I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.200/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_200/2012
Urteil vom 17. Dezember 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG, Beschwerdeführerin,
handelnd durch Y.________ AG, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo
Marazzotta,
gegen
1. A.________, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Marco Ettisberger,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
Beschwerdegegner,
Gemeinde Falera, 7153 Falera, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Amt für Raumentwicklung Graubünden, Grabenstrasse 1, 7001 Chur.
Gegenstand
Baugesuch,
Beschwerde gegen das Urteil vom 14. Februar 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG reichte am 24. September 2009 ein Gesuch um Umbau und
Erweiterung einer bestehenden Mobilfunkanlage mit GSM-Technologie auf der im
übrigen Gemeindegebiet und damit ausserhalb der Bauzone gelegenen Parzelle Nr.
"..." in der Gemeinde Falera ein. Sie beabsichtigte, die auf einem
Sesselbahnmast angebrachten GSM-Antennenpanels der bestehenden Mobilfunkanlage
durch neue Antennenkörper mit UMTS-Technologie zu ersetzen. Gegen das
Bauvorhaben gingen gesamthaft 55 Einsprachen ein.
B.
Die Gemeinde Falera hiess am 8. April 2011 die gegen das Projekt eingegangenen
Einsprachen gut, wies das Baugesuch für den Umbau und die Erweiterung der
Antennenanlage auf dem Sesselbahnmast ab und auferlegte der X.________ AG
Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 6'600.--. Mit Urteil vom 14. Februar 2012
hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden die von der X.________ AG
gegen die Einspracheentscheide erhobene Beschwerde teilweise gut und reduzierte
die der X.________ AG für das kommunale Verfahren auferlegten Verfahrenskosten
auf gesamthaft Fr. 2'000.--. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat die X.________ AG am 19. April
2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht
erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die
kommunale Baubehörde anzuweisen, das Baugesuch vom 24. September 2009 zu
bewilligen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die
Sache zwecks Durchführung eines Bewilligungsverfahrens gemäss Art. 24 RPG an
die Baubehörde zurückzuweisen.
D.
Die Beschwerdegegner 2 (sinngemäss) und die Beschwerdegegnerin 1 beantragen die
Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz verweist auf den angefochtenen
Entscheid und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werde. Die Gemeinde verweist auf die Einspracheentscheide sowie den
angefochtenen Entscheid und beantragt die Abweisung der Beschwerde.
E.
Das Amt für Raumentwicklung Graubünden hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Das Bundesamt für Raumentwicklung hat mitgeteilt, die Beschwerde werfe aus der
Sicht des Bundesrechts keine grundsätzlichen planerischen oder
planungsrechtlichen Fragen auf, welche eine Stellungnahme als notwendig
erscheinen liessen. Das Bundesamt für Umwelt hat mitgeteilt, für eine
Stellungnahme zur umstrittenen, nach raumplanerischen Kriterien zu
beurteilenden Frage der Standortgebundenheit des Bauvorhabens sei es nicht
zuständig. Da keine Verletzung von Bundesumweltrecht geltend gemacht werde,
verzichte es auf weitere Stellungnahmen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist der Entscheid des Verwaltungsgerichts, mit welchem die
Abweisung eines Baugesuchs um Umbau und Erweiterung einer bestehenden
Mobilfunkantenne bestätigt worden ist. Dagegen ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht zulässig (vgl. Art. 82
Abs. 1 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG beschwerdeberechtigt. Die
übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass
auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, denkbare Standorte
für die Antennenanlage innerhalb der Bauzone seien von der Beschwerdeführerin
nicht evaluiert worden. Unter diesen Umständen könne nicht zuverlässig
beurteilt werden, ob der für die Anlage vorgesehene Standort ausserhalb der
Bauzone klarerweise besser geeignet sei, als ein allenfalls neuer Standort
innerhalb der bestehenden Bauzone. Damit bestehe kein Raum für die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für den Umbau und die Erweiterung
der Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone, weshalb die Gemeinde Falera das
Baugesuch zu Recht abgelehnt habe.
3.
Die Beschwerdeführerin wendet zunächst ein, eine Ausnahmebewilligung für die
Mobilfunkantenne im Sinne von Art. 24 RPG sei bereits am 26. Juni 2000 vom
damals zuständigen Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons
Graubünden erteilt worden. Aus diesem Grund habe die Gemeinde die Frage, ob
eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne, im Rahmen des vorliegenden
Verfahrens nicht prüfen dürfen, zumal sie zur Beurteilung dieser Frage gar
nicht zuständig sei.
3.1 Beim Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage bzw. der damit verbundenen
Erweiterung von der GSM- auf die neuere UMTS-Technologie handelt es sich -
unabhängig davon, wie sehr sich die neue von der bestehenden Anlage äusserlich
unterscheidet - um eine bewilligungspflichtige Änderung einer Anlage im Sinne
von Art. 22 Abs. 1 RPG, was von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird.
Weil die von der Beschwerdeführerin geplante erweiterte Mobilfunkantenne nicht
dem Zweck der Nichtbauzone entspricht (vgl. Art. 22 Abs. 1 lit. a RPG; BGE 133
II 321 E. 4.3.3 S. 325), kann die Bewilligung für die Erweiterung nur unter den
Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG erteilt werden. Dass die damals zuständige
kantonale Behörde am 26. Juni 2000 dem Neubau der ursprünglichen
Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone zugestimmt hat, ändert daran nichts:
Die seinerzeit erteilte Zustimmung zum Neubau vermag die Prüfung, ob für die
Erweiterung der Anlage eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erteilt
werden kann, nicht zu ersetzen (vgl. BGE 133 II 409 E. 3 S. 416 f.; Urteil
1A.274/2006 vom 6. August 2007 E. 4.1).
3.2 Nach § 87 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6.
Dezember 2004 (KRG; BR 801.100) überweist die kommunale Baubehörde Gesuche für
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, bei denen sie die Voraussetzungen für eine
Baubewilligung und eine Bewilligung für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen als
erfüllt betrachtet, mit begründetem Antrag auf Erteilung der
Ausnahmebewilligung der kantonalen Fachstelle (Satz 1), andernfalls weist sie
das Gesuch von sich aus ab (Satz 2). Dass die Gemeinde Falera das Baugesuch
nicht von sich aus hätte abweisen dürfen, sondern an die kantonale Fachstelle
im Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG hätte überweisen müssen, nachdem sie zum
Schluss gekommen war, die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. RPG seien nicht erfüllt, ergibt sich auch nicht aus dem Bundesrecht
(vgl. dazu RUCH, Kommentar RPG, Art. 25 Rz 32). Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin hat die Gemeinde Falera das Baubewilligungsgesuch vom 24.
September 2009 somit zu Recht von sich aus abgewiesen und nicht an die
zuständige kantonale Behörde überwiesen, nachdem sie zum Schluss gekommen war,
dass die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG
nicht erfüllt seien.
4.
Die Beschwerdeführerin macht (sinngemäss) geltend, für die Erweiterung der
Antennenanlage könne eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erteilt
werden. Die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG sei zu
bejahen. Weil die erweiterte Antenne auf einem Sesselbahnmast und damit auf
einer bestehenden Baute angebracht werden soll und an dieser Stelle bereits
eine Mobilfunkantenne bestehe, sei offensichtlich, dass dieser Standort
ausserhalb der Bauzone wesentlich geeigneter sei als mögliche Standorte
innerhalb der Bauzone. Ein besser geeigneter Standort für die erweiterte
Antennenanlage als auf dem bestehenden Mast sei nicht denkbar und es mache
keinen Sinn, die UMTS-Anlage von der bestehenden GSM-Anlage zu entkoppeln. Dies
sei offensichtlich und brauche keine weitere Prüfung.
4.1 Nach Art. 24 RPG kann für die Errichtung oder Änderung einer nicht
zonenkonformen Baute oder Anlage eine Bewilligung erteilt werden, wenn der
Zweck der Baute oder Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert
(lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
4.2 Mobilfunkantennen, welche auf die Abdeckung von Grundstücken in den
Bauzonen ausgerichtet sind, können ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich nur
bewilligt werden, wenn sie standortgebunden sind, was in der Regel nicht
zutrifft. Zudem stehen ihnen meist erhebliche Interessen (wie z.B. des
Landschaftsschutzes) entgegen. Mobilfunkantennen können jedoch ausnahmsweise
auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs-
oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren
Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden
kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht
vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten
Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche
Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbskosten;
voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für
die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer
Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen (BGE
133 II 321 E. 4.3.3 S. 325 f. mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sich unter besonderen
qualifizierten Umständen allerdings ein Standort ausserhalb der Bauzonen im
Vergleich zu einem Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer Gesamtsicht
unter Beachtung aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen,
dass er ausnahmsweise in weiteren als den vorne genannten Fällen als
standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. Im
Unterschied zu anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Deponien,
Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können Mobilfunkantennen
ausserhalb der Bauzonen angebracht werden, ohne dafür zwingend neues
unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen. Dies ist der Fall, soweit
sie auf bestehende Bauten und Anlagen montiert werden. Diesem Umstand ist bei
der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden Interessenabwägung, in
welche namentlich Standorte innerhalb, aber auch solche ausserhalb der Bauzonen
einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen.
Bei den Standorten ausserhalb der Bauzonen können nach dem Gesagten somit nicht
mehr nur solche ausgewählt werden, die für eine angemessene Abdeckung für die
Mobiltelefonie aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr können sich
bei der genannten Abwägung auch Standorte ausserhalb der Bauzonen gegenüber
solchen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeigneter erweisen, soweit sie
auf bestehenden Bauten und Anlagen angebracht werden können. Eine entsprechende
auf die speziellen Verhältnisse der Mobilfunktechnik zugeschnittene Bejahung
der Standortgebundenheit ist jedoch an streng zu beachtende Bedingungen zu
knüpfen: Grundvoraussetzung einer solchen erweiterten ausnahmsweisen Bejahung
der Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen
keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht
störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten
Interessenabwägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf
Örtlichkeiten, an welchen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten
und Anlagen befinden. Zu denken ist etwa an Hochspannungsmasten,
Beleuchtungskandelaber und weitere vergleichbare Infrastrukturanlagen sowie an
landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen. Strassen, Wege und Parkplätze
ausserhalb der Bauzonen fallen als Standorte für die Neuerstellung von
Mobilfunkanlagen in diesem Zusammenhang in gleicher Weise wie unbebaute
Landflächen grundsätzlich ausser Betracht. Auch wenn sich ein bereits baulich
genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung als klarerweise besser
geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so darf eine
Ausnahmebewilligung für eine Mobilfunkantenne nur erteilt werden, wenn als
zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG; BGE 133 II 321 E.
4.3.3 S. 326 f.).
4.3 Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie sei auf den bestehenden
Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen, weil eine Deckungs- oder
Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten
innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden könne oder
weil es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren
Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen
würde. Als standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden
könnte die erweiterte Mobilfunkantenne somit nur unter besonderen
qualifizierten Umständen, nämlich wenn sich der Standort ausserhalb der
Bauzonen im Vergleich zu einem Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer
Gesamtsicht unter Beachtung aller massgebenden Interessen als viel
vorteilhafter erweisen würde. Die Beantwortung der Frage, ob dies der Fall ist,
setzt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Standortevaluation
voraus, in welche namentlich Standorte innerhalb, aber auch solche ausserhalb
der Bauzonen einzubeziehen sind.
Die Vorinstanz hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die
Beschwerdeführerin für die erweiterte Mobilfunkantenne keine Standorte
innerhalb der Bauzonen evaluiert hat, was von der Beschwerdeführerin nicht
bestritten wird. Nicht ersichtlich ist, ob vor der Zustimmung der damals
zuständigen kantonalen Behörde zum Neubau der ursprünglichen Mobilfunkanlage am
26. Juni 2000 eine Standortevaluation durchgeführt worden ist, die den vom
Bundesgericht umschriebenen Anforderungen entspricht, und ob der Entscheid für
den Standort ausserhalb der Bauzonen aufgrund einer umfassenden
Interessenabwägung getroffen worden ist. Auch ist nicht ausgeschlossen, dass
sich die für die Beurteilung der Standortgebundenheit massgebenden Umstände in
der Zwischenzeit geändert haben. Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat,
kann somit nicht zuverlässig beurteilt werden, ob der vorgesehene, bereits
baulich genutzte Standort ausserhalb der Bauzonen unter Beachtung aller
massgebenden Interessen viel vorteilhafter wäre, als ein allenfalls neuer
Standort innerhalb der bestehenden Bauzonen. Allein aus dem Umstand, dass am
vorgesehenen Standort bereits eine Antennenanlage der Beschwerdeführerin
besteht, kann nicht geschlossen werden, dass der bestehende Standort unter
Beachtung aller massgebenden Interessen viel geeigneter wäre. Zwar wäre die
Beschwerdeführerin nach rechtskräftiger Abweisung ihres Erweiterungsgesuchs
grundsätzlich berechtigt, den bestehenden Standort im ursprünglich bewilligten
Umfang weiter zu nutzen. Sie wäre insbesondere nicht verpflichtet, die
bestehende Antennenanlage abzubauen oder zu verkleinern (vgl. Urteil 1A.274/
2006 vom 6. August 2007 E. 4.1). Das Bundesgericht hat in früheren, ähnlich
gelagerten Fällen auch anerkannt, dass eine Konzentration von Antennenanlagen
unter bestimmten Umständen sinnvoller sein kann, als zusätzlich zu einer
bestehenden Anlage den Bau neuer Basisstationen, innerhalb oder ausserhalb der
Bauzone, zu verlangen (vgl. BGE 133 II 409 E. 4.3 S. 418 f.; Urteil 1A.274/2006
vom 6. August 2007 E. 4.4). Im Gegensatz zu den genannten Fällen wird der
bestehende Antennenstandort in der Gemeinde Falera aber offenbar nicht
zusätzlich von weiteren Mobilfunkanbietern oder für Rundfunk- und Funksender
genutzt. Dies ist jedenfalls den Baugesuchsakten nicht zu entnehmen und wird
von der Beschwerdeführerin auch nicht dargetan. Unter diesen Umständen
erscheint nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin auf den bisherigen
Standort ausserhalb der Bauzonen verzichten könnte und verzichten würde, sofern
die Standortevaluation ergäbe, dass eine neue Mobilfunkantenne mit
UMTS-Technologie innerhalb der Bauzonen zu errichten ist.
5.
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Bewilligung für die
Erweiterung der Mobilfunkantennenanlage hätte auch nach Art. 24c RPG erteilt
werden müssen.
5.1 Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem
Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Art. 24c RPG ist anwendbar auf
sogenannt altrechtliche Bauten und Anlagen, nämlich solche, die seinerzeit in
Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch
die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden
sind (vgl. Art. 41 RPV). "Seinerzeit" erstellte Bauten und Anlagen sind in
erster Linie solche, die vor dem 1. Juli 1972 erstellt wurden (BGE 129 II 396
E. 4.2.1 S. 398). Solche Bauten und Anlagen können nach Art. 24c Abs. 2 RPG mit
Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll
erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder
geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen
Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Art. 24c Abs. 5 RPG bzw. Art. 24c Abs. 2
Satz 2 RPG in der bis zum 31. Oktober 2012 gültigen Fassung).
5.2 Bei der bestehenden Mobilfunkanlage handelt es sich nicht um eine
altrechtliche Anlage, die durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder
Plänen zonenwidrig geworden ist. Die Erteilung einer Bewilligung für die
Erweiterung der Antennenanlage nach Art. 24c Abs. 2 RPG ist damit
ausgeschlossen. Ausserdem dürfte die Aufrüstung der bestehenden Antenne von der
GSM-Technologie auf die neuere UMTS-Technologie auch den Rahmen einer
"massvollen Erweiterung" im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG sprengen (vgl. BGE
133 II 409 E. 3 S. 416 f.).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1
BGG). Die Beschwerdeführerin hat der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin
1 für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu
bezahlen (vgl. Art. 68 Abs. 2 BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis
obsiegenden Gemeinde ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 68
Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 1 für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Falera, dem Amt für
Raumentwicklung Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Dezember 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Mattle