I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.224/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_224/2012
Urteil vom 6. September 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Flughafen Zürich AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Gfeller und Rechtsanwalt Dr. Daniel
Kunz,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Schätzungskommission Kreis 10, p.A. Rechtsanwältin Dr. Lena
Ruoss Fierz, Präsidentin.
Gegenstand
Kostenverfügung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 1.
März 2012.
Sachverhalt:
A.
Bei der eidgenössischen Schätzungskommission Kreis 10 (im Folgenden: ESchK 10)
sind zahlreiche Entschädigungsforderungen zur Abgeltung übermässiger
Einwirkungen aus dem Betrieb des Zürcher Flughafens hängig (Fluglärmfälle). In
diesen Verfahren treten die Flughafen Zürich AG und der Kanton Zürich als
Enteigner auf.
Mit Beschluss vom 11. März 2010 wies das Bundesverwaltungsgericht den damaligen
Präsidenten der ESchK 10 Albert Staffelbach an, umgehend die zur beförderlichen
Erledigung der Flughafenfälle benötigten Hilfskräfte einzustellen, so rasch als
möglich geeignete Büroräumlichkeiten zu mieten sowie für die zeitgerechte
Anschaffung der zweckmässigen Büroeinrichtung und die Einrichtung der
Arbeitsplätze besorgt zu sein. Die rekrutierten Hilfskräfte und die zu
errichtende Infrastruktur in den neuen Büroräumlichkeiten seien nur für die
Bearbeitung der Flughafenfälle einzusetzen.
In Umsetzung dieses Beschlusses mietete der damalige Präsident der ESchK 10 per
1. Dezember 2010 neue Büroräumlichkeiten an der Minervastrasse 99, 8032 Zürich.
Zugleich erwarb er Büromöbel und die für eine zweckmässige Geschäftsverwaltung
erforderliche Hard- und Software. In personeller Hinsicht stockte er das
Sekretariat zunächst um 130, ab dem 1. Juni 2010 um 140 Stellenprozent auf. Per
1. Februar 2011 stellte er ausserdem einen juristischen Mitarbeiter ein.
Lena Ruoss Fierz gab per 31. November 2010 ihre Anwaltskanzlei auf, um ab 1.
Dezember 2010 als Aktuarin für die ESchK 10 zu arbeiten. Seit 1. Februar 2011
ist sie deren Präsidentin.
B.
Die ESchK 10 verlangte mit Verfügung vom 27. Mai 2010 von der Flughafen Zürich
AG einen Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 150'000.--, der am 11. Juni 2010
bezahlt wurde.
Am 19. April 2011 traf die Präsidentin der ESchK 10 u.a. folgende Anordnung:
"2. Vom eingegangenen Kostenvorschuss von CHF 150'000.-- sind bis 31. März 2011
CHF 81'091.45 für Infrastrukturkosten eingesetzt worden. Der verbleibende Saldo
von CHF 68'908.55 wird auf dem Konto vorgetragen. (...)"
C.
Dagegen hat die Flughafen Zürich AG am 17. Mai 2011 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht eingereicht. Sie beantragte, die ihr auferlegten
Infrastrukturkosten von Fr. 81'091.45 seien auf Fr. 38'731.90, evtl. auf Fr.
42'792.60 zu reduzieren.
Am 1. März 2012 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der
Erwägungen gut und hob die Verfügung der ESchK 10 vom 19. April 2011 auf. Der
Beschwerdeführerin wurden für den Zeitraum vom 1. Dezember 2010 bis zum 31.
März 2011 für die Büromöbel Fr. 338.40 belastet. Im Übrigen wurde die
Angelegenheit zur Ergänzung des entscheidrelevanten Sachverhalts und zur
Neufestlegung der strittigen Auslagen im Sinne der Erwägungen an die ESchK 10
zurückgewiesen.
Am 15. März 2012 entschied das Bundesverwaltungsgericht über eine weitere
Beschwerde der Flughafen Zürich AG gegen eine Kostenverfügung der ESchK 10.
D.
Mit Eingabe vom 23. März 2012 wandte sich die Präsidentin der ESchK 10 an die
Aufsichtsdelegation ESchK am Bundesverwaltungsgericht. Sie machte geltend, dass
die Kosten, die gemäss den Urteilen vom 1. März 2012 und vom 15. März 2012
nicht der Flughafen Zürich AG verrechnet werden könnten, vom
Bundesverwaltungsgericht oder von einer anderen Bundesbehörde getragen werden
müssten. Diese Eingabe wurde vom Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, als
Erläuterungsgesuch anhand genommen und mit Urteil vom 5. Juni 2012 abgewiesen,
soweit darauf eingetreten werden könne.
E.
Gegen das Urteil vom 1. März 2012 hat die Flughafen Zürich AG am 30. April 2012
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als ihr
darin Grundinfrastrukturkosten auferlegt werden, d.h. Kosten für Büromiete,
Informationstechnik (IT) und Büromöbel, die nicht ausschliesslich der
Bearbeitung von Enteignungsfällen der Beschwerdeführerin dienen. Diese Kosten
seien über Taggelder zu decken oder durch den Bund zu tragen.
F.
Die Präsidentin der ESchK 10 kommt in ihrer Vernehmlassung zum Ergebnis, dass
die Kosten der Grundausstattung von den Enteignern oder vom Bund zu tragen,
nicht aber über die Taggelder zu finanzieren seien. Sie teilt mit, dass die
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich ihre Tätigkeit für die ESchK 10
am 22. Mai 2012 als unselbstständige Erwerbstätigkeit eingestuft habe.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 9. Juli 2012 an ihren Anträgen
fest.
G.
Am 8. Mai 2012 erhob die Präsidentin der ESchK 10 Aufsichtsbeschwerde beim
Bundesgericht, mit dem Ersuchen, geeignete Massnahmen einzuleiten, um die
Funktionsfähigkeit der Kommission wieder herzustellen (Verfahren 12T_3/2012).
Die Verwaltungskommission des Bundesgerichts entschied am 24. August 2012, der
Aufsichtsanzeige keine Folge zu geben.
Erwägungen:
1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG)
können Endentscheide des Bundesverwaltungsgerichts angefochten werden (Art. 90
i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Zwischenentscheide (die nicht
Zuständigkeits- oder Ausstandsfragen i.S.v. Art. 92 BGG betreffen) können
dagegen nur ausnahmsweise unmittelbar angefochten werden (Art. 93 Abs. 1 BGG),
wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
1.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass es sich bei der Kostenverfügung vom 19.
April 2011 um eine Zwischenverfügung handle, auf die jederzeit wieder
zurückgekommen werden könne. Sie bejahte jedoch einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil der Beschwerdeführerin, weil die ESchK 10 zu viel
erhobene Kostenvorschüsse zwar zurückzahlen, nicht aber verzinsen müsse, und
die Beschwerdeführerin einen Anspruch darauf habe, frühzeitig Gewissheit über
die ungefähre Höhe der zu erwartenden Verfahrenskosten zu erhalten.
1.2 Die Beschwerdeführerin wie auch die ESchK 10 gehen dagegen davon aus, dass
die angefochtene Kostenverfügung endgültig sei und einen Endentscheid
darstelle. Praxisgemäss verweise die Schätzungskommission in ihren jeweiligen
Endentscheiden bezüglich Kosten auf die separat erlassenen Kostenverfügungen
und rechne die Verfahrenskosten in den Einzelfällen nicht mehr ab. Zwar habe
das Bundesverwaltungsgericht nicht reformatorisch entschieden, sondern die
Sache zu neuem Entscheid zurückgewiesen. Es habe jedoch die Grundsätze der
Kostenverlegung klar vorgegeben; zu ermitteln bleibe einzig der Erwerbsstatus
des ehemaligen Präsidenten und der aktuellen Präsidentin. Der ESchK 10
verbleibe somit keinerlei Entscheidungsspielraum mehr, weshalb der angefochtene
Entscheid als Endentscheid zu qualifizieren sei.
1.3 Die Frage, ob der angefochtene Entscheid als End- oder als
Zwischenentscheid zu qualifizieren ist, kann offenbleiben, weil ein nicht
wieder gutzumachender Nachteil i.S.v. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG zu bejahen ist.
Alle Beteiligten, insbesondere auch die Mitglieder der ESchK 10, haben ein
berechtigtes tatsächliches Interesse, umgehend Klarheit darüber zu gewinnen,
wer die Kosten der Grundinfrastruktur trägt, die für das Funktionieren der
Schätzungskommission unerlässlich sind. Dauert die jetzige Rechtsunsicherheit
an, wird die Funktionsfähigkeit der ESchK 10 ernsthaft in Frage gestellt und
droht eine mit Art. 29 Abs. 1 BV unvereinbare Rechtsverzögerung oder
-verweigerung bei der Behandlung der hängigen Entschädigungsverfahren für den
Fluglärm des Flughafens Zürich (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2 S. 170 ff.).
1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.5 Das Bundesgericht ist an die Begehren der Parteien gebunden (Art. 107 Abs.
1 BGG) und kann den angefochtenen Entscheid deshalb nicht zu Ungunsten der
Beschwerdeführerin abändern.
2.
Vor Bundesverwaltungsgericht waren nur die Miet- und IT-Kosten sowie die
Auslagen für den Kauf von Büromöbeln seit dem Umzug der ESchK an die
Minervastrasse streitig. Nicht angefochten wurde die erstinstanzliche Verfügung
in Bezug auf die übrigen Kosten (Porti, Büromaterial, Telefonkosten, Lohn eines
juristischen Mitarbeiters).
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass die ESchK 10 eigens zur
Bewältigung der Fluglärmfälle rund um den Zürcher Flughafen eine zweckmässige
Arbeitsorganisation eingerichtet habe. Die dem vormaligen Präsidenten der ESchK
10 bzw. der jetzigen Präsidentin hierfür erwachsenen Zusatzkosten seien nach
Art. 9a i.V.m. Art. 18 Abs. 1 der Verordnung vom 10. Juli 1968 über Gebühren
und Entschädigungen im Enteignungsverfahren (SR 711.3; im Folgenden:
Kostenverordnung) der Beschwerdeführerin zu verrechnen.
Auf dieser Grundlage könnten der Beschwerdeführerin die strittigen Mietkosten
vollständig auferlegt werden, sofern der vormalige Präsident der ESchK 10 sowie
deren derzeitige Präsidentin in der strittigen Zeitspanne als im Haupterwerb
unselbstständig erwerbend einzustufen seien. Andernfalls könne der
Beschwerdeführerin nur jener Anteil der Mietkosten überbunden werden, den diese
Personen nicht ohnehin für ihre Anwaltsbüros oder die Beteiligung an einer
Anwaltsgemeinschaft aufgewendet hätten. Ob das eine oder andere zutreffe, könne
aufgrund der Akten nicht entschieden werden, weshalb die ESchK 10 der
Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung zu Unrecht die gesamten
Mietkosten von Fr. 28'326.00 belastet habe.
Auch die Verrechnung der IT-Kosten hänge vom Erwerbsstatus des vormaligen
Präsidenten der ESchK 10 und deren aktuellen Präsidentin ab. Allerdings komme
diesbezüglich lediglich eine Kostenüberbindung pro rata, in Höhe des
Wertverlusts in der fraglichen Zeitspanne, in Betracht. Hierfür seien die
maximal zulässigen Abschreibungssätze zugrunde zu legen. Diese betrügen für die
IT-Kosten maximal Fr. 1'342.70.
Gleiches gelte für die Kosten der Anschaffung von Büromöbeln: Hier belaufe sich
der von der Beschwerdeführerin zu tragende Kostenanteil für den streitigen
Zeitraum (1. Dezember 2010 bis 31. März 2011) auf Fr. 338.40.
3.
Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, die Grundausstattung der
Schätzungskommissionen (Büroräume, EDV-Material und Büromöbel) sei vom Bund
unabhängig von konkreten Enteignungsfällen sicherzustellen. Die hierfür
anfallenden Kosten könnten daher nicht als Auslagen den Enteignern auferlegt
werden, sondern müssten über die von den Enteignern gezahlten Taggelder oder
die vom Staat erhobenen Gebühren (Art. 5 Kostenverordnung) finanziert werden.
Dementsprechend habe das Bundesgericht (als damalige Aufsichtsbehörde) die
frühere Datenbank der ESchK 10 bezahlt.
Das Taggeld gemäss Art. 6 ff. Kostenverordnung vergüte nicht nur die
Arbeitsleistung, sondern i.d.R. auch die Entschädigung für die Benützung der
eigenen Büroinfrastruktur (BGE 118 Ib 349 E. 4 S. 351 f. und E. 7 S. 355). Die
Anschaffung spezieller Infrastruktur sei nach Art. 9a lit. c Kostenverordnung
nur dann separat zu vergüten, wenn dies zu einer entsprechenden Reduktion der
Taggelder führe.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass Art. 9a lit. b Kostenverordnung eine
gesetzliche Grundlage für die Verrechnung von Miet-, IT- und
Büromöbelanschaffungskosten zulasten der Enteigner darstelle. Gemäss dieser
Vorschrift könnten Auslagen nur insoweit verrechnet werden, als Einrichtungen
oder Leistungen Dritter beansprucht werden. Sie sei damit von vornherein nicht
auf Kaufverträge anwendbar. Zudem sei sie wegen der fehlenden Kostenobergrenze
in einem formellen Gesetz auch nicht auf die Miete von Büroräumlichkeiten
anwendbar, sondern nur auf die einmalige Zumietung eines Verhandlungslokals
oder den Zugriff auf elektronische Grundbuchsysteme. Alles andere würde dem
Kostendeckungsprinzip widersprechen.
Es verletze überdies das Äquivalenzprinzip, wenn die Beschwerdeführerin alle
Miet-, IT- und Büromöbelkosten zu tragen habe, obwohl die Infrastruktur auch
für andere, sie nicht betreffende Enteignungsverfahren verwendet werde.
Unhaltbar sei schliesslich die Differenzierung nach dem Erwerbsstatus des
Schätzungskommissionspräsidenten bzw. der -präsidentin: Auch unselbstständig
Erwerbenden sei es zuzumuten, die an ihrem Arbeitsplatz oder zu Hause
vorhandene Infrastruktur für ihre Tätigkeit bei der ESchK 10 mitzubenützen.
Die Beschwerdeführerin ist zusammenfassend bereit, die Mehrkosten zu zahlen,
die der ESchK 10 durch die zahlreichen Flughafenfälle entstehen, z.B. den Lohn
für einen juristischen Mitarbeiter oder für einen zusätzlichen Archivraum zur
Lagerung der umfangreichen Akten. Dagegen gehe es nicht an, ihr Kosten zu
verrechnen, die ohnehin anfallen würden, und damit nicht in unmittelbarem
Zusammenhang mit den sie betreffenden Enteignungsverfahren stünden. Diese
Kosten seien gemäss Art. 5 i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Kostenverordnung vom Bund zu
tragen, soweit sie durch die Taggelder nicht gedeckt seien.
4.
Die ESchK 10 teilt die Auffassung der Beschwerdeführerin, dass der Bund für die
Kosten der Grundausstattung aufkommen müsse, wenn für die Kommissionstätigkeit
nicht auf eine bereits vorhandene Grundinfrastruktur zurückgegriffen werden
könne.
Die eidgenössischen Schätzungskommissionen seien im Milizsystem organisiert
worden: Die Mitglieder (Präsident, zwei Vizepräsidenten, Aktuare, zehn
Fachmitglieder) arbeiteten nebenamtlich für die Kommission, i.d.R. als
selbstständig erwerbende Rechtsanwälte. Sie nutzten hierfür die bestehende
Infrastruktur ihres Anwaltsbüros und bezögen dafür Taggelder (Art. 6 ff. i.V.m.
Art. 18 Abs. 1 Kostenverordnung). Sofern ihnen (ausnahmsweise) Zusatzkosten
entstehen, könnten sie diese den Enteignern als Auslagen berechnen (Art. 6 Abs.
2bis, 9 und 9a i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Kostenverordnung).
Diese Kostenregelung sei jedoch auf die spezielle Situation der ESchK 10 nicht
zugeschnitten. Schon deren früherer Präsident habe die Auffassung vertreten,
dass die Kostenverordnung keine genügende gesetzliche Grundlage für den Ausbau
der Kommission darstelle. Das Bundesverwaltungsgericht als Aufsichtsbehörde
habe diese Bedenken nicht geteilt und ihn angewiesen, zur beförderlichen
Erledigung der Fluglärmfälle die benötigten Hilfskräfte einzustellen sowie
Büroräumlichkeiten zu mieten und einzurichten. Dabei sei ihm zugesichert
worden, dass diese Massnahmen für ihn keine finanziellen Risiken zur Folge
hätten, sondern die Kosten entweder von der Enteignerin oder vom Bund getragen
würden (Beschluss vom 11. März 2010 E. 5 S. 13 ff).
Die getroffenen Ausbaumassnahmen seien weder von der Vorinstanz noch von der
Beschwerdeführerin beanstandet worden. Der Wahlbehörde sei auch bekannt
gewesen, dass die jetzige Präsidentin keine Anwaltskanzlei mehr führe, sondern
ausschliesslich für die ESchK 10 tätig sei. Unter diesen Umständen müssten alle
Kosten, die der Beschwerdeführerin nicht auferlegt werden könnten, vom Bund
bzw. vom Bundesverwaltungsgericht übernommen werden. Es sei unannehmbar, wenn
die Präsidentin der ESchK 10 persönlich für Arbeitsplatzkosten aufkommen müsse,
weil der Beschwerdeführerin lediglich die Abschreibungskosten pro rata
weiterverrechnet werden dürften. Weiter hafte sie als Arbeitgeberin persönlich
für jene Lohnanteile der angestellten administrativen Hilfskraft, die keiner
kostenpflichtigen Partei in Rechnung gestellt werden könnten. Noch stossender
sei dieses Ergebnis, wenn berücksichtigt werde, dass ihr nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts als unselbstständig Erwerbenden nur ein Taggeld von
maximal Fr. 500.-- bzw. eine Stundenpauschale von Fr. 58.80 zustehe (Art. 6
Abs. 1 Kostenverordnung).
Schliesslich bestehe im Bereich der beruflichen Vorsorge eine schwerwiegende
Versicherungslücke, da die Mitglieder der ESchK 10 nach wie vor nicht bei der
PUBLICA versichert seien, weil sie keinen Arbeitgeber haben. Auch dies sei ein
Indiz dafür, dass die geltenden gesetzlichen Grundlagen auf die Situation der
ESchK 10 nicht zugeschnitten seien und die Anwendung derselben zu einem
unhaltbaren Ergebnis führe. Die Kostenverordnung müsse so schnell als möglich
revidiert werden.
5.
Die eidgenössischen Schätzungskommissionen sind erstinstanzliche eidgenössische
Fachgerichte in Enteignungssachen gemäss dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930
über die Enteignung (EntG; SR 711). Sie sind für die Durchführung der
Einigungs- und für die Schätzungsverfahren zuständig (Art. 45 ff. und Art. 57
ff. EntG). Die Präsidenten, ihre Stellvertreter und die Mitglieder der
Schätzungskommissionen werden auf die gleiche sechsjährige Amtsdauer wie die
Mitglieder des Bundesverwaltungsgerichts gewählt und sind der
Bundesgesetzgebung über die zivil- und die strafrechtliche Verantwortlichkeit
der eidgenössischen Behörden und Beamten unterstellt (Art. 61 EntG). Die
Geschäftsführung der Schätzungskommissionen und ihrer Präsidenten stand früher
unter der Aufsicht des Bundesgerichts; seit dem 1. Januar 2007 ist das
Bundesverwaltungsgericht an dessen Stelle getreten (Art. 62 Abs. 1 EntG).
Wie die ESchK 10 zutreffend dargelegt hat, beruht die Organisation der
eidgenössischen Schätzungskommissionen und die geltende Kostenverordnung auf
dem Milizsystem. Es ist unstreitig, dass dieses System nicht ausreicht, um
Massenverfahren zu bewältigen, wie namentlich die Enteignungsverfahren rund um
den Flughafen Zürich. Bis Ende 2008 wurden 19'000 Enteignungsbegehren wegen
Fluglärm gegen den Kanton Zürich bzw. die Flughafen Zürich AG eingereicht. Die
hierfür zuständige ESchK 10 musste daher mit einer eigenen Infrastruktur
versehen werden (eigene Räume, IT- und Büroeinrichtung, Personal) und kann
nicht mehr nebenamtlich geführt werden. Die heutige Präsidentin hat deshalb
ihre Anwaltspraxis aufgegeben und ist ausschliesslich für die ESchK 10 tätig.
Die Vizepräsidenten haben Arbeitspensen von durchschnittlich je 40 %.
Diese neue Organisationsstruktur kommt überwiegend der Beschwerdeführerin
zugute; sie dient aber auch zur Bewältigung der übrigen Enteignungsfälle im
Zuständigkeitsbereich der ESchK 10. Insofern ist eine klare Trennung zwischen
der Grundausstattung (die über Taggelder abgedeckt wird) und Zusatzkosten für
die Enteignungsfälle der Beschwerdeführerin (die über Auslagen gemäss Art. 9a
Kostenverordnung gedeckt werden) nicht mehr möglich.
Mit der ESchK 10 ist davon auszugehen, dass die geltende Kostenverordnung auf
diese Situation nicht zugeschnitten ist und dringend revidiert werden muss,
zumal sie noch immer nicht an die am 1. Januar 2007 in Kraft getretene
Totalrevision der Bundesrechtspflege angepasst worden ist. Dabei muss
insbesondere eine angemessene Bezahlung und Versicherung der Personen
gewährleistet werden, die hauptberuflich (oder mit erheblichen Teilpensen) für
die eidgenössischen Schätzungskommissionen arbeiten. Die Baudirektion und die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich haben bereits am 8. Juni 2012 beim
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) einen entsprechenden Vorstoss eingereicht.
Bis diese Anpassung erfolgt ist, muss das geltende Recht in einer Weise
gehandhabt werden, die den Besonderheiten der ESchK 10 Rechnung trägt und deren
ordnungsgemässes Funktionieren ermöglicht. Sie muss in die Lage versetzt
werden, ihre Aufgaben nach dem Enteignungsgesetz seriös, unabhängig und korrekt
wahrzunehmen und die hängigen Entschädigungsgesuche innert angemessener Frist
zu beurteilen (Art. 29 Abs. 1 BV); ansonsten droht eine Rechtsverweigerung und
eine Verletzung der Eigentumsgarantie der Enteigneten im Kreis 10.
6.
Gemäss Art. 114 Abs. 1 EntG trägt der Enteigner die aus der Geltendmachung des
Enteignungsrechts entstehenden Kosten. Dementsprechend sieht die
Kostenverordnung vor, dass dem Enteigner die mit seinen Verfahren
zusammenhängenden Kosten in Form von Taggeldern, Auslagen und Gebühren
auferlegt werden (Art. 18 Abs. 1 Kostenverordnung). Nur für die nicht mit einem
Enteignungsfall zusammenhängenden Arbeiten und Auslagen (wie z.B.
Rechenschaftsberichte, Konferenzen usw.) ist alljährlich der Kasse des
Bundesgerichts bzw. (seit dem 1. Januar 2007) des Bundesverwaltungsgerichts
Rechnung zu stellen (Art. 10 Kostenverordnung).
6.1 Die Kosten für die neuen Räumlichkeiten, IT-Einrichtungen und Büromöbel der
ESchK 10 wurden durch die Entschädigungsbegehren gegen die Flughafen Zürich AG
ausgelöst, was dafür spricht, sie der Beschwerdeführerin als in diesen
Verfahren kostenpflichtigen Enteignerin aufzuerlegen.
Allerdings muss dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die neue
Infrastruktur auch für andere Enteignungsfälle genutzt wird. Hierfür muss ein
Abzug vorgenommen werden, z.B. in Höhe des durchschnittlichen Anteils
flughafenfremder Enteignungsfälle an der Arbeit der ESchK 10, oder in Höhe des
üblicherweise (im Milizsystem) für die Schätzungskommission benötigten Anteils
an den Infrastrukturkosten eines Anwaltsbüros. Mit dieser Massgabe wird sowohl
dem Kostendeckungs- als auch dem Äquivalenzprinzip Genüge getan.
6.2 Die streitigen Anschaffungen (Büromöbel, EDV-Einrichtung) wurden alle auf
Anordnung der Aufsichtsbehörde getätigt; ihre Notwendigkeit wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht substanziiert bestritten. Der allgemeine Hinweis
auf die Möglichkeit der Heimarbeit genügt nicht, nachdem das
Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat, dass diese weder praktikabel noch
zumutbar sei (E. 6.4.1 f. und E. 8.1 des angefochtenen Entscheids).
6.3 Eine Differenzierung nach dem Erwerbsstatus der Präsidenten,
Vize-Präsidenten und Aktuare kann unterbleiben, wenn - wie im vorliegenden Fall
- feststeht, dass die Infrastruktur ausschliesslich für die ESchK 10 genutzt
wird. Dies ist spätestens seit Amtsantritt der jetzigen Präsidentin am 1.
Februar 2011 der Fall. Ob der ehemalige Präsident der ESchK 10 in den zwei
Monaten seiner Amtstätigkeit an der Minervastrasse (1. Dezember 2010 - 31.
Januar 2011) noch selbstständig als Anwalt tätig war, kann offenbleiben, weil
der Beschwerdeführerin keine Miet- und Infrastrukturkosten für dessen Büro
verrechnet worden sind. Sein Erwerbsstatus könnte daher allenfalls für die Höhe
des Taggelds relevant sein (vgl. Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Kostenverordnung), das
hier jedoch nicht Streitgegenstand ist.
7.
Das Enteignungsgesetz und die bestehende Kostenregelung gehen davon aus, dass
den Präsidenten und anderen Mitgliedern der Schätzungskommission durch ihre
Tätigkeit für die Eidgenossenschaft keine Kosten und keine erheblichen
finanziellen Risiken entstehen dürfen. Die mit einem Enteignungsfall
zusammenhängenden Zusatzkosten können daher dem Enteigner als Auslagen
auferlegt werden (Art. 6 Abs. 2bis, 9 und 9a i.V.m. Art. 18 Abs. 1
Kostenverordnung), soweit sie nicht über die Taggelder finanziert werden. Für
die nicht mit einem Enteignungsfall zusammenhängenden Arbeiten und Auslagen ist
der Kasse des Bundesgerichts bzw. (seit 1. Januar 2007) des
Bundesverwaltungsgerichts Rechnung zu stellen (Art. 10 Kostenverordnung).
Im vorliegenden Fall ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass dem ehemaligen
Präsidenten der ESchK 10 von der Aufsichtsbehörde zugesichert wurde, dass die
Kosten der Aufstockung der Schätzungskommission von den Enteignern oder vom
Bund, nicht aber von ihm oder seiner Nachfolgerin getragen werden müssten
(Beschluss vom 11. März 2010 E. 5, insbesondere E. 5.1.3). Im Vertrauen auf
diese Zusicherung haben er und seine Nachfolgerin Miet- und Arbeitsverträge
sowie Kaufverträge für Büromöbel und EDV-Einrichtung abgeschlossen. Es würde
dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Vertrauensschutz (Art. 9 BV)
widersprechen, wenn die dadurch entstandenen Kosten ganz oder teilweise vom
ehemaligen Präsidenten oder der aktuellen Präsidentin der ESchK 10 getragen
werden müssten.
Dies hat zur Folge, dass der Bund alle Kosten übernehmen muss, die den
Enteignern (und namentlich der Beschwerdeführerin) nicht auferlegt werden
können. Der Bund muss auch die Beträge vorfinanzieren, die den Enteignern erst
später auferlegt werden können, wie die Anschaffungskosten für IT und
Büromöbel, die der Beschwerdeführerin gemäss angefochtenem Entscheid nur pro
rata in Höhe der Abschreibungskosten verrechnet werden dürfen.
Gemäss Art. 10 Abs. 1 Kostenverordnung i.V.m. Art. 63 Abs. 1 EntG ist hierfür
in regelmässigen Abständen der Kasse des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung zu
stellen. Sofern diese die Zahlung (ganz oder teilweise) verweigert, kann die
Präsidentin der ESchK 10 persönlich (bzw. ein anderes, mit Kosten belastetes
Mitglied) eine anfechtbare Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts verlangen.
Ob dieses seinerseits die Möglichkeit hat, Rückgriff auf eine andere
Bundesstelle zu nehmen, oder ob hierfür das Budget des
Bundesverwaltungsgerichts aufgestockt werden muss, ist im vorliegenden
Verfahren nicht zu prüfen.
8.
Zusammenfassend ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als die Kosten der
Grundausstattung der ESchK 10, die auch von anderen Enteignern als der
Beschwerdeführerin genutzt wird, dieser nicht vollständig auferlegt werden
dürfen, sondern teilweise vom Bund zu tragen sind. Die Höhe des gebotenen
Abzugs wird vom Bundesverwaltungsgericht festzulegen sein. Die verbleibenden
Kosten, die der Beschwerdeführerin nicht oder noch nicht verrechnet werden
können, sind vom Bund, d.h. vom Bundesverwaltungsgericht, zu tragen.
Die Sache ist daher ans Bundesverwaltungsgericht zu neuem Entscheid im Sinne
der Erwägungen zurückzuweisen. Es wird (als Aufsichtsbehörde und Kasse der
ESchK 10) zugleich die gebotenen Massnahmen zur Entschädigung des ehemaligen
Präsidenten und der aktuellen Präsidentin der ESchK 10 treffen müssen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin teilweise. Es
rechtfertigt sich daher, ihr einen Teil der Kosten aufzuerlegen und ihr eine
gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 und 68 BGG). Der ESchK 10
sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 1. März 2012 aufgehoben. Die Sache
wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht
zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Der Bund (Kasse des Bundesverwaltungsgerichts) hat die Beschwerdeführerin für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Eidgenössischen Schätzungskommission Kreis
10, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation ,
Generalsekretariat, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. September 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber