_252/2012
Urteil vom 12. März 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. Verfahrensbeteiligte
A. und B.X.________,
2. C.Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwältin Liliane Kobler,
gegen
E. und F.Z.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter,
Politische Gemeinde Oberriet, 9463 Oberriet,
handelnd durch den Gemeinderat Oberriet, Staatsstrasse 92, Postfach 282, 9463
Oberriet,
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St.
Gallen.
Gegenstand
Teilzonenplan Letzau Nord,
Beschwerde gegen das Urteil vom 20. März 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
Im Gebiet Letzau Nord, nördlich von Montlingen, liegen fünf benachbarte
Grundstücke: Parzellen Nrn. 3186 (im Eigentum von A. und B.X.________), 5203
und 4833 (Eigentum von C. und D.Y.________), 5440 und 5441 (E. und
F.Z.________). Diese bilden (ohne den östlichen Teil von Parzelle Nr. 3186) ein
Rechteck von rund 3'500 m². Gemäss Zonenplan der Gemeinde Oberriet vom 26. Mai
1994 sind sie der Landwirtschaftszone zugewiesen.
Im Süden schliesst eine Intensiverholungszone Reiten (IE R) an, die durch den
Teilzonenplan Letzau I in östlicher Richtung erweitert werden soll. Weiter
südlich trennt ein rund 80 m breiter Grünstreifen die IE R von der
nächstgelegenen Siedlungsgruppe am nördlichen Dorfrand von Montlingen. Im
Westen, Norden und Osten sind die fünf Grundstücke von der Landwirtschaftszone
mit Fruchtfolgeflächen umgeben. Weiter nördlich, in etwa 340 m Entfernung,
befindet sich die Industriezone Letzau. Die fünf Grundstücke werden durch eine
Gemeindestrasse dritter Klasse erschlossen, die von der Kriessernstrasse in
nördlicher Richtung abzweigt.
Auf den fünf Grundstücken befinden sich zahlreiche Bauten und Anlagen: Auf
Parzelle Nr. 3186 stehen drei Gebäude (Assek.-Nrn. 3119, 4406 und 4812); in
letzterer führt A.X.________ einen Metallbaubetrieb; die beiden anderen dienen
als Lager und Wohnraum. Auf dem Grundstück Nr. 5440 befindet sich eine Halle,
die als Stall und Lagerraum genutzt wird. Auf den Parzellen 5441 und 4833 steht
je ein Wohnhaus. Die Bauten und Anlagen sind z.T. vorbestehend, z.T. wurden sie
ausdrücklich bewilligt. Bewilligt ist insbesondere die gewerbliche Nutzung der
Gebäude auf dem Grundstück Nr. 3186; dagegen wurde ihre Nutzung zu Wohnzwecken
untersagt. Am 12. Januar 2009 ordnete der Gemeinderat Oberriet den Rückbau der
widerrechtlich zu Wohnzwecken umgebauten Räumlichkeiten in den Hallen
Assek.-Nrn. 3119 und 4406 sowie der Aussenanlagen bis 1. Juni 2009 an. Der
Beschluss ist rechtskräftig geworden, und das Schwimmbassin wurde entfernt. Die
anderen widerrechtlich erstellten Räume und Anlagen wurden bisher nicht
zurückgebaut.
B.
Am 16. Februar 2009 erliess der Gemeinderat Oberriet den Teilzonenplan Letzau
I, Montlingen. Dieser sieht vor, die IE R in östliche Richtung zu erweitern
(Grundstücke Nrn. 2781, 3184 und 3183). Dagegen erhoben u.a. A. und
B.X.________, C.Y.________ und der WWF, Sektion St. Gallen, Einsprache. Mit
letzterem wurde eine gütliche Einigung erzielt, indem vereinbart wurde, dass
die Bebauungsmöglichkeiten in der neu einzuzonenden Fläche durch einen
überlagernden Überbauungsplan reduziert und die freizuhaltenden Arealteile
verbindlich festgelegt würden.
Am 7. September 2009 wies der Gemeinderat Oberriet die Einsprachen gegen den
Teilzonenplan Letzau I ab. Nach Durchführung des Referendumsverfahrens stellte
der Gemeinderat am 14. Oktober 2009 fest, dass ein zustimmender Entscheid der
Bürgerschaft vorliege. Dagegen erhoben die Eheleute X.________ und C.Y.________
Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen.
C.
Bereits am 31. Juli 2009 hatten A. und B.X.________ sowie C.Y.________ einen
privat erarbeiteten "Teilzonenplan Letzau Nord, Montlingen, Ergänzung"
eingereicht. Danach soll ein Rechteck von rund 3'500 m², bestehend aus den
Parzellen Nrn. 3186, 5203, 4833, 5440 und 5441 (ohne den östlichen Teil von Nr.
3186) der Wohn- und Gewerbezone (WG2) zugeteilt werden.
Am 21. September 2009 entschied der Gemeinderat Oberriet, er befürworte die
beantragte Umzonung und reichte den Entwurf des Teilzonenplans Letzau Nord dem
kantonalen Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) zur Vorprüfung
ein. Die Eigentümer der Parzellen Nrn. 5440 und 5441, E. und F.Z.________,
sprachen sich gegen die Umzonung aus. Am 8. Januar 2010 erstattete das AREG
einen Vorprüfungsbericht und stellte in Aussicht, den Teilzonenplan Letzau Nord
nicht zu genehmigen.
Daraufhin wies der Gemeinderat Oberriet am 1. Februar 2010 das
Umzonungsbegehren ab. Dagegen erhoben A. und B.X.________ sowie C.Y.________
Rekurs beim Baudepartement.
D.
Am 25. Oktober 2010 lehnte es das Baudepartment ab, die beiden Rekursverfahren
zu vereinigen. Gleichentags wies es den Rekurs gegen den Teilzonenplan Letzau I
ab, soweit es darauf eintrat.
Am 10. Januar 2011 wies es den Rekurs betreffend den Teilzonenplan Letzau Nord
ab, soweit darauf eingetreten wurde.
E.
Gegen beide Entscheide erhoben A. und B.X.________ sowie C.Y.________
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen.
Dieses sistierte das Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan Letzau I
bis zum Vorliegen des Genehmigungsentscheids.
Dagegen lehnte es die Gesuche um Sistierung des Beschwerdeverfahrens betreffend
den Teilzonenplan Letzau Nord sowie um Vereinigung der beiden
Beschwerdeverfahren ab. Am 20. März 2012 wies es die Beschwerde in Sachen
Teilzonenplan Letzau Nord ab.
F.
Dagegen haben A. und B.X.________ und C.Y.________ (im Folgenden: die
Beschwerdeführer) am 14. Mai 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, die Entscheide des Verwaltungsgerichts, des Baudepartements und des
Gemeinderates Oberriet betr. den Teilzonenplan Letzau Nord seien aufzuheben und
die Sache sei an den Gemeinderat Oberriet zur Durchführung des öffentlichen
Auflage- und Einspracheverfahrens zurückzuweisen, eventualiter zur Festlegung
einer angemessenen Zonenordnung für die vom Teilzonenplan Letzau-Nord
betroffenen Flächen. Subeventualiter sei die Sache an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen zur ergänzenden Abklärung des Sachverhalts.
G.
E. und F.Z.________ (im Folgenden: die Beschwerdegegner) sowie das
Verwaltungsgericht und das Baudepartement schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.
Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) teilt die Auffassung der Vorinstanzen, dass
die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Einzonung haben, auch wenn die
benachbarte IE R vergrössert werde.
H.
In ihrer Replik vom 7. Januar 2013 halten die Beschwerdeführer an ihren
Anträgen fest. Sie reichen verschiedenen Unterlagen ein, aus denen sich ergibt,
dass der Gemeinderat Oberriet am 22. August 2011 den geänderten Teilzonenplan
Letzau I und den Überbauungsplan Letzau I erlassen hat, der die einzuzonende
Fläche der Grundstücke Nrn. 2781, 3183 und 3184 in die Bereiche "Bauen",
"Sandplatz" sowie "Nicht-Bauen" einteilt und dafür die entsprechenden Nutzungs-
und Baubeschränkungen festlegt. Diese Planung genehmigte das Baudepartement am
20. August 2012 und wies den dagegen erhobenen Rekurs von B. und A.X.________
sowie C.Y.________ am 2. Oktober 2012 ab.
I.
Mit Verfügung vom 11. Juni 2012 wurde das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten (Art. 82 ff. BGG). Insofern
bleibt kein Raum für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG).
1.1 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht -
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden
(Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht (mit Ausnahme
der Grundrechte) von Amtes wegen an (Art. 106 BGG). Die Verletzung von
Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht
- prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen
gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254
mit Hinweisen).
1.2 Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1
BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Vorliegend ist der Sachverhalt im Wesentlichen unstreitig. Soweit die
Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe offensichtlich unrichtig
festgesellt, dass die IE R "locker" überbaut sei, ist nicht der Sachverhalt
streitig (die bestehende Überbauung ist durch Pläne und Fotos in den Akten
belegt), sondern deren raumplanungsrechtliche Beurteilung. Dies ist eine
Rechtsfrage.
2.
Das Verwaltungsgericht ging davon, dass die Fläche von rund 3'500 m2, deren
Umzonung von der Landwirtschaftszone in die WG2 strittig sei, weitab vom
nächstgelegenen Siedlungsgebiet von Montlingen liege und nicht zum weitgehend
überbauten Land im Sinn von Art. 15 lit. a RPG gehöre.
Zwar sei 1994 eine Fläche von rund 9'000 m2 unmittelbar südlich der Grundstücke
der Beschwerdeführer der IE R zugewiesen worden; diese solle mit dem
Teilzonenplan Letzau I um rund 8'000 m2 erweitert werden. Die IE R sei jedoch
keine Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG, sondern eine Sondernutzungszone im Sinn
von Art. 18 RPG; es handle sich um eine beschränkte Bauzone für entsprechende
Vorhaben. Demgegenüber strebten die Beschwerdeführer mit dem Teilzonenplan
Letzau Nord die Schaffung einer Wohn- und Gewerbezone, d.h. einer Bauzone im
Sinn von Art. 15 RPG an.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass weder tatsächlich noch rechtlich
Gemeinsamkeiten bestünden, die es rechtfertigen würden, die Fläche des
Teilzonenplans Letzau Nord von rund 3'500 m2 mit derjenigen der IE R von rund
9'000 m2 bzw. 17'000 m2 (gemäss Teilzonenplan Letzau I) aufzurechnen: Während
die kleine Fläche, die der WG2 zugewiesen werden solle, mit Wohn- und
Gewerbebauten bebaut sei, weise der Bereich, der der reitsportlichen Nutzung
diene, eine insgesamt lockere Überbauung mit einem erheblichen Anteil an
Freiflächen auf. Unbehelflich sei auch der Hinweis auf den Fussballplatz, der
sich in südlicher Richtung in einer Grünzone befinde: Es handle sich um eine im
öffentlichen Interesse liegende Sportanlage; diese liege zonenkonform in einer
Grünzone, die keine Bauzone sei.
Aus der weitgehenden Überbauung und Versiegelung der Fläche ergebe sich kein
Anspruch darauf, abseits vom Siedlungsbereich eine Kleinbauzone zu schaffen.
Andernfalls müsste jede Häusergruppe, die in der Landwirtschaftszone liegt und
nicht landwirtschaftlich genutzt wird, einer Bauzone zugewiesen werden.
Die von den Beschwerdeführern angeführten Einzonungen anderer Parzellen abseits
des Siedlungsgebiets seien mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar.
Überwiegend handle es sich um Gewerbe-Industriezonen, die sich abseits des
Siedlungsgebiets befänden, weil sie mit störenden Immissionen verbunden sein
könnten. Ansonsten handle es sich um eine Weilerzone bzw. (bei Kriessern) um
eine unmittelbar an eine Wohn-Gewerbe-Zone anschliessende Parzelle.
Die unterschiedliche Behandlung der Parzellen im Bereich des (noch nicht
rechtskräftigen) Teilzonenplans Letzau I beruhe auf sachlichen Gründen und
verletze deshalb den Rechtsgleichheitsgrundsatz nicht: Es bestehe ein
öffentliches Interesse an der Erweiterung der bestehenden Reitsportanlagen.
Dagegen liege die Umzonung in die WG2 in erster Linie im privaten Interesse der
Beschwerdeführer. Im Übrigen werde der Fortbestand des Gewerbebetriebs des
Beschwerdeführers 1 durch Art. 24c RPG gesichert.
3.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, ihre Parzellen lägen im weitgehend
überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG, weshalb sie Anspruch auf
deren Einzonung hätten.
3.1 Sie machen geltend, zusammen mit der IE R würde eine Bauzone von insgesamt
rund 20'000 m² entstehen, so dass keine bundesrechtswidrige Kleinbauzone
vorläge. Es gebe in St. Gallen zahlreiche Bauzonen dieser Grössenordnung.
Nach ständiger Praxis der St. Galler Behörden gälten Intensiverholungszonen als
Bauzonen. In diesen dürften Sporthallen, grosse Hartplätze, Camping- und
Zeltplätze, Reithallen oder gewerbliche Pferdeställe erstellt werden, die
offensichtlich keine landwirtschaftlichen Bauten seien. Baugesuche innerhalb
solcher Zonen bedürften deshalb (anders als Baugesuche ausserhalb der Bauzone)
keiner Beurteilung durch eine kantonale Stelle. Auch aus der Legende des
Zonenplans der Gemeine Oberriet ergebe sich ohne Weiteres, dass die IE R zum
"Baugebiet" gehöre. Die Auffassung der Vorinstanz, es handle sich bei der IE R
nicht um eine "richtige" Bauzone, sondern um eine 50%-Bauzone bzw. eine
Quasi-Nichtbauzone, mit der Folge, dass die streitige Fläche des Teilzonenplans
Letzau Nord keinen unmittelbaren Zusammenhang mit einer eigentlichen, ähnlichen
Bauzone habe und deshalb als Kleinbauzone zu betrachten sei, verletze Art. 15
RPG, beruhe auf einer willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und
widerspreche auch der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts.
Gleiches gelte, soweit die Vorinstanz die Grünzone als Nichtbauzone
qualifiziert habe: Grünzonen könnten sehr unterschiedlichen Zwecken dienen und
befänden sich z.T. innerhalb des Siedlungsgebiets. Vorliegend handle es sich um
eine Zone für Sport-, Park- und Erholungsanlagen, die südlich wie östlich an
das übrige Siedlungsgebiet angrenze. Darauf befänden sich Fussballplätze und
Beleuchtungsanlagen, weshalb sie als Bauzone zu qualifizieren sei.
3.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführer würde die Belassung der streitigen
Grundstücke in der Landwirtschaftszone verschiedenen Zielen und
Planungsgrundsätzen des RPG widersprechen: Der Boden sei fast vollständig
versiegelt und weitgehend überbaut, weshalb für die Landwirtschaft kein
Quadratmeter Boden gewonnen werde. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG sollten die
räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft geschaffen und erhalten werden;
dies gelte nicht nur für den Reitsportbetrieb, sondern auch für den KMU-Betrieb
des Beschwerdeführers 1. Es widerspreche Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG und Art. 3
Abs. 2 lit. a RPG, 8'000 m² unüberbaute landwirtschaftlich nutzbare Fläche für
einen Reitsportbetrieb einzuzonen, teilweise unter Zerstörung von
Fruchtfolgefläche, während der sich "Hauswand an Hauswand" befindliche
KMU-Betrieb in der Landwirtschaftszone verbleiben solle.
Die Raumplanung dürfe die tatsächlichen, rechtlich vorbestehenden Verhältnisse
nicht einfach ignorieren. Die Grenzziehung zwischen Bau- und Nichtbauzone
verlaufe im Gebiet Letzau mitten durch die bestehende nichtlandwirtschaftliche
Überbauung hindurch. Die Zuweisung der streitigen Fläche zur Bauzone hätte
deshalb nicht zur Folge, dass damit der Siedlungsrand optisch verschoben würde.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seien selbst Kleinbauzonen
ausnahmsweise zulässig, wenn sie einzig eine geringfügige Erweiterung bereits
bebauten Gebiets erlaubten und auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruhten. Vorliegend sei die Fläche schon weitgehend
überbaut und werde - rechtmässig - nicht landwirtschaftlich genutzt. Die
möglichen Erweiterungen in der WG2 seien massvoll. Es seien keine zusätzlichen
negativen Auswirkungen zu befürchten, insbesondere habe die angrenzende IE R
viel grössere Auswirkungen (Verkehr, Immissionen, Erschliessung, etc.). Es
entspreche dem Zweck des RPG, vollständig bebaute Flächen weiter zu nutzen und
allenfalls massvoll erweitern zu können, anstatt unüberbaute Flächen
einzuzonen.
Die Beschwerdeführer verweisen auf die für sie schwerwiegenden Konsequenzen
einer Belassung ihrer Parzellen in der Landwirtschaftszone: Es bestünden keine
Erweiterungsmöglichkeiten für den KMU-Betrieb und der Wohnraum sei beschränkt.
3.3 Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die bereits zu grossen Bauzonen der
Gemeinde verkenne, dass das streitige Gebiet bereits überbaut sei und genutzt
werde; das Verhältnis an Einwohnern/ Arbeitsplätzen in der Bauzone im Vergleich
zur möglichen Zahl bei Vollausbau verändere sich deshalb kaum. Nach der Praxis
der St. Galler Behörden werde bei Neueinzonungen nur die unüberbaute Fläche als
Erweiterung der Bauzone im Sinn von Art. 15 lit. b RPG betrachtet (so z.B. bei
der Teilrevision Talgebiet in Flums). Es bedeute eine Ungleichbehandlung, wenn
im vorliegenden Fall eine andere Art der Flächenberechnung der Bauzone
angewendet werde.
Auch im Fall des Teilzonenplans Buck der Gemeinde Oberriet habe das
Verwaltungsgericht die Einzonung einer unüberbauten Einzelparzelle zugelassen,
mit dem Argument, die Verweigerung der Einzonung einer Einzelparzelle könne
nicht allein damit begründet werden, die Bauzonen wiesen bereits übergrosse
Kapazitäten auf.
Eine gegen Art. 8 BV verstossende Ungleichbehandlung liege schliesslich im
Vergleich zum Teilzonenplan Letzau I vor: Dort würden neu 8'000 m² für einen
gewerblichen Pferdebetrieb eingezont, der lediglich Hobby-Bedürfnisse
befriedige. Zu diesem Zweck werde Boden der Landwirtschaft entzogen und die
Zerstörung von Fruchtfolgeflächen nachträglich sanktioniert, während die
unmittelbar angrenzende, zusammengebaute, vollständig nicht landwirtschaftlich
genutzte Fläche Letzau Nord weiterhin in der Landwirtschaftszone verbleibe.
4.
Die privaten Beschwerdegegner sind der Auffassung, dass die bestehenden Bauen
und Anlagen im Perimeter des Teilzonenplans Letzau Nord keinen
Siedlungscharakter aufweisen; sie seien durch grössere Freiflächen vom Dorf
Montlingen und vom Industriegebiet Letzau getrennt. Die beantragte Einzonung
des Gebiets in die WG2 solle lediglich dazu dienen, die widerrechtliche
Wohnnutzung der Beschwerdeführer nachträglich zu legalisieren. Der bestehende
Metallbaubetrieb könne weitergeführt werden, auch wenn die Parzellen in der
Landwirtschaftszone verblieben. Aus raumplanerischer Sicht sei die jetzt schon
zu grosse Bauzone der Gemeinde Oberriet nicht im Gebiet Letzau Nord zu
erweitern; dafür gebe es direkt angrenzend an die bestehenden Siedlungen
wesentlich geeignetere Flächen.
Die Beschwerdegegner machen überdies geltend, das Gebiet verfüge über keine für
eine Wohn- und Gewerbenutzung ausreichende Erschliessung. Insbesondere sei die
Zufahrtsstrasse, welche durch die Landwirtschaftszone verlaufe, für eine
gewerbliche Nutzung unzureichend und müsste bei einer Einzonung massiv
erweitert werden.
Mit der Einzonung der streitigen Fläche in die WG2 würde eine
bundesrechtswidrige Kleinbauzone geschaffen. Diese könne nicht einfach mit der
IE R bzw. der Grünzone zusammengezählt werden, die über grosse, nicht überbaute
Freiflächen verfügten und in erster Linie der Pferdehaltung bzw. sportlichen
Zwecken dienten. Dagegen erlaube die WG2 eine dichte Überbauung und stelle viel
höhere Anforderungen an die Erschliessung.
Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dass die zulässigen Dimensionen der
Bauten und Anlagen in der IE R viel grösser seien als jene in der WG2; zudem
dürften auch in der IE R drei nichtlandwirtschaftliche Wohnhäuser errichtet
werden; zwei davon seien bereits erstellt.
5.
Die Beschwerdeführer verlangen eine Änderung des Zonenplans der Gemeinde
Oberriet durch Einzonung der Parzellen Nrn. 3186, 4833, 5203, 5440 und 5441 von
der Landwirtschaftszone in die WG2, hilfsweise in eine andere Bauzone.
5.1 Ein Grundeigentümer kann unter Berufung auf die Eigentumsgarantie
grundsätzlich eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung des Nutzungsplans
(sowohl in Bezug auf sein eigenes als auch bezüglich benachbarter Grundstücke)
verlangen, wenn dieser Nutzungsbeschränkungen für das eigene Grundstück zur
Folge hat (BGE 132 II 408 E. 5.3 S. 415 f. mit Hinweisen), sofern sich die
Verhältnisse erheblich verändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG) oder der für
Bauzonen geltende Planungshorizont von 15 Jahren abgelaufen ist (Art. 15 lit. b
RPG).
Vorliegend hat die Gemeinde Oberriet den von den Beschwerdeführern
ausgearbeiteten Entwurf (Teilzonenplan Letzau Nord) entgegengenommen und dem
AREG zur Vorprüfung eingereicht, Aufgrund des negativen Vorprüfungsberichts
lehnte sie jedoch die beantragte Einzonung ab. Im Folgenden ist zu prüfen, ob
diese Ablehnung Bundesrecht verletzt, d.h. den Beschwerdeführern Anspruch auf
die beantragte Einzonung haben. Dies wäre nur der Fall, wenn die beantragte
Einzonung raumplanungsrechtlich geboten wäre, ohne dass den kommunalen und
kantonalen Planungsbehörden insoweit noch ein Ermessensspielraum zustehen
würde.
5.2 Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung
eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15
Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Allerdings handelt es sich nicht
um absolute Kriterien, die für sich allein über die Aufnahme oder den Verbleib
in einer Bauzone entscheiden (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, N.
8 und 26 zu Art. 15 RPG). Erforderlich ist vielmehr stets eine umfassende
Abwägung aller für die Raumplanung massgebenden Ziele und Grundsätze sowie
aller im konkreten Fall massgebenden Interessen (Art. 1, 3, 15 ff. RPG; Art. 3
RPV). Im Rahmen dieser Abwägung dürfen Querverbindungen unter den massgebenden
Kriterien hergestellt werden, z.B. kann der Charakter als "weitgehende
Überbauung" umso eher verneint werden, je mehr die Einzonung dem
Redimensionierungsziel (Art. 15 lit. b RPG) zuwiderläuft (BGE 113 Ia 444 E. 4 b
/bc S. 449).
Es ist unstreitig, dass die Bauzonen von Oberriet schon heute überdimensioniert
sind und den Bedarf der nächsten 15 Jahre (im Sinn von Art. 15 lit. b RPG)
überschreiten.
6.
Zu prüfen ist zunächst, ob es sich um "weitgehend überbautes Gebiet" im Sinn
von Art. 15 lit. a RPG handelt und dieser Umstand für eine Einzonung spricht.
6.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinn von Art. 15 lit. a
RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er
umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen
Baulücken (BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 222 f.; 121 II 417 E. 5a S. 424; je mit
Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liege, beurteilt
sich gebietsbezogen, parzellenübergreifend, anhand der gesamten bestehenden
Siedlungsstruktur.
Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt nur vor, soweit die bereits vorhandene
Überbauung Siedlungscharakter aufweist; ausschlaggebend dafür sind das Ausmass,
in dem sich Art und Nutzung der Bauten von der Bewirtschaftung des Umlandes
gelöst haben, eine geschlossene Überbauung darstellen, erschlossen und
miteinander oder den übrigen Bauzonen verbunden sind und eine öffentliche
Infrastruktur besteht (grundlegend BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451). Dies ist
i.d.R. zu verneinen für periphere Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse
Bautätigkeit eingesetzt hat (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424). Landwirtschaftliche
oder andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel
kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone ab
(BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 223 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1A.41/2002 vom
26. November 2002 E. 3g, in: ZBl 104/2003 S. 383; RDAF 2004 I S. 730).
Insofern kommt es - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - nicht darauf
an, ob die Parzellen, deren Einzonung verlangt wird, weitgehend oder sogar
vollständig überbaut sind und nicht (mehr) für landwirtschaftliche Zwecke
genutzt werden. Entscheidend ist vielmehr, ob die vorhandene Überbauung
Siedlungscharakter aufweist.
6.2 Wie der Zonenplan der Gemeinde Oberriet zeigt, liegt die streitige Fläche
im Landwirtschaftsgebiet zwischen dem Siedlungsgebiet Montlingen im Süden und
dem Industriegebiet Letzau im Norden. Die Parzellen grenzen an drei Seiten an
Landwirtschaftsgebiet und im Süden an die IE R an, die ihrerseits im Süden,
Osten und Westen an die Landwirtschaftszone anstösst. Sie wird durch die
Kriessernstrasse von der südwestlich angrenzenden Grünzone mit Fussballplätzen
getrennt.
Die Parzellen Letzau Nord werden durch eine Gemeindestrasse dritter Klasse
erschlossen, d.h. einer Strasse, die vor allem der Land- und der
Forstwirtschaft dient und dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr grundsätzlich
nicht offen steht (vgl. Art. 8 Abs. 3 des St. Galler Strassengesetzes vom 12.
Juni 1988).
Aus den Akten ergibt sich, dass die Parzellen Nrn. 3186, 4833, 5203, 5440 und
5441 zusammen mit der südlich angrenzenden Parzelle Nr. 2781 (in der IE R)
ursprünglich zu einer einzigen Parzelle (Nr. 3186) gehörten. Diese war mit
einem Wohnhaus sowie Ställen, Hallen und Lagerräumen überbaut, in denen Anfang
der 70er-Jahre eine Hühnerfarm betrieben wurde. Die Parzelle wurde in der Folge
aufgeteilt und die Bauten umgenutzt und geändert (zur heutigen Nutzung vgl.
oben, Abschnitt A).
Die bestehende Überbauung erweckt nicht den Eindruck einer geschlossenen
Siedlung. Abgesehen von der eher zufällig und ungeordnet wirkenden Überbauung,
sind die überbauten Flächen zu klein, um sie als eigenständigen Siedlungsansatz
bezeichnen zu können. Dies gilt selbst dann, wenn die bestehenden Bauten in der
angrenzenden IE R mitberücksichtigt werden. Die Überbauung weist auch keinen
genügenden Zusammenhang mit dem Siedlungsgebiet in Montlingen auf. Dabei spielt
es keine Rolle, ob die IE R und die Grünzone als (beschränkte) Bauzone,
Spezialbauzone oder als Nichtbauzone qualifiziert werden (vgl. dazu WALDMANN/
HÄNNI, a.a.O., N. 28 und 30 zu Art. 18 RPG; WALTER HALLER/PETER KARLEN,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 293 f.).
Entscheidend ist, dass es sich nicht um Zonen für allgemeine Siedlungsbauten,
sondern um spezielle, dem Sport und der Erholung dienende Zonen handelt, die
ganz (Grünzone) oder zumindest teilweise (IE R) von Bauten freigehalten werden
müssen. Insofern bilden sie - zusammen mit der Landwirtschaftszone - eine Zäsur
zwischen der Überbauung Letzau Nord und dem Siedlungsgebiet in Montlingen.
Unter diesen Umständen durften die kantonalen Instanzen davon ausgehen, dass es
sich nicht um weitgehend überbautes Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG
handelt.
7.
Zu prüfen ist daher, ob es aus anderen Gründen - unter Berücksichtigung der für
die Raumplanung massgebenden Ziele und Grundsätze und nach Abwägung der
privaten und öffentlichen Interessen - geboten ist, das streitige Gebiet in die
WG2 einzuzonen.
7.1 Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das
raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen
zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu
verhindern. Dagegen ist es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zulässig, eine Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zu
schaffen, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht (ständige Rechtsprechung seit BGE 124 II
391 E. 3a S. 395). Dies setzt voraus, dass die neue Zone keine zusätzliche
Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten
Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten zulässt und auch
sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht. Dies wurde
z.B. im Urteil 1C_13/2012 vom 24. Mai 2012 E. 3 verneint, weil die vorgesehene
Erweiterung eines zonenwidrigen Betriebs in der Landwirtschaftszone und die
Entwicklung hin zu einem deutlich industriellen Charakter sich nicht mit dem
Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vereinbaren liess und
erhebliche Auswirkungen auf Raum und Umwelt zur Folge gehabt hätte.
7.2 Das Gebiet Letzau Nord ist bereits überbaut bzw. versiegelt und wird nicht
mehr landwirtschaftlich genutzt. Zwar ist die Fläche mit 3500 m2 relativ klein,
doch grenzen die Parzellen (z.T. unmittelbar) an die bestehende Bauten in der
IE R an. Ob es unter diesen Umständen zulässig wäre, sie einer Spezialzone
zuzuweisen, mit dem Ziel, die Überbauung besser zu ordnen und die bauliche
Nutzung des Gebiets höchstens geringfügig zu erweitern, kann offen bleiben: Die
Beschwerdeführer streben eine Einzonung in die WG2, d.h. eine allgemeine
Bauzone, an. Damit könnte die bauliche Nutzung des Gebiets nicht nur
geringfügig erweitert, sondern deutlich intensiviert werden; dies würde zudem
zusätzliche Anforderungen an die Erschliessung stellen.
7.3 Da die Bauzonen von Oberriet bereits überdimensioniert sind, besteht kein
öffentliches Interesse an der Ausweisung einer WG2 (oder einer anderen
allgemeinen Bauzone) im Gebiet Letzau Nord. Würde dem Gesuch der
Beschwerdeführer entsprochen, bestünde die Gefahr, dass auch Eigentümer anderer
überbauter Parzellen abseits des Siedlungsgebiets ihre Einzonung verlangen.
Damit würde die Bauzone Oberriets weiter ausgedehnt und deren nach Art. 15 lit.
b RPG gebotene Redimensionierung verunmöglicht oder zumindest erschwert.
7.4 Den privaten Interessen der Eigentümer von zonenfremden Bauten in der
Landwirtschaftszone hat der Gesetzgeber in den Art. 24c, 24d und 37a RPG
dadurch Rechnung getragen, dass rechtmässig erstellte oder geänderte Bauten
weiter genutzt und (unter gewissen Voraussetzungen) erneuert, teilweise
geändert, massvoll erweitert und sogar wiederaufgebaut werden können.
Dementsprechend bewilligte das kantonale Amt für Raumentwicklung die
nichtlandwirtschaftliche Wohnnutzung der beiden (aneinandergebauten) Wohnhäuser
Assek.-Nrn. 416 und 4408. Bewilligt wurde auch die gewerbliche Nutzung der
Bauten Assek.-Nr. 3119, 4406 und 4812 auf dem Grundstück Nr. 3186. Damit ist
insbesondere sichergestellt, dass der Beschwerdeführer 1 seinen
Metallbaubetrieb weiterführen kann.
7.5 Unter diesen Umständen besteht raumplanungsrechtlich kein Anspruch auf die
beantragte Umzonung.
8.
Abschliessend ist noch zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführer auf das
Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV berufen können.
8.1 Die Beschwerdeführer rügen eine ungleiche und willkürliche Behandlung
insbesondere im Vergleich mit der von der Gemeinde beschlossenen und vom
Baudepartement genehmigten Erweiterung der benachbarten IE R. Der Teilzonen-
und Überbauungsplan Letzau I ist jedoch - soweit ersichtlich - noch nicht
rechtskräftig und ist nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass es unter dem Blickwinkel der
haushälterischen Bodennutzung und der Schonung von Fruchtfolgeflächen
fragwürdig erscheinen mag, neue Baubereiche auf unüberbautem Land auszuweisen,
anstatt hierfür die unmittelbar angrenzenden, bereits überbauten bzw.
versiegelten Parzellen Letzau Nord vorzusehen.
Die Beschwerdeführer verlangen jedoch nicht den Einbezug ihrer Parzellen in die
IE R, sondern beantragen die Einzonung in eine WG2, d.h. eine allgemeine
Bauzone. Sowohl vom Zonenzweck als auch von der Interessenlage her
unterscheiden sich beide Zonen wesentlich. Hierfür kann auf die zutreffenden
Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Schon aus diesem Grund
liegt keine willkürliche Ungleichbehandlung vor.
8.2 Die Beschwerdeführer berufen sich ferner auf verschiedene
Teilzonenplanrevisionen in der Gemeinde Oberriet (Buck, Kriessern) und Flums
(Talgebiet), bei denen das Baudepartement bzw. das Verwaltungsgericht der
Einzonung einzelner Parzellen trotz der bereits überdimensionierten Bauzone der
Gemeinde zugestimmt habe. Sie legen allerdings nicht dar, inwiefern diese
Parzellen von ihrer Lage, Nutzung und Überbauung mit den vorliegend streitigen
Parzellen vergleichbar sind. Im Übrigen verfügen die Gemeinden des Kantons St.
Gallen auf dem Gebiet der Nutzungsplanung über Autonomie. Einzonungen, die von
einer Gemeinde beschlossen und von den kantonalen Behörden als (gerade) noch im
Planungsermessen der Gemeinde liegend bestätigt werden, sind auch deshalb nicht
mit dem vorliegenden Fall vergleichbar, wo es um die Durchsetzung einer
privaten Planungsvorlage geht (vgl. oben, E. 5).
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die Beschwerdeführer kosten- und entschädigungspflichtig
(Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die privaten Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Oberriet, dem
Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. März 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Die Gerichtsschreiberin: Gerber