I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.246/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_246/2012
Arrêt du 8 octobre 2012
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________ et B.________, représentés par Me Daniel Guignard, avocat,
recourants,
contre
Commune de Saint-Martin,
case postale 4, 1609 St-Martin,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton
de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
Objet
Aménagement du territoire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour
administrative, du 30 mars 2012.
Faits:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires des parcelles 2071 et 2072 de la
commune de St-Martin, dans le canton de Fribourg. D'une surface respective de
3'205 m2 et 2'000 m2, ces terrains, situés le long de la route principale à la
sortie nord du village de Besencens, sont construits de fermes doubles à
granges contiguës.
Dans le cadre de la révision générale du plan d'aménagement local (ci-après: le
PAL) de l'ancienne commune de Besencens, mis à l'enquête publique en avril
2003, le planificateur local avait décidé de maintenir en zone agricole les
parcelles des époux A.________ et B.________. L'opposition des propriétaires,
qui désiraient voir leurs terrains colloqués en zone à bâtir, avait été rejetée
par la commune. Sur recours, la Direction cantonale de l'aménagement, de
l'environnement et des constructions (ci-après: la Direction cantonale) avait
confirmé la solution communale le 7 juillet 2004.
Par arrêt du 23 décembre 2004, le Tribunal administratif du canton de Fribourg
(actuellement et ci-après: le Tribunal cantonal) avait partiellement admis le
recours des époux A.________ et B.________ et renvoyé la cause à la commune
pour qu'elle intègre le bâtiment existant à la zone village. La cour cantonale
avait notamment considéré que, dans la mesure où les parcelles en cause avaient
une surface qui dépassait de beaucoup celle du bâtiment existant, il convenait
de limiter la mise en zone village à une surface raisonnable autour de ce
bâtiment.
B.
A la suite de la fusion des communes de Besencens, Fiaugères et St-Martin, la
nouvelle commune, qui porte le nom de St-Martin, a procédé à une révision
générale de son PAL. S'agissant des terrains appartenant aux époux A.________
et B.________, et en exécution de l'arrêt du Tribunal cantonal du 23 décembre
2004, ceux-ci ont été affectés à la zone village à raison de 1'630 m2 pour la
parcelle 2071 et 320 m2 pour la parcelle 2072, de manière à permettre la
transformation à des fins d'habitation de l'ensemble du volume construit
existant. Il ressort du rapport explicatif d'octobre 2008, qu'à l'instar des
parcelles voisines, la surface retenue pour la zone village permet
éventuellement une deuxième construction en bordure de route, mais en exclut
une deuxième en profondeur.
Les époux A.________ et B.________ se sont opposés au projet de PAL, requérant
pour l'essentiel que leurs parcelles soient affectées en totalité en zone
village, subsidiairement à raison de 2'500 m2 pour la parcelle 2071 et 1'500 m2
pour la parcelle 2072. Leur opposition a été levée le 11 août 2009.
Par décision du 25 juillet 2011, la Direction cantonale a rejeté le recours
formé par les époux A.________ et B.________ contre la décision communale du 11
août 2009. Ceux-ci ont porté leur cause devant le Tribunal cantonal qui, par
arrêt du 30 mars 2012, a également rejeté leur recours. Les juges cantonaux ont
considéré en substance que la Direction cantonale avait correctement exercé son
pouvoir d'examen et qu'il n'y avait pas d'inégalité de traitement en l'espèce.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal
cantonal du 30 mars 2012 en ce sens que la totalité des surfaces des parcelles
2071 et 2072 soit colloquée en zone de village, subsidiairement à raison de
2'500 m2 pour la parcelle 2071 et 1'500 m2 pour la parcelle 2072. A titre
subsidiaire, ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la
cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le Tribunal cantonal ainsi que la Direction cantonale n'ont pas d'observations
à formuler et concluent au rejet du recours. La commune de Saint-Martin ne
s'est pas déterminée.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine
du droit public de l'aménagement du territoire, le recours est en principe
recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss
LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. En tant
que propriétaires des parcelles 2071 et 2072 comprises dans le périmètre du PAL
modifié, les recourants sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et
disposent dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont remplies si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Les recourants se plaignent tout d'abord d'une constatation inexacte et
incomplète des faits.
2.1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que
s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à
celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62) -
ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il
lui appartient d'exposer et de démontrer de manière claire et circonstanciée.
La correction du vice soulevé doit en outre être susceptible d'influer sur le
sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
2.2 En l'espèce, les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir retenu
arbitrairement que leurs parcelles étaient situées le long de la route
principale, à la sortie nord du village de Besencens. Ils allèguent que leurs
terrains ne marquent pas la sortie nord du village mais sont plutôt situés à
proximité immédiate du centre. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, l'arrêt
attaqué n'affirme pas que leurs parcelles marquent la sortie du village, mais
indique plutôt où elles se situent par rapport au centre. Il n'est de toute
façon pas contesté que les biens-fonds en question ne se trouvent pas au coeur
de la localité. Il apparaît que les explications avancées par les intéressés ne
permettent pas de tenir pour arbitraire la constatation querellée; ceux-ci ne
font en tout état de cause pas valoir qu'une éventuelle correction de l'arrêt
sur ce point serait susceptible d'influer sur le sort de la cause.
Les recourants estiment par ailleurs que l'arrêt attaqué devrait être complété
en ce sens que les bâtiments érigés sur leurs parcelles servent à l'habitation
et n'ont plus vocation agricole. Ils n'expliquent toutefois pas en quoi cette
omission serait constitutive d'arbitraire, pas plus qu'ils allèguent qu'elle
aurait eu une incidence sur l'issue de la contestation.
Sur le vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de corriger ou compléter les
faits retenus dans l'arrêt attaqué. Le Tribunal fédéral est par conséquent lié
par ceux-ci conformément à l'art. 105 LTF et le grief doit être rejeté.
3.
Au fond, les recourants dénoncent une mauvaise application des art. 15 et 16
LAT, en ce sens qu'il se justifiait, au regard de ces dispositions, d'affecter
la totalité de leurs parcelles en zone à bâtir - subsidiairement de colloquer
dans cette zone 2'500 m2 pour la parcelle 2071 et 1'500 m2 pour la parcelle
2072 - et de ne pas maintenir ces surfaces en zone agricole. Ils font valoir
que leurs parcelles sont déjà bâties, qu'elles forment un groupement de
constructions avec les parcelles voisines et qu'elles sont propres à la
construction; au surplus, leurs terrains ne se prêteraient plus à l'agriculture
et ne seraient pas nécessaires à une exploitation agricole.
3.1
3.1.1 Aux termes de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT, RS 700), les zones à bâtir comprennent les
terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou
qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à
venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). La notion de "terrains
déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique
pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence
d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec
les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre
en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les
équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure
publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en
compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de
fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218
consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424 ; 113 Ia 444 consid. 4d/da p.
451 et les arrêts cités). De même, le fait que des terrains disposent de
l'équipement de base n'impose pas à lui seul leur classement en zone à bâtir
(cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les arrêts cités).
3.1.2 Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une
importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art.
2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté
d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en
effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1er et 3
LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de
la législation fédérale sur la protection de l'environnement au sens large, les
règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que tous les intérêts
déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 157).
Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée
doit être confirmée; l'autorité cantonale de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique
aussi que le contrôle de l'opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT) s'exerce
avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un
contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
3.1.3 Le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit de
trancher de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances
locales, mieux connues des autorités cantonales; le Tribunal fédéral n'est pas
l'autorité suprême de planification et doit respecter le pouvoir de
détermination des autorités cantonales (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 415 s.;
119 Ia 362 consid. 3a p. 366 et la jurisprudence citée dans ces arrêts).
3.2 En l'espèce, il ressort du dossier que les parcelles 2071 et 2072 se
situent dans le secteur "Clos à Bordon", sis entre le centre de Besencens et le
secteur "La Jailla". Le projet de PAL d'avril 2003 maintenait ces parcelles
intégralement en zone agricole. Dans son arrêt du 23 décembre 2004, le Tribunal
cantonal avait toutefois considéré qu'il n'était pas soutenable de refuser la
mise en zone à bâtir de la ferme des recourants, bâtiment à vocation non
agricole et nettement plus proche du centre du village, dans la mesure où la
commune avait estimé judicieux de définir la limite du village de Besencens
dans le secteur de "La Jailla" et de classer ce dernier en zone à bâtir. Les
parcelles des recourants ayant une superficie qui dépasse de beaucoup celle du
bâtiment existant, il convenait cependant de limiter la mise en zone village à
une surface raisonnable autour du bâtiment; il appartenait à la commune
d'effectuer une délimitation. Cette dernière a ainsi décidé d'affecter à la
zone village une surface de 1'630 m2 pour la parcelle 2071 et de 320 m2 pour la
parcelle 2072.
Le 25 juillet 2011, la Direction cantonale a confirmé la décision de la
commune, estimant que l'étendue de la mise en zone adoptée était justifiée par
des motifs valables d'aménagement du territoire et apparaissait opportune. En
particulier, la profondeur de la mise en zone sur les parcelles 2071 et 2072
était alignée sur le parcellaire de l'article 2149 contigu à l'article 2072.
Une telle délimitation était judicieuse et cohérente au vu du secteur considéré
et de la volonté communale de ne pas permettre la réalisation d'un second rang
de constructions. Ce choix communal se justifiait également au regard de la
localisation des parcelles, éloignées du centre où se situe l'école, et de la
volonté de la commune de St-Martin qui ne souhaitait pas se développer dans le
secteur de Besencens.
Avec le Tribunal cantonal, on peut relever que la Direction cantonale a examiné
la planification litigieuse en respectant les règles énoncées au consid. 3.1
ci-dessus. Se fondant sur les options d'aménagement jugées raisonnables du
planificateur local, elle a constaté que le choix de ce dernier d'exclure un
deuxième rang de bâtiments était parfaitement défendable. N'ayant aucun motif
pour remettre en cause la décision communale, qui s'inscrivait dans le cadre
défini par l'arrêt du 23 décembre 2004, elle ne pouvait que confirmer la
décision litigieuse.
3.3 Les griefs relatifs aux art. 15 et 16 LAT sont infondés. C'est en effet en
vain que les recourants allèguent que, puisque leurs parcelles sont
constructibles - ce qui n'est pas contesté -, elles devraient être entièrement
colloquées en zone à bâtir. Ils perdent de vue que leurs parcelles sont
actuellement entièrement classées en zone agricole et qu'ils n'ont aucun droit
à un classement en zone à bâtir (cf. ALEXANDRE FLÜCKIGER/STÉPHANE GRODECKI,
Commentaire LAT, n. 48 ad art. 15 LAT). L'application des critères de la LAT
n'implique pas non plus un tel classement. Au vu des circonstances locales
(zone de hameaux) et de la volonté de la commune de St-Martin de ne pas se
développer dans le secteur de Besencens, une affectation en zone à bâtir de la
totalité de la superficie des parcelles en cause, qui dépasse de beaucoup celle
du bâtiment existant, ne s'impose pas; la définition de la zone à bâtir prévue
par le planificateur local, qui visait notamment à restreindre les
constructions en bordure de route, perdrait alors sa cohérence. Par conséquent,
le maintien en zone agricole d'une partie de ces bien-fonds est conforme au
droit fédéral (cf. FLÜCKIGER/GRODECKI, op. cit., n. 29 ad art. 15 LAT ). Au
demeurant, il ne suffit pas que la ferme des recourants n'ait plus de fonction
agricole, ni que leurs terrains disposent de l'équipement de base, pour qu'ils
soient colloqués en zone à bâtir. Le maintien de certaines surfaces en zone
agricole n'a pas uniquement pour but d'assurer l'approvisionnement du pays,
mais sert également à sauvegarder le paysage et assurer l'équilibre écologique
(art. 16 al. 1 LAT), ainsi qu'à distinguer le milieu bâti du milieu non bâti,
principe fondamental en droit de l'aménagement du territoire (FLÜCKIGER/
GRODECKI, op. cit., n. 27 ad art. 15 LAT; ALEXANDER RUCH, Commentaire LAT, n.
14 et 18 ss ad art. 16 LAT). En l'occurrence, le maintien d'une partie des
parcelles des recourants en zone agricole paraît également particulièrement
opportun pour empêcher les constructions en second rang et pour mettre en
valeur la ferme de 1842, dont la mise sous protection n'est plus contestée
devant le Tribunal fédéral.
3.4 Dans ses conditions, il apparaît que la planification communale, fondée sur
des motifs objectifs, est conforme à la LAT. Le Tribunal cantonal n'était par
conséquent pas habilité à lui substituer une autre solution, qui aurait mieux
convenu aux recourants. Ceux-ci ne font de toute façon pas valoir, et ce à
juste titre, que les juges cantonaux auraient excédé leur pouvoir
d'appréciation. Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point.
4.
Dans un dernier grief, les recourants invoquent le principe de l'égalité de
traitement.
4.1 Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 125 I 166 consid. 2a
in fine p. 168 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation, parce que l'analyse comparative des
parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus large, celui
des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan
dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux
buts, principaux et objectifs, de l'aménagement du territoire (PIERRE MOOR,
Commentaire LAT, n. 42 ad art. 14; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et les
références citées). Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid.
6e/bb p. 249 et les arrêts cités).
4.2 En l'espèce, les recourants allèguent que toutes les autres parcelles
situées dans le même secteur ont été intégralement colloquées en zone à bâtir,
alors que le classement en zone de village se limite à plus de la moitié pour
la parcelle 2071 et à environ 15 % pour la parcelle 2072. Les indications des
recourants ne permettent pas de déterminer si les parcelles incriminées se
situent à proximité immédiate des leurs ou sont plus proches du centre de
Besencens. Quoi qu'il en soit, le Tribunal cantonal a constaté que, dans le
secteur de Besencens, la limitation à un rang de constructions n'avait pas pour
effet de discriminer les recourants. En effet, même si les parcelles des autres
propriétaires concernés étaient affectées dans leur totalité en zone village,
le tissu bâti et la configuration des parcelles ne leur permettaient pas, en
principe, de construire sur une deuxième profondeur. Il ne saurait dès lors y
avoir d'inégalité de traitement. Au surplus, comme il a été vu au consid. 3.2
ci-dessus, la planification litigieuse n'apparaît pas, compte tenu de la marge
d'appréciation laissée aux autorités communales et cantonales dans ce domaine,
dénuée de toute pertinence au regard des principes de l'aménagement du
territoire qui doivent dicter le choix des autorités de planification dans la
délimitation des zones. Le présent grief doit par conséquent être écarté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais des
recourantes qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). La commune de St-Martin
et la Direction cantonale n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune de
Saint-Martin, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour
administrative.
Lausanne, le 8 octobre 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard