I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.208/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_208/2012
Arrêt du 7 janvier 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
Municipalité de la Ville de Lausanne, rue du Port-Franc 18, 1003 Lausanne,
représentée par Me Edmond de Braun, avocat,
recourante,
contre
A.________ et consorts,
tous représentés par Me Laurent Trivelli, avocat,
intimés,
Service du développement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10,
1014 Lausanne,
B.________,
C.________,
toutes les deux représentées par Me Philippe Ciocca, avocat.
Objet
Modification de la réglementation d'un plan d'extension,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du 7 mars 2012.
Faits:
A.
Le secteur de la commune de Lausanne délimité approximativement par l'avenue de
Chailly au nord, la limite de la commune de Pully et le chemin de la Vuachère à
l'est et au sud-est, ainsi que le cours de la Vuachère au sud-ouest, est régi
par plusieurs plans partiels d'affectation (PPA), dont les plans nos 331, 333,
398 et 399. Le plan d'extension de la zone comprise entre la limite est du plan
de quartier n° 331, les chemins de la Vuachère, Jean Pavillard et de la Rosière
(PPA n° 398) a été approuvé le 12 mai 1959. Il comporte principalement une zone
de villas dont la réglementation renvoie au chapitre 5 du règlement du 3
novembre 1942 concernant le plan d'extension (RPE); l'art. 53 RPE impose un
coefficient d'occupation du sol (COS) de 1:6 au maximum.
B.
Dans le cadre de la révision générale du plan d'extension et de son règlement,
la municipalité a proposé l'abrogation de nombreux PPA (près de 400), dont les
trois quarts ne comportaient que des tracés d'alignements. Ces plans figuraient
à l'annexe 3 du projet du nouveau plan général d'affectation (PGA).
Parmi les PPA qu'il était en revanche prévu de maintenir, au nombre de 243, 185
voyaient leurs limites des constructions radiées et remplacées par le nouveau
plan des limites des constructions. Ces plans figuraient à l'annexe 4 du projet
de PGA. En vertu de l'art. 156 du projet de règlement du PGA (RPGA), les
anciennes dispositions du règlement concernant le plan d'extension du 3
novembre 1942 (RPE) auquel certains articles des PPA faisaient référence,
étaient remplacées par les dispositions RPGA selon les tableaux de
correspondance des annexes 2a et 2b.
Le nouveau PGA a été mis à l'enquête publique du 1er au 30 juin 2004. Il
prévoyait notamment l'abrogation des PPA nos 331, 333, 398 et 399. La zone de
villa du PPA n° 398 devait notamment être placée en zone mixte de faible
densité.
Un certain nombre de propriétaires, copropriétaires ou habitants dans le
périmètre des PPA se sont opposés à ce projet, plus particulièrement à la
transformation des zones de villas en zone mixte de faible densité. A la suite
d'une séance de conciliation organisée le 5 octobre 2004, le directeur des
travaux a concédé aux opposants que le maintien du cadre réglementaire en
vigueur, à savoir les plans d'extension portant les nos 331, 333, 398 et 399,
n'était pas incompatible avec les objectifs fixés par le plan directeur
communal. Il a dès lors proposé "que les plans d'extension précités soient
maintenus en vigueur en lieu et place de la zone mixte de faible densité prévue
par le projet de PGA. Cependant, les nouveaux tracés des limites des
constructions proposées par le plan des limites des constructions seraient
maintenus" (lettre du 26 octobre 2004 à Me Benoît Bovay). Constatant que la
municipalité allait dans le sens souhaité, Me Benoît Bovay, au nom de ses
mandants, a levé son opposition. Afin de ne pas retarder de six mois l'ensemble
de l'opération, le préavis municipal au conseil communal proposait de
soustraire les périmètres des plans d'extension litigieux du dossier PGA.
Dans sa séance du 22 novembre 2005, le conseil communal a accepté cette
proposition. Il a adopté le nouveau PGA, abrogé l'ancien RPE et le plan
d'extension de 1942, ainsi que le règlement sur les constructions du 4 novembre
1990, et abrogé "les plans spéciaux d'affectation listés à l'annexe 3 du RPGA,
en tenant compte des conclusions nos 14 et 18". Conformément à la conclusion n°
14, le conseil a décidé "d'exclure les plans d'extension nos 331, 333 398 et
399 de l'annexe 3 du RPGA (ces plans seraient remis en vigueur par le biais
d'une procédure de légalisation parallèle conformément à l'art. 59 de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions [ci-après:
la LATC]) et les inclure à l'annexe 4 RPGA".
Les 4 mai et 26 juin 2006, le Département cantonal des institutions et des
relations extérieures a approuvé préalablement puis décidé de mettre en vigueur
le plan général d'affectation de la commune de Lausanne, à l'exception des
secteurs compris dans les plans spéciaux nos 331, 333, 398 et 399, et d'abroger
simultanément les plans et les règlements qui lui étaient contraires.
C.
La nouvelle enquête publique prévue par l'art. 59 LATC n'a jamais eu lieu. Elle
a apparemment été jugée superflue car, selon le conseiller juridique de la
commune, la non approbation du périmètre occupé par les plans d'extension nos
331, 333, 398 et 399 avait pour effet de mettre à néant, tout simplement, le
nouveau régime d'affectation du sol (lettre du 19 juillet 2006 au Service de
l'urbanisme). Le 15 mai 2007, le directeur des travaux a ainsi précisé que les
plans d'extension qui n'avaient pas été radiés n'avaient pas à être remis en
vigueur par le biais d'une procédure nouvelle.
D.
Saisi d'un recours contre une décision de la municipalité de Lausanne accordant
un permis de construire dans le périmètre du plan d'extension n° 398, la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: le
Tribunal cantonal) a jugé que ce plan avait été maintenu après l'entrée en
vigueur du PGA, mais que le renvoi qu'il contenait aux dispositions du chapitre
5 RPE devait désormais être converti en un renvoi aux dispositions
correspondantes du RPGA, selon les tableaux de correspondances prévus à l'art.
156 RPGA. Le coefficient d'occupation du sol de 1:6 fixé par l'art. 53 RPE
devait être ainsi remplacé par un indice d'utilisation du sol de 1:2 suivant
les art. 17 et 119 RPGA (arrêt AC.2007.0278 du 14 octobre 2009 consid. 3). Le
tribunal a toutefois relevé que la différence entre les PPA n° 331, 333 et 339,
dont les règlements prévoyaient expressément un coefficient d'occupation du sol
de 1:6, et le plan d'extension n° 398, dont le règlement ne contenait qu'un
renvoi au chapitre 5 RPE, ce qui conduisait à remplacer le coefficient de 1:6
par un indice d'utilisation du sol, pouvait "avoir des effets dommageables sur
l'ensemble du quartier" et qu'il serait possible aux recourants "de demander la
révision du plan d'extension n° 398 par l'introduction d'un coefficient
d'occupation du sol de 1:6 afin de maintenir les caractéristiques urbanistiques
essentielles du quartier" (consid. 3c).
Le 15 février 2010, A.________ et 37 consorts ont demandé à la municipalité de
Lausanne la modification de la règlementation du plan d'extension n° 398, soit
l'introduction d'une disposition prévoyant que la proportion entre la surface
bâtie et la surface de terrain ne dépassera pas 1:6. Par décision du 17 mars
2010, la municipalité, considérant qu'une procédure de plan de quartier visant
une densité de construction moins élevée n'était pas conforme aux objectifs de
l'aménagement du territoire défendus par la commune, a refusé d'entrer en
matière sur la demande d'élaborer un plan de quartier pour les parcelles
comprises entre les chemins de la Vuachère, Jean Pavillard et de la Rosière.
E.
A.________ et consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
cantonal. Par arrêt du 7 mars 2012, la cour cantonale a constaté que les plans
partiels d'affectation nos 331, 333, 398 et 399 de la commune de Lausanne
demeuraient intégralement en vigueur, y compris en ce qui concernait leurs
renvois aux dispositions du règlement sur le plan d'extension du 3 novembre
1942. Le recours était dès lors sans objet et la cause rayée du rôle.
Le Tribunal cantonal a considéré pour l'essentiel que l'inclusion du PPA n° 398
dans la liste des plans spéciaux dont les limites de constructions étaient
radiées exigeait une mise à l'enquête complémentaire, de manière à donner aux
propriétaires favorables au passage en zone mixte de faible densité la
possibilité de s'opposer à son maintien; à défaut, le droit d'être entendu
était violé. Le renvoi aux dispositions du RPE de 1942 ne pouvait par ailleurs
pas être remplacé par les dispositions du RPGA selon les tableaux de
correspondance des annexes 2a et 2b; une application partielle du RPGA dans des
secteurs où le PGA n'était pas en vigueur devait en effet être exclu. La
réglementation en vigueur comportait ainsi toujours un coefficient
d'utilisation du sol de 1:6.
F.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la municipalité de
Lausanne demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du 7 mars 2012
et de renvoyer l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle décision conforme
au règlement du plan général d'affectation du 26 juin 2006. La recourante
invoque l'autonomie communale et fait valoir une mauvaise application du droit
fédéral en matière d'aménagement du territoire. Elle se plaint au surplus
d'arbitraire ainsi que d'une violation des principes de la bonne foi et de la
sécurité du droit.
Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de son arrêt et conclut au
rejet du recours. Le Service cantonal du développement territorial est d'avis
que l'approbation partielle du PGA a pour conséquence une absence de mesure
d'utilisation du sol pour le plan spécial n° 398, puisque celle-ci est définie
par un renvoi au règlement du plan d'extension maintenant abrogé. Les intimés
demandent au Tribunal fédéral de rejeter le recours. Les sociétés intéressées
C.________ et B.________ concluent à l'admission du recours et à l'annulation
de l'arrêt attaqué. La recourante, les intimés ainsi que les sociétés
concernées ont fait parvenir des observations complémentaires.
Par ordonnance du 14 juin 2012, le Président de la Ire Cour de droit public a
rejeté la requête d'effet suspensif de la recourante.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine
du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours
est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément
aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée.
Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes ont qualité pour recourir en
invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les
Constitutions cantonale ou fédérale. La recourante, qui invoque l'autonomie
dont elle bénéficie en matière de police des constructions, a ainsi qualité
pour agir. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ces
domaines relève du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2
p. 319 et les références).
2.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus par
l'art. 105 al. 2 LTF. Il ne peut s'en écarter que si les constatations de
ladite autorité ont été établies de façon manifestement inexacte - notion qui
correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid.
4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) - ou en violation du droit au sens
de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice
soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il
entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, le
recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une
exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF sont réalisées.
Au début de son mémoire, la recourante présente sa propre version des faits et
apporte quelques précisions aux constatations des juges cantonaux. Une telle
argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits établis dans l'arrêt
attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient
manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal fédéral
n'étant pas une instance d'appel (ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II
313 consid. 5.2.2 p. 322).
3.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites
fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son
autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement
importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I
410 consid. 2.1 p. 413; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 et les arrêts cités).
En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois
reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur
territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al.
1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363
consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.).
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut
dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de contrôle ou
de recours que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal
ou communal qui régissent la matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133
consid. 2 p. 136). Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du
droit constitutionnel; en revanche, il vérifie l'application de règles de rang
inférieur à la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire
(art. 9 Cst.; ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et la
jurisprudence citée). Dans ce cas, si l'application de la loi défendue par
l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au
sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette
interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus
judicieuse - paraît possible (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 II 257
consid. 5.1 p. 260 s. et les arrêts cités).
4.
La recourante invoque l'art. 9 al. 1 de loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vertu duquel les plans directeurs
ont force obligatoire pour les autorités. Elle estime qu'en imposant aux
autorités en charge de l'aménagement du territoire de revenir à l'ancien RPE,
le Tribunal cantonal les obligerait à ne pas se soumettre au plan directeur
communal, qui commande de densifier les zones à bâtir en général. Les juges
cantonaux se seraient ainsi abusivement substitués aux autorités compétentes et
auraient violé l'art. 9 al. 1 LAT.
Le plan directeur communal, en tant qu'il fixe comme objectif la densification
de la zone à bâtir, constitue une indication quant à la direction que doit
prendre la pesée des intérêts dans le cadre de la planification communale
subséquente. L'autorité de planification reste toutefois libre d'apprécier les
différents éléments en présence, notamment les circonstances locales,
lorsqu'elle procède à l'élaboration des plans de détail et tous les secteurs ne
sauraient être densifiés de la même façon. Concrètement, le plan directeur
communal n'exclut pas, en tant que tel, le maintien d'une zone de villa (zone
de faible densité) à l'intérieur de la zone à bâtir, pas plus qu'il n'impose
d'adopter un indice d'utilisation du sol plus élevé dans un secteur déterminé.
D'ailleurs, dans un courrier du 26 octobre 2004, le directeur des travaux avait
concédé aux opposants, qui craignaient une densification du quartier, que le
maintien du cadre réglementaire en vigueur, à savoir notamment le RPE no 398,
n'était pas incompatible avec les objectifs fixés par le plan directeur
communal. A cela s'ajoute que les PPA nos 331, 333 et 339, toujours en vigueur
et voisins du RPE litigieux, imposent quant à eux des COS variant entre 1:4,
1:6 et 1:8, sans que la municipalité n'y voie une contradiction avec le plan
directeur. En tout état de cause et contrairement à ce que prétend la
recourante, l'arrêt attaqué, considérant que la règlementation en vigueur
comporte toujours un COS de 1:6, n'oblige nullement les autorités communales à
se soustraire aux exigences du plan directeur communal. Il n'y a par conséquent
pas de violation de l'art. 9 LAT en l'espèce et ce premier grief doit être
écarté.
5.
Il n'est pas contesté que le PPA n° 398, maintenu par le nouveau plan général
d'affectation de la ville de Lausanne de 2006, est toujours resté en vigueur.
Ce PPA renvoie à l'art. 53 RPE, qui imposait un COS de 1:6 au maximum. Or, le
RPE a été abrogé par l'adoption du RPGA. La recourante soutient dès lors qu'en
vertu des art. 17 et 119 RPGA, l'ancien coefficient d'occupation du sol doit
être remplacé par un indice d'utilisation du sol de 1:2 selon les tableaux de
correspondance des annexes 2a et 2b. Le Tribunal cantonal considère au
contraire que le RPGA ne peut pas s'appliquer et que le renvoi aux dispositions
du RPE de 1942 reste en vigueur. Pour la recourante, cette solution,
arbitraire, est contraire aux principes de la bonne foi et de la sécurité du
droit.
5.1 En l'espèce, les juges cantonaux ont avancé plusieurs motifs à l'appui de
leur conclusion. Ils ont tout d'abord considéré que l'inclusion du PPA n° 398
dans la liste des plans spéciaux dont les limites de constructions étaient
radiées exigeait une mise à l'enquête complémentaire, de manière à donner aux
propriétaires favorables au passage en zone mixte de faible densité la
possibilité de s'opposer à son maintien; à défaut, le droit d'être entendu
était violé. Le Département des institutions et des relations extérieures avait
décidé d'approuver préalablement le RPGA, puis de le mettre en vigueur, à
l'exception des secteurs compris dans les PPA nos 331, 333, 398 et 399; cette
décision avait pour conséquence que les secteurs en question continuaient à
être régis par les PPA précités à défaut d'une réglementation nouvelle les
remplaçant, laquelle ne pouvait être adoptée qu'après nouvelle enquête
publique. Or, aucune enquête complémentaire n'avait eu lieu. Le Tribunal
cantonal estime dès lors que le renvoi aux dispositions du RPE de 1942 ne peut
pas être remplacé par les dispositions du RPGA selon les tableaux de
correspondance des annexes 2a et 2b. Une application partielle du RPGA dans des
secteurs où le PGA n'est pas en vigueur doit en effet être exclu: le document
cartographique (PGA), sur lequel on peut lire la situation de chaque parcelle,
et son règlement (RPGA), qui pose les règles d'utilisation, forment ensemble le
plan d'affectation; ils sont indissociables. Si le PGA n'est pas en vigueur
dans les secteurs compris dans les PPA nos 331, 333, 398 et 399, son règlement
ne l'est pas non plus. L'interprétation contraire reviendrait à dire que les
règles applicables aux constructions dans ce secteur ont changé sans que ces
modifications aient été mises à l'enquête publique.
On cherche en vain dans le recours une démonstration d'arbitraire de la
motivation précitée. Or, celle-ci n'apparaît insoutenable ni dans son contenu,
ni dans son résultat. L'interprétation de la règlementation communale par les
juges cantonaux peut dès lors être confirmée, même si, de l'avis de la
recourante, une autre solution aurait été préférable.
5.2 La recourante remet en cause la bonne foi des intimés et estime que la
solution retenue enfreint le principe de la sécurité du droit. Elle fait valoir
que les opposants ne pouvaient ignorer que les anciennes dispositions du RPE de
1942 étaient abrogées et remplacées par celles du RPGA. Ils avaient d'ailleurs
retiré leur opposition et obtenu que le PE n° 398 figure à l'annexe 4 du PGA,
puis avaient renoncé à recourir contre la nouvelle réglementation. La sécurité
du droit exigeait en outre que toute personne qui s'estime lésée réagisse
aussitôt que le défaut de la procédure est parvenu à sa connaissance, ceci en
déployant un minimum de diligence. Les intimés ne pouvaient invoquer le fait
qu'il n'y avait pas eu d'enquête complémentaire six ans après l'entrée en
vigueur de la nouvelle réglementation.
La critique relative au principe de la sécurité du droit, tel qu'il est compris
par la recourante, tombe à faux. La municipalité reproche en effet en vain leur
inaction aux intimés, puis leur réaction tardive, puisqu'elle admet elle-même
que personne ne s'est prévalu jusqu'ici d'une absence de mise à l'enquête
complémentaire, la cour cantonale ayant examiné cette question d'office. Quant
à la bonne foi des intimés, outre qu'elle n'a aucune influence sur le problème
au fond, elle ne saurait être remise en cause. Etant donné le flou qui régnait
sur la réglementation applicable au secteur en cause - preuve en sont les deux
arrêts contradictoires du Tribunal cantonal sur la question -, on ne voit pas
comment les opposants devaient "savoir" que l'ancien COS de 1:6 était remplacé
par un indice d'utilisation du sol de 1:2 (selon les dispositions du RPGA),
cette allégation de la municipalité ayant de toute façon été infirmée par la
cour cantonale. Enfin, on peut relever que les intimés avaient retiré leur
opposition au projet de PGA après avoir reçu la confirmation, par la
municipalité, que les PPA concernés resteraient en vigueur. Les opposants
pouvaient donc partir du principe que le conseil communal maintenait l'ancienne
réglementation pour les secteurs en cause, notamment en ce qui concernait la
densité. L'attitude de l'autorité communale donnait ainsi plutôt à penser que
le COS de 1:6 serait maintenu, raison pour laquelle la bonne foi des intimés ne
peut être discutée.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être
rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais
judiciaires. Les sociétés concernées C.________ et B.________ ont adhéré au
recours; succombant, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF).
Quant aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat,
ils ont droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 68 al. 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux intimés à titre de dépens, à la
charge de la municipalité de Lausanne.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et des sociétés
B.________ et C.________, au Service du développement territorial ainsi qu'au
Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 7 janvier 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard