I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.169/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_169/2012
Arrêt du 19 mars 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Aemisegger, Juge présidant,
Merkli et Chaix.
Greffière: Mme Arn.
Participants à la procédure
A.X.________ et B.X.________,
représentés par Me Henri Carron, avocat,
recourants,
contre
Commune de Fully,
Conseil d'Etat du canton du Valais, Chancellerie d'Etat.
Objet
Refus d'autorisation de construire un bâtiment d'habitation en zone agricole,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public, du 16 février 2012.
Faits:
A.
B.X.________ est propriétaire de la parcelle n° 7593 du registre foncier de la
commune de Fully sise au lieu-dit "Les Epenays". Ce bien-fonds, d'une
superficie de 1'503 m2, supporte un bâtiment rural (grange, écurie, silo) dans
la zone de plaine entre Châtaignier et Saxé, accessible par la route de
Solverse. Il est classé en zone agricole.
Le 9 mars 2010, B.X.________ et son époux, A.X.________, ont sollicité
l'autorisation de transformer et agrandir le rural. Le projet consistait à
ajouter un bâtiment d'habitation de 4 pièces sur un niveau, avec couvert à
voitures attenant au rural existant. Ils ont justifié ce projet par le fait
qu'ils exploitaient à titre professionnel 5'500 m2 de surface agricole dans le
secteur des Epenays, ce qui leur permettait d'accueillir en dehors des périodes
d'estivage un cheptel variant entre 14 et 20 unités de gros bétail (UGB; vaches
laitières, pièces de gros bétail, génisses et veaux). L'exploitation de ce
domaine sans y disposer d'un lieu de séjour créait, selon eux, des
inconvénients pratiques majeurs; de plus, B.X.________, gravement accidentée en
2003, devait participer à l'exploitation de la ferme familiale pour les besoins
de sa santé. Mis à l'enquête publique, le projet n'a suscité aucune opposition.
Dans le cadre de l'instruction, le Service de l'agriculture du canton du Valais
(ci-après: le SAgr) a, le 21 mai 2010, préavisé favorablement la demande,
relevant qu'il s'agissait d'une exploitation relativement importante gérée de
manière autonome depuis plus de 15 ans dans un cadre familial et qui comptait
plus d'une unité de main-d'oeuvre standart (UMOS); il a justifié son préavis
par le caractère exceptionnel de cette demande, en lien avec la réinsertion
sociale d'une personne handicapée pour laquelle le contact avec les animaux
était bénéfique. Le 31 mai 2010, le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) a préavisé négativement la demande, relevant que le projet
n'était pas conforme à la zone agricole.
Le 30 juin 2010, la Commission cantonale des constructions du canton du Valais
(ci-après: la CCC) a refusé l'autorisation de construire sollicitée. Le Conseil
d'Etat valaisan a confirmé cette décision par arrêt du 28 septembre 2011.
B.
Par arrêt du 16 février 2012, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par
les époux contre cette décision. En substance, elle a considéré que le projet
d'habitation n'était pas indispensable à l'exploitation agricole; il n'était
donc pas conforme à l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16a
LAT. De plus, l'implantation de cet ouvrage hors de la zone à bâtir n'était pas
imposée par sa destination et ne pouvait ainsi bénéficier de la dérogation
prévue par l'art. 24 LAT. Les recourants ne pouvaient en outre se prévaloir du
principe de l'égalité de traitement dans l'illégalité. L'instance précédente a,
par ailleurs, renoncé à administrer les offres de preuve formulées par les
recourants.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les époux
X.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt entrepris et de
renvoyer le dossier à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des
considérants.
Le Tribunal cantonal et la CCC renoncent à se déterminer. Le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours et se réfère aux considérants de l'arrêt entrepris.
La Commune de Fully déclare maintenir ses préavis positifs. Invité à se
déterminer, l'Office fédéral du développement territorial n'a pas formulé
d'observations.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale rendue dans le
domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le
recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux
art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'autorité
cantonale et sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le
refus de l'autorisation de construire qu'ils ont sollicitée. Ils peuvent ainsi
se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de
l'arrêt attaqué. Ils ont donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1
LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit
public étant remplies, il convient d'entrer en matière.
2.
A l'appui de leur recours, les intéressés demandent au Tribunal fédéral
d'administrer divers moyens de preuve. Leur requête tendant à l'édition du
dossier complet de la cause est satisfaite, le Tribunal cantonal et le Conseil
d'Etat ayant déposé leur dossier dans le délai qui leur avait été imparti à
cette fin (cf. art. 102 al. 2 LTF); le dossier du Conseil d'Etat est composé de
ceux de la Commune et de la CCC, ce dernier comprenant entre autres le préavis
du 21 mai 2010 du SAgr. Il n'y a par ailleurs pas lieu de donner suite à la
requête d'inspection locale, le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment
renseigné pour statuer en l'état du dossier; au demeurant, les recourants
n'expliquent pas en quoi celle-ci se révélerait nécessaire. Doivent également
être écartées pour les motifs invoqués ci-après (cf. consid. 3.2 et 5.2), leurs
requêtes de preuve tendant à l'émission d'une expertise et d'un second préavis
du SAgr au sujet du caractère agricole de l'exploitation et de la nécessité
pour les exploitants, du point de vue d'une exploitation agricole rationnelle,
de résider sur place. Il en va de même de leur demande d'édition de dossiers
relatifs à des cas prétendument similaires au leur (cf. consid. 6).
3.
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants
se plaignent d'une violation du droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
Cst. Ils reprochent aux instances précédentes d'avoir rejeté leur réquisition
de preuve tendant à ce que le SAgr émette un nouveau préavis concernant le
caractère agricole de leur exploitation et la nécessité pour les exploitants de
résider sur place.
3.1 Tel qu'il est reconnu par cette disposition, le droit d'être entendu
comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du
dossier, d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à
ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p.
293; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.). Toutefois, le droit d'être entendu ne
peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de
l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de
certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter
l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves
résultent déjà de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient
à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne
viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la
pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est
entachée d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p.
157; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135).
L'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une
autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait
préférable; le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière
instance cantonale que si elle est manifestement insoutenable, méconnaît
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle
heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne
suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il
qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62;
136 I 316 consid. 2.2.2 p. 318 s. et les références). Il appartient au
recourant de démontrer le caractère arbitraire par une argumentation répondant
aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF (
ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62).
3.2 En l'espèce, le Tribunal cantonal ayant procédé à l'examen anticipé du
moyen de preuve demandé par les recourants, ces derniers devaient démontrer,
conformément aux exigences accrues de motivation rappelées ci-dessus, en quoi
cette appréciation ayant conduit à refuser d'ordonner un second préavis du SAgr
serait arbitraire. Or, les recourants se contentent d'affirmer qu'en renonçant
à un nouveau préavis, l'instance précédente aurait refusé de reconnaître qu'il
était nécessaire pour les époux exploitants de résider sur le lieu de leur
exploitation. Leur argumentation se réduit à l'affirmation que les faits
pertinents sont de savoir si, compte tenu de la législation actuelle (LPA, RS
455; OPD, RS 910.13) et, pour des raisons de rationalisation, il est nécessaire
pour eux de résider au centre de leur domaine. Ils ne font que substituer leur
appréciation à celle de l'instance précédente, sans critiquer les motifs
retenus par celle-ci. Ils n'exposent en particulier pas pour quelle raison le
préavis du SAgr aurait dû l'emporter sur celui du SDT qui a estimé que le
projet litigieux n'était pas conforme à la zone agricole. En se bornant à
opposer leur propre appréciation à celle du Tribunal cantonal, leur
argumentation ne répond pas aux exigences accrues de motivation découlant des
art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, de sorte que leur critique est irrecevable (cf.
ATF 135 II 145 consid. 8.1 p. 153).
4.
Les recourants se plaignent d'une constatation partiellement inexacte et
incomplète des faits pertinents.
4.1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon
manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art.
105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de
l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les
conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice
susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 135 II
313 consid 5.2.2 p. 322 s.). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte
d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En
particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de
type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves
(ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts cités).
4.2 Les recourants font grief au Tribunal cantonal de mentionner que le projet
prévoyait la construction d'"une villa"; il s'agissait en réalité d'un "rural,
c'est-à-dire une maison d'habitation pour paysans". lls n'expliquent toutefois
pas en quoi cette constatation serait constitutive d'arbitraire. Au demeurant,
cet élément apparaît sans incidence sur l'issue du litige puisque ce n'est pas
tant le caractère de l'habitation que le principe même de son implantation en
zone agricole qui est contesté (cf. consid. 5).
Les recourants reprochent également à l'autorité cantonale d'avoir retenu
qu'ils "exploitaient à titre professionnel 5'500 m2 de surfaces agricoles dans
le secteur des Epenays" au lieu de 15 hectares. Ils ne se réfèrent toutefois à
aucune pièce du dossier, hormis leur recours cantonal, et se contentent à cet
égard d'affirmer que ces éléments de fait n'ont pas été contestés par les
instances précédentes. Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu de corriger ou
compléter les faits retenus dans l'arrêt attaqué. Le Tribunal fédéral est par
conséquent lié par ceux-ci conformément à l'art. 105 LTF et le grief doit être
écarté.
5.
Les recourants se plaignent d'une violation des art. 16a et 22 LAT, ainsi que
de l'art. 34 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT, RS 700.1). Selon eux, leur projet d'habitation serait conforme
à la zone agricole.
5.1 En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone
agricole les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole. A
cet égard, l'art. 34 al. 3 OAT précise que les constructions qui servent au
logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à
la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes à l'affectation de
la zone. Cette réglementation reprend les principes dégagés par la
jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf.
arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365). Un
logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le
domaine des personnes concernée est indispensable, ce qu'il convient d'examiner
pour chaque exploitation selon des critères objectifs. Cette question est
examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches
de surveillances nécessitées par l'exploitation (cf. ATF 121 II 67 consid. 3a
p. 69, 307 consid. 5 p. 312 ss et les références citées). En revanche, de
simples motifs de commodité, de même que des intentions ou des désirs
subjectifs, ne sont pas déterminants (cf. ATF 121 II 307 consid. 3b p. 311; cf.
également ALEXANDER RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire LAT,
2010, n. 21 ad art. 16a LAT).
5.2 Les recourants soutiennent que le fait de ne pas pouvoir résider au centre
de leur domaine serait un obstacle majeur pour une exploitation conforme aux
normes actuelles en matière de protection des animaux et de l'environnement.
Ils ne proposent toutefois aucune démonstration de ce qu'ils avancent,
n'exposant en particulier pas en quoi la législation actuelle en matière de
protection des animaux et de l'environnement - qu'ils n'explicitent au
demeurant pas - imposerait un logement en zone agricole. Ils se contentent sur
ce point d'affirmer que la présence de l'exploitant sur place est nécessaire en
cas de vêlages, de chaleurs, de soins vétérinaires à prodiguer, de problèmes
occasionnés par le système de stabulation libre du bétail et d'incidents
lorsque les taureaux sont en rut. Les arguments des recourants ne convainquent
pas. Ceux-ci ont d'ailleurs démontré qu'il était possible, depuis plusieurs
années, d'exploiter leur domaine avec succès quant bien même leur domicile se
trouvait à 1,2 kilomètres environ de leur lieu de travail. Ils ne contestent
d'ailleurs pas qu'ils peuvent facilement accéder au lieu de détention de leurs
animaux par la route. De plus, conformément à la jurisprudence, la proximité
immédiate de la zone à bâtir, sise en l'occurrence à environ 50 m, est un
élément important pour dénier au projet des recourants la conformité de
l'affectation à la zone agricole.
L'habitation projetée paraît davantage reposer sur des considérations
personnelles liées notamment à l'état de santé de l'exploitante. Or, si les
besoins de réinsertion d'une personne handicapée sont certes compréhensibles,
ils ne sont toutefois pas décisifs au regard de la loi et de la jurisprudence
précitées (consid. 5.1). Il s'agit d'ailleurs d'un facteur qui a trait
uniquement à la personne de l'exploitant et non pas à l'exploitation elle-même.
Compte tenu de l'intérêt public à une séparation claire entre les zones
constructibles et non constructibles, il convient d'être strict dans
l'application des dispositions précitées.
Enfin, les recourants font en vain valoir que pour être viable l'exploitation
doit pouvoir disposer de chambre d'hôtes à la ferme, ce qui impliquerait la
présence des exploitants sur place. En effet, l'activité d'hébergement que les
recourant souhaitent proposer n'a aucun rapport direct avec l'utilisation du
sol comme facteur de production, qui définit justement l'activité agricole
permettant à ceux qui l'exercent d'habiter, sous certaines conditions, hors des
zones à bâtir (cf. ATF 113 Ib 138 consid. 4d p. 141 et les références). Par
ailleurs, le Tribunal cantonal a retenu que l'exploitation actuelle des
recourants répondait aux exigences de professionnalisme et de viabilité selon
l'art. 34 al. 4 let. c OAT (cf consid. 2c/bb de l'arrêt entrepris), ce que les
recourants n'ont pas formellement contesté.
5.3 Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'instance précédente à
considéré que les recourants n'avaient pas établi le caractère indispensable du
logement pour leur exploitation. Dès lors, leur projet ne pouvait être autorisé
sur la base de l'art. 22 LAT.
6.
A défaut d'autorisation au sens de l'art. 22 LAT, le permis de construire ne
peut être octroyé, en vertu de l'art. 24 al. 1 LAT, que si l'implantation hors
de la zone à bâtir est imposée par la destination de la construction (let. a)
et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Or, au vu des
circonstances évoquées ci-dessus (cf. consid. 5.2), la première de ces
conditions cumulatives n'apparaît pas remplie, les recourants énonçant
d'ailleurs les mêmes arguments que pour le grief précédent. Il n'est dès lors
pas nécessaire de contrôler si la seconde condition est réalisée. Au demeurant,
l'intérêt public prépondérant lié à une séparation claire entre les zones
constructibles et non constructibles justifie le refus d'accorder une
autorisation pour la construction d'une habitation sur la parcelle agricole des
recourants.
7.
Enfin, les recourants invoquent une violation du principe de l'égalité de
traitement et de leur droit d'être entendus.
7.1 Une décision viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I
113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et
la jurisprudence citée).
L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier
n'attribue en principe pas à l'administré le droit d'être traité par la suite
illégalement. En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement.
Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à
la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention de
continuer de manière générale; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.; 126 V 390
consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82 s. et les arrêts cités). Quoi
qu'il en soit, le Tribunal fédéral n'est pas lié par une pratique cantonale
contraire au droit fédéral, car il doit veiller à l'application correcte de ce
droit (ATF 116 Ib 228 consid. 4 p. 234 s.).
7.2 A l'appui de leur grief, les recourants ont réitéré leur demande de
production de certains dossiers particuliers relatifs à des cas similaires
autorisés en zone agricole par la CCC à Ardon et Vollège; ces dossiers auraient
permis de vérifier s'ils pouvaient se prévaloir d'une pratique cantonale
autorisant la construction d'habitation en zone agricole. Procédant à une
appréciation anticipée des moyens de preuve sollicités, le Tribunal cantonal a
considéré que même si les cas évoqués par les recourants présentaient certaines
similitudes avec leur cas, le principe de la légalité l'emportait en règle
générale sur celui de l'égalité de traitement; il n'était en particulier pas
établi que la CCC entendait à l'avenir ne pas appliquer strictement les
dispositions de la LAT. Les recourants se contentent en l'espèce d'opposer leur
propre appréciation des moyens de preuve requis sans démontrer que les
considérations de l'autorité cantonale seraient arbitraires. Leur grief ne
répond pas, sur ce point, aux exigences de motivation découlant de l'art. 106
al. 2 LTF et est, par conséquent, irrecevable (cf. consid. 3.1 supra). En
l'occurrence, une pratique illégale constante de la CCC n'apparaît pas
manifeste. Quoi qu'il en soit, une pratique cantonale contraire au droit
fédéral en matière d'autorisations fondées sur les art. 22 et 24 LAT ne lierait
de toute manière pas le Tribunal fédéral. L'intérêt public à la bonne
application de ces dispositions centrales de la LAT doit l'emporter sur une
éventuelle prétention à l'égalité dans l'illégalité (cf. ATF 116 Ib 228 consid.
4 p. 234 s.; arrêt 1C_89/2009 du 11 juin 2009 consid. 4.2). Le moyen tiré de
l'égalité de traitement dans l'illégalité doit par conséquent également être
écarté.
8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de
sa recevabilité. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de
la procédure (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune de
Fully, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 19 mars 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant: Aemisegger
La Greffière: Arn