I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.175/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_175/2012
Arrêt du 19 juin 2012
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. Les hoirs de feu C.________,
tous représentés par Me Jacques Schroeter, avocat,
recourants,
contre
Consortage d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières, représenté
par Me Thierry Roduit, avocat,
intimé,
Conseil d'Etat du canton du Valais,
Chancellerie d'Etat, 1950 Sion,
agissant par le Département de l'économie, de l'énergie et du territoire du
canton du Valais, Service de
l'agriculture, case postale 437, 1951 Sion.
Objet
Projet VS 7002 - réfection de réseaux d'irrigation du vignoble,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public, du 23 février 2012.
Faits:
A.
A.a La zone viticole du coteau d'Ardon (Valais), située au nord-ouest du
village du même nom, comprend deux secteurs, séparés entre eux par une paroi
rocheuse: la zone dite du coteau située immédiatement en amont du village
comprend une surface de 23,09 ha, dont 19,01 ha de vigne cadastrée; la zone
dite d'Isières, quant à elle, forme un plateau dominant le village d'Ardon;
cette dernière zone a fait l'objet d'un aménagement viticole vers 1979 et
représente une surface de 19,66 ha, dont 17,07 ha de vigne cadastrée.
Pour ce qui concerne la première zone, a été créé le syndicat (consortage) pour
l'irrigation du coteau d'Ardon dont les statuts ont été approuvés par le
Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) le 19 juillet
1972. Cette irrigation comprend les conduites principales situées sur le
plateau d'Isières dont le syndicat est propriétaire. En 1998, ce syndicat a
renouvelé partiellement son réseau de conduites, qu'il a ensuite réparé à
plusieurs endroits.
Pour ce qui concerne la seconde zone, a été créé le syndicat (consortage) pour
l'aménagement viticole d'Isières dont les statuts ont été approuvés par le
Conseil d'Etat du canton du Valais le 27 septembre 1979. Ce syndicat avait
notamment pour but la création de vignes, l'installation de l'irrigation
secondaire pour les terrains compris dans le périmètre de l'oeuvre et
l'exécution des autres améliorations foncières éventuellement nécessaires
(nivellement, chemins, murs de soutènement, etc.).
A.b Lors de son assemblée générale du 7 septembre 2010, le syndicat pour
l'aménagement viticole d'Isières a voté à l'unanimité sa dissolution. En outre,
cinq des six personnes présentes ont accepté que le syndicat dissous intègre,
avec transfert de ses actifs et de ses passifs, le syndicat pour l'irrigation
du coteau d'Ardon. Immédiatement après cette assemblée, le syndicat pour
l'irrigation du coteau d'Ardon a également tenu une assemblée générale: il a
alors voté à l'unanimité la proposition de se voir intégrer le syndicat pour
l'aménagement viticole d'Isières et d'en reprendre les actifs et les passifs;
il a aussi décidé de modifier sa propre dénomination en "consortage
d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières".
La décision de dissolution du syndicat pour l'aménagement viticole d'Isières
n'a, à ce jour, pas été approuvée par le Conseil d'Etat. Dès lors, conformément
à l'art. 79 al. 2 de la loi valaisane sur l'agriculture et le développement
rural du 8 février 2007 (LcADR: RS/VS 910.1), cette décision demeure
actuellement en suspens.
En outre, la décision d'intégration du syndicat pour l'aménagement viticole
d'Isières - avec transfert de ses actifs et passifs - dans le syndicat pour
l'irrigation du coteau d'Ardon a été annulée le 10 novembre 2010 par le
Tribunal des districts d'Hérens et de Conthey. Ce jugement, aujourd'hui
définitif et exécutoire, faisait suite à une demande déposée par A.________,
propriétaire de vignes sur le plateau d'Isières et membre du syndicat pour
l'aménagement viticole d'Isières.
A.c Le 10 septembre 2010, l'Office des améliorations structurelles, "d'entente
avec le comité d'initiative du syndicat en constitution au sens de l'art. 703
CC", a mis en consultation un avant-projet de réfection du réseau d'irrigation
du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières: celui-ci prévoyait, dans les deux
zones du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières, la pose de conduites nouvelles
ou la réfection de tuyaux existants, la longueur totale de ces installations
ascendant à 5'647 mètres; le devis global de ces travaux s'élevait à 1'380'000
fr. dont un montant - subsides déduits - de 424'963 fr. restait à charge des
propriétaires, parmi lesquels figurait A.________.
Le 4 mars 2011, le Conseil communal d'Ardon a mis à l'enquête publique le
projet définitif de réfection des réseaux d'irrigation du coteau et d'Isières.
Cette publication indiquait à titre de requérant le "syndicat d'irrigation du
coteau d'Ardon et du plateau d'Isières". Par rapport à l'avant-projet, le
projet définitif indiquait une longueur totale de conduites nouvelles ou à
modifier de 5'772 m, ce qui portait le nouveau devis à 1'660'000 fr. dont
511'187 fr. à charge des propriétaires. A.________ figurait toujours parmi
ceux-ci en qualité de propriétaire.
Le 1er avril 2011, A.________ a formé opposition à ce projet: d'une part, il
lui reprochait d'inclure le plateau d'Isières au mépris du jugement civil du 10
novembre 2010; d'autre part, il niait être membre du syndicat requérant.
B.
Par décision du 28 septembre 2011, le Conseil d'Etat a approuvé et déclaré
d'utilité publique le projet VS 7002 "Réfection des réseaux d'irrigation du
coteau et d'Isières" sur le territoire de la commune d'Ardon et a levé les
oppositions, dont celle de A.________.
Par arrêt du 23 février 2012, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par
A.________, B.________ et les hoirs de feu C.________.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________,
B.________ et les hoirs de feu C.________ demandent au Tribunal fédéral que
l'arrêt cantonal du 23 février 2012 soit annulé et que l'affaire soit renvoyée
au Tribunal cantonal pour nouvelle décision. Ils sollicitent que les frais
judiciaires ainsi qu'une indemnité pour leurs propres dépens soient mis à la
charge du Syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières.
Dans ses observations, le Conseil d'Etat a conclu, à la forme, à
l'irrecevabilité du recours émanant de l'hoirie C.________ et à l'absence de
droit de l'avocat Schroeter à plaider au nom de B.________, faute de
procuration à cet effet; sur le fond, il a conclu au rejet du recours avec
suite de frais, débours et dépens à charge des recourants. L'avocat
représentant le Consortage d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau
d'Isières a également conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens
à charge des recourants.
Par ordonnance du 8 mai 2012, le Président de la Ire Cour de droit public a
rejeté la requête d'effet suspensif jointe au recours "en tant qu'elle porte
sur les travaux de réfection du réseau d'irrigation ne concernant pas les
parcelles des recourants, qui peuvent être effectués aux risques et périls du
consortage intimé" et l'a admise pour le surplus.
Les recourants ont renoncé à répliquer.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Le recourant A.________ a pris part à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal. Etant désigné comme membre du consortage ayant reçu
l'autorisation d'entreprendre, à titre onéreux, des travaux de réfection des
réseaux d'irrigation d'une zone viticole, il est particulièrement touché par
l'arrêt attaqué qui confirme cette autorisation; comme il tient celle-ci pour
non conforme au droit cantonal, il peut se prévaloir d'un intérêt personnel et
digne de protection à l'annulation de cet arrêt. Il a dès lors qualité pour
recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, de sorte que la qualité pour agir de
B.________ et de l'hoirie de feu C.________ peut rester indécise, comme elle
l'a été devant le Tribunal cantonal.
Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il
y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants soutiennent qu'il n'y a, à ce jour, aucun syndicat
d'améliorations foncières légalement constitué pour mener le projet VS 7002,
lequel couvre les deux zones, dites du coteau et d'Isières. Ils invoquent à cet
égard l'application arbitraire des dispositions de droit cantonal relatives à
la création des syndicats d'améliorations foncières. Ils reprochent en outre à
l'autorité cantonale d'avoir versé dans l'arbitraire en omettant de tenir
compte de la décision de la justice civile constatant la nullité de la fusion
des deux syndicats régissant les deux zones concernées.
2.1 En droit valaisan, un syndicat d'améliorations foncières est une
corporation de droit public, investie à l'égard de ses membres de la puissance
publique dans la mesure requise pour réaliser l'?uvre d'amélioration projetée
(art. 72 al. 1 LcADR). La constitution du syndicat est décidée à la majorité
des surfaces de terrain comprises dans le périmètre concerné; les propriétaires
qui ne prennent pas part à cette décision sont réputés y adhérer (art. 72 al. 2
et 3 LcADR). Ces dispositions s'inscrivent dans le cadre des mesures
d'amélioration du sol prescrites par l'art. 703 CC (ATF 116 Ib 24 consid. 4).
La procédure de constitution est précisée dans l'ordonnance sur l'agriculture
et le développement rural du 20 juin 2007 (OcADR; RS/VS 910.100): une
convocation à l'assemblée constitutive doit être adressée à chaque
propriétaire, au moins trente jours à l'avance, par lettre recommandée et par
voie de publication au bulletin officiel (art. 37 al. 1 et 2); l'assemblée
constitutive est présidée par le préfet du district et le juge de commune y
participe pour identifier au besoin les propriétaires (art. 38 al. 1); le vote
décidant la création du syndicat a lieu par écrit et peut faire l'objet d'un
recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière agricole et de
remaniements parcellaires (art. 38 al. 3, 4 et 6). Les propriétaires disposent
d'un droit de vote proportionnel à leurs surfaces, parts de copropriété
comprises (art. 40 al. 1).
2.2 Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p.
5). En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne
suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il
qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (136 III 552 consid. 4 p. 560).
La contestation d'une décision, même sous l'angle restreint de l'arbitraire,
suppose que celle-ci comporte une motivation prenant en compte tous les
éléments déterminants (art. 112 al. 1 let. b LTF). Ce devoir de motivation est
également déduit du droit d'être entendu fixé à l'art. 29 al. 2 Cst. La
jurisprudence impose ainsi au juge de motiver sa décision, afin que le
justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et
exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le
juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur
lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause
(ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités). Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté (arrêt 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1,
publié in RDAF 2009 II p. 434). En revanche, une autorité se rend coupable d'un
déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se
prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre
en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre
(cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
2.3 Dans la décision entreprise, le Tribunal cantonal a d'abord constaté que le
syndicat pour l'aménagement viticole d'Isières n'avait pas cessé d'exister, à
l'instar du syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon. Il a ensuite posé
que, tandis que le premier de ces syndicats se bornait à exploiter des
conduites secondaires, le second prenait en charge à la fois les conduites
principales et les conduites secondaires. Il est alors arrivé à la conclusion
que les conduites principales des deux secteurs sont la propriété d'un seul
syndicat et a affirmé que le périmètre du projet VS 7002 n'était pas plus
étendu que celui des projets pris en charge par le syndicat pour l'irrigation
du coteau d'Ardon depuis 1974. Enfin, les juges cantonaux ont estimé que les
hésitations que "d'aucuns semblent éprouver quant aux attributions de droit
public des deux syndicats" ainsi que l'adjonction des termes "et du plateau
d'Isières" à la dénomination du syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon ne
rendaient pas illégale la décision attaquée.
Par cette argumentation, la cour cantonale affirme certes que le projet VS 7002
est du ressort du seul syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon. Elle ne répond
en revanche pas à la critique des recourants, émise dès la procédure
d'opposition, et selon laquelle ils ont été à tort inclus parmi les membres du
syndicat requérant. A cet égard, force est de constater que l'autorisation
délivrée par les autorités valaisannes concerne toujours le "syndicat
d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isières", lequel compte encore
les recourants parmi ses membres. Or, il ressort de l'arrêt cantonal que ce
syndicat-là n'a aucune existence juridique: d'une part, le Conseil d'Etat n'a
pas approuvé la dissolution du syndicat pour l'aménagement du plateau
d'Isières, de sorte que cette dissolution n'est pas effective (art. 79 al. 2
LcADR); d'autre part, le juge civil a annulé la décision de fusion des deux
syndicats, de sorte que, comme l'a justement retenu la cour cantonale, ceux-ci
continuent de coexister. Enfin, il est manifeste - et les juges cantonaux ne le
prétendent pas - qu'aucun nouveau syndicat incluant les recourants parmi ses
membres n'a été créé pour prendre en charge le projet VS 7002. En tout état,
les règles cantonales prévues à cet effet (consid. 2.1) n'ont manifestement pas
été respectées.
En rejetant le recours, sans aborder la question - pourtant déterminante - de
l'appartenance des recourants au syndicat destiné à supporter financièrement
une partie des travaux du projets VS 7002, la cour cantonale a contrevenu à son
obligation de motiver ses décisions (art. 29 al. 2 Cst.) et, par ce biais, a
violé l'art. 112 al. 1 let. b LTF, ce que le Tribunal fédéral peut examiner
d'office (cf. art. 106 al. 1 LTF). En outre, le résultat auquel parvient
l'arrêt querellé est insoutenable dans la mesure où il consacre la validité
d'une décision administrative au profit d'une entité qui - selon le droit civil
applicable pour cette question (cf. Isabelle Häner, Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwal-tungsverfahren, 2008, n. 5 ad art. 48 VwVG; Marantelli-Sonanini
/Huber, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009,
n. 13 ad art. 6 VwVG, n. 19 ad art. 48 VwVG) - n'a pas d'existence juridique.
Il convient à ce propos de rappeler qu'une décision judiciaire, à l'instar
d'une décision administrative, doit pouvoir être immédiatement exécutée sans
que se posent de délicates questions d'interprétation (cf. art. 129 LTF). Or,
tel est précisément le résultat auquel conduit l'arrêt attaqué puisque l'on ne
peut pas en déduire si les recourants devront - oui ou non - supporter une
partie des frais du projet VS 7002 à titre de propriétaires de vignes situées
sur le plateau d'Isières. De surcroît, d'éventuelles mesures d'exécution forcée
dirigées contre le syndicat, en tant qu'il est dénué de la personnalité
juridique, seraient vouées à l'échec. Pour ce motif également, se pose la
question de la validité de la décision entreprise, point qui n'a cependant pas
à être tranché en l'état (cf. Moor/Poltier, Droit administratif, volume II,
2ème édition 2011, p. 376).
2.4 Par conséquent, l'arrêt attaqué doit être annulé.
Dans la mesure où la question de l'appartenance des recourants au syndicat
requérant au projet VS 7002 relève du droit cantonal, il n'appartient pas au
Tribunal fédéral de traiter lui-même ces points. La cause est donc renvoyée à
l'instance cantonale. Il incombera à celle-ci de rendre une nouvelle décision
satisfaisant aux exigences posées par la loi en matière de motivation (art. 112
al. 3 LTF; ATF 135 III 145 consid. 8.2 p. 153).
3.
Conformément à l'art. 68 al. 1 et 2 LTF, les recourants, qui obtiennent gain de
cause, ont droit à des dépens à la charge du canton du Valais dont le défaut de
motivation de son tribunal cantonal est à l'origine du présent recours.
Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants.
2.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée aux recourants, à la charge du
canton du Valais.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat,
Chancellerie d'Etat, et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public.
Lausanne, le 19 juin 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Tornay Schaller