I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.149/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_149/2012
Urteil vom 31. Juli 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9,
Postfach 140, 8808 Pfäffikon, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Landolt.
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde (Zulässigkeit eines Initiativbegehrens),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 8. Februar 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz,
Kammer III.
Sachverhalt:
A.
Anlässlich der ordentlichen Gemeindeversammlung der Gemeinde Freienbach vom 16.
April 2010 stimmten die Stimmberechtigten unter Traktandum 7 dem Sachgeschäft
"Baukredit Werkhof/Entsorgung/Kunstschaffende, Schwerzi/Freienbach" zu. Das
Geschäft umfasste u.a. die Verlegung der Hauptsammelstelle für die Entsorgung
und des Werkhofes Gwatt Pfäffikon in die Schwerzi Freienbach und einen
Mietvertrag mit der Y.________ AG über dreissig Jahre. Mit dieser Zustimmung
wurde das Geschäft der Urnenabstimmung zum Entscheid überwiesen. An der
Urnenabstimmung vom 13. Juni 2010 nahmen die Stimmberechtigten das Geschäft an.
Im Laufe der Versammlung vom 16. April 2010 hatte X.________ einen
Rückweisungsantrag gestellt. Dieser Antrag wurde als unzulässiger
Ablehnungsantrag qualifiziert. Die vom Antragsteller dagegen erhobene
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz am 16. Juli 2010 ab.
In der Folge wies auch das Bundesgericht die Beschwerde von X.________ ab
(Urteil 1C_373/2010 vom 21. Februar 2011, in: ZBl 112/2011 S. 382).
B.
Am 7. Juni 2011 reichte X.________ dem Gemeinderat Freienbach die
"Einzelinitiative für die Beibehaltung der Hauptsammelstelle Gwatt in
Pfäffikon" ein. Er begründete sein Initiativbegehren wie folgt:
"Seit der Volksabstimmung vom 13.6.2010 haben sich die Voraussetzungen für die
Verlegung der Hauptsammelstelle nach Freienbach wesentlich verändert.
Insbesondere sind erhebliche neue Sachverhalte bezüglich dieses Geschäfts
aufgetaucht, ein aktueller Bedarfsnachweis fehlt, und die Verhältnismässigkeit
ist angesichts der finanziellen Lage der Gemeinde Freienbach nicht gegeben
(...)
Dieser neuen Sachlage muss im öffentlichen Interesse Rechnung getragen werden.
Deshalb reiche ich Ihnen hiermit meine Einzelinitiative ein, welche eine
Kosteneinsparung von rund Fr. 35 Mio. mittels Beibehaltung der
Hauptsammelstelle Gwatt in Pfäffikon bezweckt und die Kündigung des Vertrags
mit der Y.________ AG auf den nächstmöglichen Termin.
Ich ersuche Sie, meine Initiative entgegenzunehmen, eine entsprechende
Abstimmungsvorlage auszuarbeiten und diese den Stimmbürgern innert Jahresfrist
zur Abstimmung vorzulegen."
Mit Beschluss vom 30. Juni 2011 qualifizierte der Gemeinderat Freienbach die
Initiative als Wiederholungsinitiative und erklärte sie gestützt auf § 8 Abs. 2
GOG als unzulässig.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz wies die von X.________ erhobene
Beschwerde am 8. Februar 2012 ab. Es führte aus, der Gemeinderat habe das
Initiativbegehren als unzulässige Wiederholungsinitiative qualifizieren dürfen
und es lägen keine neuen Tatsachen vor.
C.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat X.________ beim
Bundesgericht am 8. März 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 lit. c BGG erhoben. Er beantragt die
Aufhebung des Verwaltungsgerichts- und des Gemeinderatsentscheids sowie die
Gültigerklärung seiner Initiative. Darüber hinaus ersucht er darum, ein
zusätzliches Beweismittel nachreichen zu können. Am 15. März 2012 reichte der
Beschwerdeführer den angekündigten Bericht "Schadstoffe und deren mögliche
Schadstoffpotentiale auf dem Schwerzi-Areal in Freienbach" ein.
Der Gemeinderat beantragt mit seiner Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet. In
einer weitern Stellungnahme vom 14. Mai 2012 hält der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest und reicht weitere Unterlagen ein. Schliesslich hat er dem
Bundesgericht am 11. Juli 2012 zusätzliche "Beweismittel zur
Altlastenproblematik" zukommen lassen.
Erwägungen:
1.
Die allgemeinen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass
(vgl. Art. 82 lit. c, Art. 88, Art. 89 Abs. 1, Art. 100 Abs. 1 BGG). Die
Beschwerde im Sinne von Art. 82 lit. c BGG ist zulässig. Mit Blick auf den
Devolutiveffekt des kantonalen Beschwerdeverfahrens ist auf das Begehren um
Aufhebung des Gemeinderatsentscheids nicht einzutreten; dieser gilt allerdings
als inhaltlich mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).
Das Bundesgericht überprüft die Anwendung des kantonalen Rechts mit freier
Kognition (Art. 95 lit. d BGG). Dazu gehört auch das im vorliegenden Fall
angewandte Gesetz über die Organisation der Gemeinden und Bezirke (GOG;
Gesetzessammlung 152.100).
Der Beschwerdeführer ersuchte in seiner Beschwerde darum, zusätzliche
Beweismittel nachträglich einreichen zu dürfen. Am 15. März 2012 liess er dem
Bundesgericht den von Martin Forter und Harald Friedl verfassten Bericht
"Schadstoffe und deren mögliche Schadstoffpotentiale auf dem Schwerzi-Areal in
Freienbach" und am 11. Juli 2012 den von denselben Experten erstellten Bericht
"Stellungnahme zu den bisherigen Untersuchungsberichten gemäss AltlV von Basler
& Hofmann zum DOW-Areal in Freienbach" zukommen. Diese Berichte sind dem
Bundesgericht unaufgefordert und nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereicht
worden. Es handelt sich um neue Beweismittel, die nach Art. 99 Abs. 1 BGG
unzulässig sind.
Schliesslich stellt der Beschwerdeführer den Antrag, es sei von Seiten des
Bundesgerichts zu veranlassen, dass das Attest des kantonalen Amts für Umwelt
(AfU), wonach "keine Sanierungs- und Überwachungspflicht" für das DOW-Areal in
der Schwerzi Freienbach bestehe, auf Vollständigkeit und Richtigkeit überprüft
und allenfalls ergänzt werde. Diese nicht näher belegte Äusserung des AfU
bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auf den Antrag ist nicht
einzutreten.
2.
Der Gemeinderat und das Verwaltungsgericht haben ihre Entscheide auf § 8 des
Gesetzes über die Organisation der Gemeinden und Bezirke abgestützt. Diese
Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
§ 8 - Initiativrecht
1 Initiativbegehren sind dem Gemeinderat schriftlich einzureichen. Der
Gemeinderat tritt auf ein Initiativbegehren nicht ein, wenn es sich nicht auf
einen Gegenstand bezieht, zu dessen Behandlung die Gemeindeversammlung
zuständig ist, der Grundsatz der Einheit der Materie nicht gewahrt ist, dem
Bundes- oder kantonalen Recht widerspricht oder einen unmöglichen Inhalt
aufweist.
2 Der Gemeinderat kann auch Initiativbegehren als unzulässig erklären, wenn sie
sich als Wiederholung eines innert zwei Jahren von der Gemeindeversammlung
behandelten Geschäftes darstellen und keine neuen Tatsachen vorliegen, die eine
nochmalige Behandlung rechtfertigen. (...)
4 Erachtet der Gemeinderat das Initiativbegehren als zulässig, so legt er es
mit seinem Antrag oder seinem Gegenvorschlag spätestens innert Jahresfrist der
Gemeindeversammlung vor. (...)
Das Verwaltungsgericht legte im angefochtenen Entscheid dar, dass es sich beim
Begehren des Beschwerdeführers um eine Wiederholungsinitiative handle und keine
relevanten neuen Tatsachen im Sinne von § 8 Abs. 2 GOG vorlägen.
2.1 Der Beschwerdeführer zieht nicht ernsthaft in Zweifel, dass sein
Initiativbegehren als Wiederholungsinitiative zu bezeichnen ist. Anlässlich der
ordentlichen Gemeindeversammlung der Gemeinde Freienbach vom 16. April 2010
stimmten die Stimmberechtigten der Verlegung der Hauptsammelstelle für die
Entsorgung und des Werkhofes Gwatt in die Schwerzi Freienbach zu. An der
Urnenabstimmung vom 13. Juni 2010 wurde in diesem Sinne entschieden. Mit dem
umstrittenen Initiativbegehren verlangt der Beschwerdeführer die Beibehaltung
der Hauptsammelstelle Gwatt Pfäffikon und die Ablehnung der Verlegung in die
Schwerzi Freienbach. Das Initiativbegehren vom 7. Juni 2011 stellt somit eine
Wiederholungsinitiative im Sinne von § 8 Abs. 2 GOG dar.
Der Beschwerdeführer bestreitet auch nicht, dass er seine Initiative innert der
von § 8 Abs. 2 GOG vorgesehenen zweijährigen Frist eingereicht hat (vgl. Peter
Gander, Die Volksinitiative im Kanton Schwyz, in: ZBl 91/1990 S. 378, 401 f.).
Er macht nicht geltend, die Sperrfrist verstosse gegen übergeordnetes Recht,
sei mit der Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV nicht
vereinbar und verletze seine politischen Rechte (vgl. Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2000, S. 822 ff.; Alfred Kölz, Die Zulässigkeit von
Sperrfristen für kantonale Volksinitiativen, in: ZBl 102/2001 S, 169, 179 ff.;
Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3. Auflage, 2004, S. 205 N
504 ff.).
2.2 Das Verwaltungsgericht verneinte das Vorliegen von neuen Tatsachen gemäss §
8 Abs. 2 GOG. Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, dass "für die
Stimmbürger objektiv relevante neue Informationen" bestanden hätten, als er
seine Initiative einreichte.
2.2.1 Unter diesem Titel weist der Beschwerdeführer vorerst hin auf den
fehlenden Bedarf einer Verlegung der Sammelstelle von Gwatt in Pfäffikon in die
Schwerzi Freienbach, die effektiv massiv höheren Gesamtkosten der Verlegung
gegenüber einer Beibehaltung der Sammelstelle und die Verflechtungen zwischen
dem Gemeinderat bzw. einzelner Mitglieder mit der Vertragspartnerin. Diese
Vorbringen vermögen keine neuen Tatsachen zu belegen. Die Frage des Bedarfs für
eine Verlegung der Sammelstelle bildete bereits Gegenstand der Botschaft zur
Gemeindeversammlung vom 16. April 2010 und wurde anlässlich der
Gemeindeversammlung diskutiert (vgl. Urteil vom 21. Februar 2010 E. 4.3). Das
trifft auch auf die mit dem Projekt anfallenden Kosten zu (vgl. Urteil vom 21.
Februar 2010 E. 4.1 und 4.3). Gewisse Verflechtungen zwischen Gemeinderat und
privaten Firmen, das persönliche Interesse eines Gemeinderatsmitglieds und
mögliche Interessenkonflikte waren bereits zur Zeit der Gemeindeversammlung
bekannt (vgl. Urteil vom 21. Februar 2010 E. 6).
2.2.2 Der Beschwerdeführer weist zur Hauptsache darauf hin, dass auf dem
heutigen Gelände in der Schwerzi Freienbach am 17. Dezember 1971 ein Grossbrand
grosse Teile der Fabrikations- und Lagerhallen der damaligen Gurit-Werke
zerstört hatte. Entsprechend den damals produzierten und gelagerten Materialien
sei wahrscheinlich, dass sich beachtliche Altlasten mit einer breiten
Schadstoffpalette auf dem Gelände befinden, insbesondere auch mit Dioxin
angereicherte Materialien.
Diese Vorbringen des Beschwerdeführers stellen keine neue Tatsache dar. Der
Grossbrand liegt vierzig Jahre zurück. Dessen Auswirkungen, die vom Amt für
Umwelt als nicht gravierend bezeichnet worden sein sollen, sind unklar. Es
liegen keine belegten und gesicherten Erkenntnisse über eine wesentliche
Belastung mit kontaminierten Materialien auf dem Schwerzi-Areal vor. Der
Beschwerdeführer äussert lediglich den Verdacht, dass der Standort auf dem
Schwerzi-Areal sanierungsbedürftig sei und daher möglicherweise schon bald im
Sinne der Altlastenverordnung eine mit hohen Kosten für das Gemeinwesen
verbundene Sanierung vorgenommen werden müsse. Er rügt zudem eine Reihe von
Verstössen gegen das Umweltschutzrecht. Er übersieht dabei, dass das
vorliegende Verfahren wegen Verletzung von politischen Rechten nicht die
Prüfung von umweltschutzrechtlichen Fragen zum Gegenstand hat. Der blosse
Verweis des Beschwerdeführers auf das Vorliegen einer möglichen
Altlastproblematik und einen entsprechenden Abklärungsbedarf kann somit nicht
als neue Tatsache im Sinne von § 8 Abs. 2 GOG betrachtet werden.
2.3 Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Missachtung der Kostenrelevanz seiner
Vorbringen. Er nimmt Bezug auf den Mietvertrag, den die Gemeinde mit der
Y.________ AG bezüglich der Hallen 111 und 222 geschlossen hat. Dieser sei für
den Fall einer Altlastensanierung auf die für die Gemeinde anfallenden Kosten
hin zu prüfen und es seien die entsprechenden Rechte und Pflichten der Gemeinde
förmlich festzuhalten.
Der Beschwerdeführer lässt ausser acht, dass der Mietvertrag mit der Y.________
AG bereits Gegenstand der Beschlüsse der Stimmberechtigten aus dem Jahre 2010
bildete. Vorgesehen war schon damals eine Vertragsdauer von dreissig Jahren mit
Verlängerungsoption. Die Umsetzung dieser Beschlüsse durch Abschluss eines
Mietvertrags ist keine neue Tatsache und kann nicht ohne Weiteres durch eine
Wiederholungsinitiative in Frage gestellt werden. Das Verwaltungsgericht hat
denn auch festgestellt, dass eine Initiative den Rechtszustand nicht verändert,
dass ihr keine aufschiebende Wirkung zukommt und dass sie die Umsetzung der
getroffenen Beschlüsse nicht hemmt. Daran vermag die Befürchtung des
Beschwerdeführers nichts zu ändern, dass erhebliche Sanierungskosten auf die
Gemeinde zukommen könnten. Die Ungültigerklärung der umstrittenen Initiative
verletzt daher auch in dieser Hinsicht die politischen Rechte des
Beschwerdeführers nicht.
2.4 Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, § 8 GOG gebiete die
Ungültigerklärung einer Wiederholungsinitiative nicht, sondern erlaube auch
dann, wenn sie innert zwei Jahren eingereicht werde, deren Entgegennahme und
Folgegebung. Das dem Gemeinderat eingeräumte Ermessen sei im öffentlichen
Interesse, nach den Regeln von Treu und Glauben und entsprechend dem
rechtlichen Gehör (Art. 5 Abs. 2, Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV) wahrzunehmen.
Mit diesen Grundsätzen sei die Ungültigerklärung seiner Initiative nicht
vereinbar. Es sei dem Gemeinderat allein darum gegangen, sein eigenes, von den
Stimmberechtigten beschlossenes Projekt nicht zu gefährden.
Es trifft zu, dass § 8 Abs. 2 GOG die Zulassung einer Wiederholungsinitiative
auch dann ermöglicht, wenn diese innert zwei Jahren seit den entsprechenden
Beschlüssen der Stimmberechtigten eingereicht wird. Dem Gemeinderat kommt beim
Entscheid über die Zulässigkeit einer solchen Initiative ein weiter
Ermessenspielraum zu. Er hat sein Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Dabei darf
davon ausgegangen werden, dass § 8 Abs. 2 GOG eine Sperrfrist vorsieht und
dieser mit entsprechender Ungültigerklärung einer Initiative Nachachtung
verschafft werden darf. Sie bezweckt, generell-abstrakten Normen oder
Beschlüssen eine gewisse Kontinuität zu sichern (vgl. Urteil 1P.406/1990 vom
26. Juni 1991 E. 3e, in: ZBl 93/1992 S. 18). Die Sperrfrist von lediglich zwei
Jahren lässt eine Blockierung der Gesetzgebung nicht befürchten, weil der
ordentliche Gesetzgebungsweg nicht ausgeschlossen wird und nach Ablauf der
Sperrfrist neue Initiativbegehren grundsätzlich wiederum möglich sind (vgl.
Kölz, a.a.O., S. 180; Grisel, a.a.O., S. 205 N 506; BGE 113 Ia 156 E. 2c S.
159). Initiativen, die kurz vor Ablauf der Sperrfrist eingereicht werden oder
die nur in geringem Ausmass der Sperrwirkung entgegenstehen, kann allenfalls
mit einer Teilgültigerklärung entgegen gekommen werden (vgl. Hangartner/Kley,
a.a.O., S. 825 N 2073). Umgekehrt kann nicht gesagt werden, dass Initiativen
allein deshalb zugelassen werden sollen, weil sie aus der Sicht der Initianten
einem überwiegenden öffentlichen Interesse entspricht. Denn es darf davon
ausgegangen werden, dass Initiativen im Hinblick auf die beabsichtigte
Beschlussfassung durch die Stimmberechtigten grundsätzlich öffentliche
Interessen verfolgen.
Vor diesem Hintergrund darf berücksichtigt werden, dass der Beschwerdeführer
seine Initiative schon ein Jahr nach der Gemeindeversammlung und der
Urnenabstimmung eingereicht hat. Der Beschluss der Stimmberechtigten umfasste
unterschiedliche Teile, die zusammengenommen ein grösseres Ganzes bildeten.
Daran sollte nicht vorschnell etwas geändert werden. Die Initiative brachte
vorerst nichts Neues, das zu einer beschleunigten Neubeurteilung durch die
Stimmberechtigten Anlass gab. Die beim Verwaltungsgericht vorgebrachten
Befürchtungen über eine Altlastenproblematik rufen in erster Linie nach
sachdienlichen Abklärungen anstelle neuer politischer Auseinandersetzungen. Die
vom Beschwerdeführer zur Unterstützung seiner Initiative vorgebrachten Vorteile
und Interessen - Abwehr eines grossen finanziellen Schadens, Verhinderung von
Sachzwängen, Beschränkung eines politischen Fiaskos und Bewahrung vor
unabsehbaren Folgen - brauchten von den Behörden nicht geteilt zu werden.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass der Gemeinderat sein
Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt habe und die Ungültigerklärung der
Initiative die politischen Rechte des Beschwerdeführers verletze.
3.
Demnach ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Das sinngemäss gestellte Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung wird damit gegenstandslos. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Dem Gemeinderat von Freienbach wird keine
Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Freienbach und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. Juli 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann