I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.142/2012
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_142/2012
Urteil vom 18. Dezember 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Eusebio, nebenamtliche Bundesrichterin Stamm
Hurter,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno
Beeler,
gegen
Gemeinderat Arth, Rathausplatz 6, Postfach 263, 6415 Arth,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186,
6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.
Gegenstand
nachträgliche Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 18. Januar 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Schwyz, Kammer III.
Sachverhalt:
A.
Das Bausekretariat der Gemeinde Arth stellte am 28. Juni 2010 fest, dass im
Gewerbegebäude an der Gotthardstrasse "..." in Goldau/SZ (KTN 3040)
unbewilligte Nutzungsänderungen bzw. Umbauarbeiten vorgenommen wurden. Mit
Schreiben vom 1. Juli 2010 wurde die X.________ AG aufgefordert, ein Baugesuch
einzureichen. Am 25. Oktober 2010 ersuchte die X.________ AG um die Bewilligung
für die Umbauarbeiten und Nutzungsänderungen auf dem Grundstück KTN 3040.
Mit Beschluss vom 16. Mai 2011 entschied der Gemeinderat Arth, dem
nachträglichen Baugesuch im Sinne der Erwägungen zu entsprechen und die
Baubewilligung zu erteilen. Abgewiesen wurde dagegen das Gesuch um Einbau eines
Wohnateliers; dieses sei innert einer Frist von vier Monaten ab Rechtskraft des
Beschlusses aufzuheben und dürfe nicht weiter zum Wohnen benützt werden.
B.
Die X.________ AG focht den Beschluss des Gemeinderates Arth beim Regierungsrat
des Kantons Schwyz an, welcher die Beschwerde am 2. November 2011 abwies,
soweit er darauf eintrat.
Das von der X.________ AG hierauf angerufene Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz wies die Beschwerde mit Entscheid vom 18. Januar 2012 ab, soweit es
darauf eintrat.
C.
Dagegen führt die X.________ AG beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 18. Januar 2012 sowie den Beschluss des Regierungsrates
vom 2. November 2011 vollumfänglich aufzuheben. Der Beschluss des Gemeinderates
Arth vom 16. Mai 2011 sei bezüglich Ziffer 2 und 3 aufzuheben. Die
nachträgliche Baubewilligung für den Einbau des Wohnateliers im 2. Obergeschoss
des Gewerbegebäudes an der Gotthardstrasse "..." in Goldau sei zu erteilen.
Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht oder an
den Gemeinderat zurückzuweisen.
D.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der
Beschwerde. Das Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz hat Verzicht auf
eine Vernehmlassung erklärt. Der Gemeinderat Arth liess sich nicht vernehmen.
In der Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren fest.
E. Mit Verfügung vom 2. April 2012 wurde der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung erteilt.
F.
Gestützt auf Art. 23 Abs. 1 BGG hat die Vereinigung sämtlicher Abteilungen des
Bundesgerichts am 30. November 2012 über die Rechtsfrage entschieden, ob es im
schriftlichen gerichtlichen Verfahren grundsätzlich geboten sei, Eingaben den
Parteien, die durch einen Anwalt vertreten sind, unter Ansetzung einer Frist
zur allfälligen Stellungnahme zuzustellen. Die Frage wurde im Sinne der
nachstehenden Erwägungen (E. 2) entschieden.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ihm liegt
ein Beschwerdeverfahren über eine Wiederherstellungsverfügung und damit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (BGE 133 II 249 E. 1.2 S.
251, 400 E. 2.1 S. 404); Ausnahmegründe im Sinne von Art. 83 ff. BGG liegen
nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Auf
die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
1.1 Unzulässig sind allerdings die Anträge, auch den Beschluss des
Regierungsrates vom 2. November 2011 sowie Ziffer 2 und 3 des Beschlusses des
Gemeinderates Arth vom 16. Mai 2011 aufzuheben. Diese sind durch das Urteil des
Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich
mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis). Falls sich die
Beschwerde als begründet erweist, entscheidet das Bundesgericht in der Sache
selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an eine Vorinstanz zurück (Art.
107 Abs. 2 BGG).
1.2 Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - wird vom Bundesgericht nicht
von Amtes wegen geprüft, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für
derartige Rügen gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft nur klare und
detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (Art. 106
Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG).
1.3 Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs.
1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als der angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,
weil ihr das Verwaltungsgericht die Vernehmlassungen des
Sicherheitsdepartements und des Gemeinderates Arth lediglich zur Kenntnis
zugestellt habe, ohne ihr eine Frist zur Stellungnahme anzusetzen. Die
Vorinstanz habe sodann rasch entschieden, so dass die Beschwerdeführerin keine
Gelegenheit mehr gehabt habe, sich zu den falschen bzw. unvollständigen
Äusserungen des Departements und des Gemeinderates zu äussern, welche für den
vorliegenden Entscheid wesentlich gewesen seien.
2.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK (in Bezug auf
zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen und strafrechtliche Anklagen)
haben die Parteien eines Gerichtsverfahrens Anspruch auf rechtliches Gehör und
auf ein faires Gerichtsverfahren, unter Beachtung des Grundsatzes der
Waffengleichheit. Diese Garantien umfassen das Recht, von allen bei Gericht
eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu
können, unabhängig davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen
enthalten (BGE 137 I 195 E. 2.3.1 S. 197; 133 I 100 E. 4.3-4-7 S. 102 ff.). Es
ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine Entgegnung erforderlich ist oder
nicht (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte [EGMR]
Nideröst-Huber gegen Schweiz vom 18. Februar 1997, Recueil CourEDH 1997-I S.
101 § 29).
2.2 Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht dieses
Replikrecht unabhängig davon, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, eine
Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme
oder zur Orientierung zugestellt worden ist (BGE 132 I 42 E. 3.3.3 und 3.3.4 S.
47; 133 I 98 E. 2.2 S. 99). Dabei wird erwartet, dass eine Partei, die eine
Eingabe ohne Fristansetzung erhält und dazu Stellung nehmen will, dies umgehend
tut oder zumindest beantragt; ansonsten wird angenommen, sie habe auf eine
weitere Eingabe verzichtet (BGE 133 I 100 E. 4.8 S. 105 mit Hinweisen; vgl.
zuletzt Urteil 5A_42/2011 vom 21. März 2011 E. 2.2.2 mit Hinweisen, in: Pra
2011 Nr. 92 S. 657).
2.3 Die Beschwerdeführerin ist allerdings der Auffassung, die Vernehmlassungen
hätten ihr mit einer Frist zur Stellungnahme und nicht lediglich mit dem
Vermerk "zur Kenntnisnahme" zugestellt werden dürfen. Sie beruft sich hierfür
auf das Urteil des EGMR i.S. Schaller-Bossert gegen Schweiz vom 28. Oktober
2010 § 42 (in: AJP 2011 S. 554).
In diesem Urteil bejahte der EGMR eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil
die Beschwerdeführerin nicht effektiv in der Lage gewesen sei, auf die ihr zur
Kenntnisnahme zugestellte Vernehmlassung spontan zu replizieren.
Ausschlaggebend war der Umstand, dass der bundesgerichtliche Entscheid i.S.
Schaller-Bossert gefällt worden war, bevor die neue bundesgerichtliche Praxis
zum unbedingten Replikrecht der Parteien amtlich publiziert wurde. Zudem war
die Beschwerdeführerin weder rechtskundig noch wurde sie im bundesgerichtlichen
Verfahren anwaltlich vertreten.
Dagegen verneinte der EGMR eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Urteil
Joos gegen Schweiz vom 15. November 2012 (insb. §§ 30-32). Er betonte, dass es
Aufgabe der nationalen Gerichte sei sicherzustellen, dass die "minimal
standards" i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK in jedem Einzelfall respektiert werden.
Im konkreten Fall sei zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer Anwalt sei
und von ihm erwartet werden könne, die publizierte bundesgerichtliche Praxis
zum unbedingten Replikrecht zu kennen und sich entsprechend zu verhalten. Der
Gerichtshof räumte ein, dass die Zustellung neuer Eingaben zur Kenntnisnahme,
ohne Ansetzung einer Frist, zu Unsicherheit führen könne, weil die Partei nicht
wisse, wie viel Zeit ihr für eine allfällige Eingabe zur Verfügung stehe. Diese
Unsicherheit werde jedoch durch die Möglichkeit aufgewogen, eine Stellungnahme
(mit Fristansetzung) zu beantragen. Das Bundesgericht habe nach Zustellung der
zweiseitigen Vernehmlassung mehr als drei Wochen zugewartet. Der
Beschwerdeführer habe somit genug Zeit gehabt, um den Inhalt der Vernehmlassung
zu prüfen, zu entscheiden, ob er dazu Stellung nehmen wolle, und - wenn ja -
eine Stellungnahme (mit Fristansetzung) zu beantragen.
2.4 Die zitierten Urteile des EGMR zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wie auch die oben
referierte bundesgerichtliche Praxis zu Art. 29 BV, gehen somit davon aus, dass
es Aufgabe des Gerichts ist, in jedem Einzelfall ein effektives Replikrecht der
Parteien zu gewährleisten (vgl. auch MARKUS LANTER, Formeller Charakter des
Replikrechts - Herkunft und Folgen, ZBl 2012, S. 167 ff., insbes. S. 175 f.).
Hierzu kann das Gericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnen oder den
Parteien Frist für eine allfällige Stellungnahme ansetzen (so grundsätzlich die
Praxis des Bundesgericht; vgl. Urteil 5A_779/2010 vom 1. April 2011 E. 2.2, in
Pra 2012 Nr. 1 S. 1). Es kann Eingaben aber auch lediglich zu Kenntnisnahme
zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend
unaufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen.
2.5 Vorliegend war die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht anwaltlich
vertreten. Ihr Rechtsvertreter musste die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
Replikrecht kennen und somit wissen, dass ihm auch bei der blossen Zustellung
zur Kenntnisnahme ein Replikrecht zustand, das er innert angemessener Frist
einzufordern hatte, ansonsten Verzicht angenommen würde.
Das Verwaltungsgericht stellte die dreiseitige Vernehmlassung des
Sicherheitsdepartements und die zweiseitige Vernehmlassung der Gemeinde der
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 16. Dezember 2011 zur Kenntnisnahme zu.
Das vorinstanzliche Urteil erging am 18. Januar 2012. Insofern stand der
Beschwerdeführerin rund ein Monat zur Verfügung, um eine Stellungnahme
einzureichen oder zumindest um die Ansetzung einer Frist zur Stellungnahme zu
ersuchen.
In ihrer Replik behauptet die Beschwerdeführerin zwar, dass dieser Zeitraum
durch die Weihnachtsgerichtsferien verkürzt worden sei. Sie belegt dies aber
nicht anhand des kantonalen Rechts (gemäss § 157 Abs. 2 der Justizverordnung
des Kantons Schwyz vom 18. November 2009 gelten die Gerichtsferien bei
Rechtsmittelverfahren in Planungs- und Bausachen nicht). Im Übrigen hätten die
Gerichtsferien am 7. Januar 2012 geendet, d.h. der Beschwerdeführerin hätten
noch 11 Tage bis zur Urteilsfällung am 18. Januar 2012 zur Verfügung gestanden.
Schliesslich erfolgte auch im Zeitraum bis zum Versand des Urteils am 2.
Februar 2012 keine Stellungnahme der Beschwerdeführerin.
Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz den Schluss ziehen, die
Beschwerdeführerin habe auf ihr Replikrecht verzichtet.
2.6 Die Rüge der Verletzung des Replikrechts erweist sich daher als nicht
stichhaltig.
3.
Die Beschwerdeführerin erblickt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs auch
darin, dass das Verwaltungsgericht auf die Durchführung eines Augenscheins
verzichtete.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde hatte sie einen Augenschein insbesondere
zum Nachweis beantragt, dass in der näheren Umgebung mehrfache Wohnnutzungen
von der Vorinstanz bewilligt worden seien.
Der Gemeinderat Arth nahm in seiner Stellungnahme vom 15. Dezember 2011
gestützt auf die jeweiligen Baubewilligungsakten detailliert Bezug auf die in
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde von 29. November 2011 erwähnten Wohnnutzungen
und listete auf, wann und wieviele Wohnungen von ihm genehmigt worden seien. Er
machte geltend, die Bewilligungen lägen fast Jahrzehnte zurück und widerlegten
die Aussage der Beschwerdeführerin, dass die Gemeinde in letzter Zeit mehrere
Wohnungen in Gewerbegebäuden bewilligt habe.
Diese Frage hätte nicht durch einen Augenschein, sondern nur durch den Beizug
der jeweiligen Baubewilligungsakten überprüft werden können, der jedoch von der
Beschwerdeführerin nicht beantragt worden war. Er drängte sich auch nicht auf,
weil das Verwaltungsgericht davon ausging, der Gemeinderat habe eine allenfalls
baurechtswidrige Praxis aufgegeben und werde sie auf jeden Fall inskünftig
nicht mehr berücksichtigen (vgl. angefochtenen Entscheid E. 3.6.3 sowie unten
E. 5).
Auch insoweit ist daher eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu verneinen.
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe Art. 34 Abs. 1 BauR
willkürlich ausgelegt und damit Art. 9 BV verletzt.
Art. 34 Abs. 1 BauR hat folgenden Wortlaut:
"Die Gewerbezone ist für gewerbliche, industrielle und der Dienstleistung
dienende Betriebe, die höchstens mässig stören, bestimmt. Wohnbauten sind nur
für den Betriebsinhaber oder für betriebsnotwendig an den Standort gebundenes
Personal zulässig."
4.1 Die Vorinstanz legte dar, die vom Gemeinderat Arth und vom Regierungsrat
bestätigte Auslegung von Art. 34 Abs. 1 BauR, wonach grundsätzlich nur eine
Wohnung pro Gewerbegebäude zulässig sei, könne nicht als rechtsfehlerhaft oder
willkürlich qualifiziert werden. Der Wortlaut der Bestimmung schliesse zwar bei
einem Gewerbegebäude mit mehreren Betrieben die Schaffung mehrerer Wohnungen
grundsätzlich nicht aus, stehe indessen einer Beschränkung auf nur eine Wohnung
pro Gewerbegebäude auch nicht entgegen.
Die im Rahmen der Gesamtrevision 2009 des kommunalen Baureglements vorgesehene
Neuformulierung von Art. 34 Abs. 2 BauR sehe vor, dass pro Gewerbegebäude nur
eine Wohnung erstellt werden dürfe; dies könne insofern eine Auslegungshilfe
darstellen, als der Reglementsgeber damit den Wortlaut der Norm mit der Praxis
zu einer bisher unscharf formulierten Norm in Übereinstimmung bringen wolle.
Diese Sichtweise werde durch den Kommentar zu den im Rahmen der Gesamtrevision
2009 vorgesehenen Änderungen und Ergänzungen gestützt, wonach dank der neuen
Formulierung "Diskussionen betreffend den Anteil von Wohnungen für
betriebsnotwendig an den Standort gebundenes Personal" entfallen sollen. Auf
jeden Fall sei es nicht zu beanstanden, wenn ein Betrieb im Sinne von Art. 34
Abs. 1 BauR mit einem Betriebs- bzw. Gewerbegebäude gleichgesetzt werde. Ob das
Gebäude in Stockwerkeigentum aufgeteilt sei oder nicht, sei somit unerheblich.
Systematische Argumente stünden der Auslegung von Art. 34 Abs. 1 BauR durch den
Gemeinderat Arth und den Regierungsrat nicht entgegen. Dies gelte erst recht
für die teleologische Auslegung, wofür auf den Entscheid des Schwyzer
Verwaltungsgerichts vom 16. Juni 2011 (VGE II 2010 48) verwiesen werden könne.
Die von der Beschwerdeführerin ins Feld geführte zeitgemässe Auslegung von Art.
34 Abs. 1 BauR könne auf dem Hintergrund der vorgesehenen (präzisierenden)
Neuformulierung dieser Bestimmung nicht verfangen, auch wenn die Revision des
BauR noch der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung und durch den
Regierungsrat bedürfe.
Was den Sinn und Zweck der Ausscheidung von Gewerbe- und Industriezonen
anbelange, falle zudem ins Gewicht, dass Wohnraum in diesen Zonen unweigerlich
zu einem (starken) Anstieg der Baulandpreise führen würde. Dadurch würde die
durch die Nutzungsplanung angestrebte Ansiedlung von Industrie- und
Gewerbebetrieben und damit die Schaffung von Arbeitsplätzen gefährdet. Mithin
sei eine restriktive Zulassung von Wohnnutzung in einer Gewerbezone geboten.
Für die Kombination von Wohnen und Arbeiten seien grundsätzlich die
kombinierten (gemischten) Wohn- und Gewerbezonen vorgesehen.
4.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, nach keiner Auslegungsmethode könne man
ohne Willkür zur Auslegung der Vorinstanz gelangen.
Nach dem Wortlaut von Art. 34 Abs. 1 BauR seien Wohnbauten für den
Betriebsinhaber oder für betriebsnotwendig an den Standort gebundenes Personal
zulässig. Der Mieter des Wohnateliers sei einziger Gesellschafter und
Geschäftsführer der am 29. September 2011 ins Handelsregister des Kantons
Schwyz eingetragenen Y.________ GmbH mit Sitz an der Gotthardstr. "..." in
Goldau; er sei als Betriebsinhaber zur Wohnnutzung in der Gewerbezone
berechtigt.
Die Vorinstanz nehme eine unzulässige positive Vorwirkung vor, indem sie bei
der Auslegung den noch nicht aufgelegten Entwurf von Art. 34 Abs. 2 BauR
berücksichtige. Eine solche Auslegung habe die Vorinstanz in ihrem Entscheid
VGE II 2011 48 vom 16. Juni 2011 noch ausdrücklich abgelehnt. Das Verhalten der
Vorinstanz verstosse somit gegen die eigene Rechtsprechung. Einem solch
willkürlichen Zickzackkurs sei Einhalt zu gebieten.
Die Vorinstanz habe sich nicht mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin zur
systematischen Auslegung, unter Berücksichtigung von Art. 35 Abs. 1 BauR (für
die Industriezone), auseinandergesetzt. Daraus ergebe sich, dass in der
Gewerbezone sowohl für den Betriebsinhaber als auch für das an den Standort
gebundene weitere Personal je eine Wohnnutzung in demselben Gebäude zulässig
sei.
Auch bei der teleologischen Auslegung setze sich die Vorinstanz nicht mit den
Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander, sondern verweise lediglich
allgemein auf VGE III 2011 48, ohne Prüfung des Einzelfalls. Es sei Sinn und
Zweck von Art. 34 Abs. 1 BauR, einerseits Wohnzonen vor Immissionen zu schützen
und andererseits Industriebetrieben eine möglichst ungehinderte Entfaltung bei
intensiver baulicher Nutzung zu gewährleisten. Betriebsinhaber, die sich
freiwillig den Immissionen aussetzten, müssten vor solchen nicht geschützt
werden. Die Vorinstanz verkenne zudem die spezielle Gewerbeform des
Wohnateliers, die eher einem 24-Stunden-Gewerbe als einer 24-Stunden-Wohnung
entspreche.
4.3 Strittig ist vorliegend die Auslegung und Anwendung von Art. 34 Abs. 2
BauR, einer kommunalen Norm. Steht (wie vorliegend) kein besonders schwerer
Grundrechtseingriff in Frage, überprüft das Bundesgericht die Auslegung und
Anwendung des kantonalen und kommunalen Rechts nur unter dem Blickwinkel der
Willkür (BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f. mit Hinweisen; speziell zur
Zonenkonformität [ausserhalb von Gemeindeautonomiebeschwerden] vgl. Urteil
1C_262/2007 vom 31. Januar 2009 E. 4.3 mit Hinweisen).
Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür vor, wenn der
angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid
jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar
zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
4.3.1 Der Wortlaut einer Bestimmung ist zwar Ausgangspunkt der Auslegung; ist
der Text jedoch nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,
so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle
Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Vorliegend
schliesst der Wortlaut von Art. 34 Abs. 1 BauR bei einem Gewerbegebäude mit
mehreren Betrieben die Schaffung mehrerer Wohnungen grundsätzlich nicht aus.
Das allein bedeutet aber nicht, dass die Reduktion auf eine Wohnung pro
Gewerbegebäude geradezu willkürlich wäre, sofern daraus nicht dem Normzweck
offensichtlich zuwiderlaufende Ergebnisse resultieren.
4.3.2 Der Normzweck liegt darin, dass einerseits Konflikte zwischen der
Wohnnutzung und der Industrie- und Gewerbenutzung möglichst vermieden werden
sollen (vgl. Art. 32 Abs. 1 BauR; Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), andererseits soll
Industrie- und Gewerbebetrieben eine möglichst ungehinderte Entfaltung bei
intensiver baulicher Ausnutzung gewährleistet werden.
Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG sieht vor, dass Wohn- und Arbeitsgebiete einander
zweckmässig zugeordnet sein sollen. Zwar verlangt dieser Grundsatz keine
strikte Trennung von Wohn- und Arbeitsgebieten; abzusetzen sind indessen solche
Arbeitsstätten, die unvermeidbar störende Immissionen bewirken und deshalb mit
der Wohnnutzung unverträglich sind. Dies verlangt auch Art. 3 Abs. 3 lit. b
RPG, wonach Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie
Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden sollen (
BGE 127 I 103 E. 7c S. 110). Wohnungen sollten nur an Standorten erstellt
werden, die sich aufgrund der Immissionsbelastung für diese Nutzung eignen,
weshalb grundsätzlich ein öffentliches Interesse daran besteht, den Wohnanteil
in der Gewerbezone möglichst gering zu halten. Insofern ist die vorinstanzliche
Betrachtungsweise, wonach beim Bestehen verschiedener Gewerbebetriebe in einem
Gebäude nicht für jeden Betrieb eine Wohnung für den Betriebsinhaber oder das
für diesen betriebsnotwendige Personal erstellt werden kann, nicht vom
Normzweck ausgeschlossen. Zu Recht hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass
für die Kombination von Wohnen und Arbeiten grundsätzlich die (gemischten)
Wohn- und Gewerbezonen vorgesehen seien und eine betriebsbedingte
Standortgebundenheit der Wohnung des Inhabers einer IT-Unternehmung an dessen
Betrieb nicht zu erkennen sei.
Sodann hat das Verwaltungsgericht erwogen, dass die Schaffung von Wohnraum in
dieser Zone unweigerlich zu einem (starken) Anstieg der Baulandpreise führen
würde, wodurch die durch die Nutzungsplanung angestrebte Ansiedlung von
Industrie- und Gewerbebetrieben und damit die Schaffung von Arbeitsplätzen
gefährdet würde. Soweit die Beschwerdeführerin dies bestreitet, lässt sie es
bei einer appellatorischen Kritik am vorinstanzlichen Urteil bewenden und
bringt nichts vor, was geeignet wäre, die verwaltungsgerichtlichen Erwägungen
verfassungswidrig erscheinen zu lassen.
4.3.3 Die systematische Auslegung ergibt kein eindeutiges Ergebnis: Zwar lässt
Art. 34 BauR in der Gewerbezone die Wohnnutzung für betriebsnotwendig an den
Standort gebundenes Personal oder für Betriebsinhaber zu und ist damit weiter
gefasst als Art. 35 BauR für die Industriezone (in der nur betriebsnotwendig an
den Standort gebundenes Personal wohnen darf). Dies lässt aber keinen
zwingenden Schluss auf die Anzahl von Wohnungen innerhalb eines Gewerbegebäudes
zu.
4.3.4 Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe eine Vorwirkung
vorgenommen, indem sie den noch nicht aufgelegten Entwurf von Art. 34 Abs. 2
BauR zur Auslegung herangezogen habe, ist ihr entgegenzuhalten, dass das
Verwaltungsgericht den Entwurf lediglich als mögliche Auslegungshilfe
mitberücksichtigt hat. Da die Neuformulierung nach Auffassung der
Gemeindeorgane keine materielle Änderung, sondern eine Präzisierung des bisher
unklaren Wortlauts der Bestimmung darstellt, durfte sie vom Verwaltungsgericht
willkürfrei als Bestätigung der von den Vorinstanzen vorgenommenen Auslegung
des geltenden Art. 34 Abs. 2 BauR berücksichtigt werden.
Unbehelflich ist auch die Berufung der Beschwerdeführerin auf den Entscheid VGE
III 2011 48 vom 16. Juni 2011: Schon im damaligen Entscheid kam das
Verwaltungsgericht zum Schluss, dass (nach der geltenden kommunalen
Zonenbestimmung) nur eine Wohnung je Gewerbegebäude zulässig sei (E. 5.2 S.
10).
4.4 Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, die vorinstanzliche
Auslegung von Art. 34 Abs. 1 BauR sei willkürlich. Die betreffende Rüge der
Beschwerdeführerin erweist sich damit als unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebotes, des Willkürverbotes, des Legalitätsprinzips, der
Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV und der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV,
weil in anderen Gewerbegebäuden in der näheren Umgebung zwei oder mehr
Wohnnutzungen zugelassen worden seien.
5.1 Das Verwaltungsgericht verneinte einen Anspruch auf Gleichbehandlung im
Unrecht. Der Gemeinderat Arth habe ausgeführt, die von der Beschwerdeführerin
angeführten Bewilligungen lägen "fast Jahrzehnte" zurück und widerlegten die
Aussage, die Gemeinde wende eine grosszügige Praxis an und habe in letzter Zeit
mehrere Wohnungen in Gewerbegebäuden bewilligt. Mithin sei davon auszugehen,
dass der Gemeinderat Arth eine allenfalls baurechtswidrige Praxis aufgegeben
habe. Insbesondere lege die beabsichtigte Neuformulierung von Art. 34 Abs. 1
BauR nahe, dass eine entsprechende (rechtswidrige) Praxis auf jeden Fall
inskünftig nicht mehr berücksichtigt werde. Zudem weise das
Sicherheitsdepartement zutreffend darauf hin, dass das öffentliche Interesse an
der Einhaltung der Bauvorschriften gegenüber dem Anspruch auf eine
gesetzeswidrige Begünstigung überwiege.
5.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die
gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen
Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgern
grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt
zu werden. Ausnahmsweise und unter strengen Bedingungen wird jedoch im Rahmen
des verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatzes ein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht anerkannt (Art. 8 Abs. 1 BV). Dies setzt voraus,
dass die zu beurteilenden Fälle in den tatbestandserheblichen
Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe Behörde in ständiger Praxis
vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht
gesetzeskonform entscheiden zu wollen. Schliesslich dürfen keine überwiegenden
Gesetzmässigkeitsinteressen oder Interessen Dritter bestehen (vgl. BGE 136 I 65
E. 5.6 S. 78 mit Hinweisen).
5.3 Die Beschwerdeführerin beruft sich vor Bundesgericht erstmals darauf, dass
neben den vom Gemeinderat Arth anerkannten mehrfachen Wohnnutzungen in den
Gebäuden Chräbelstrasse "...", Gotthardstrasse "..." und Gotthardstrasse "..."
in Goldau noch weitere mehrfache Wohnnutzungen bestünden, so an der
Gotthardstrasse "..." und "...". Sie reicht diesbezüglich eine
Fotodokumentation ein.
Sofern es sich überhaupt um zulässige Noven im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG
handelt (vgl. dazu vorstehende Erwägung 1.3), belegen diese Eingaben lediglich,
dass es weitere unzulässige Wohnnutzungen in der Gewerbezone gibt. Dagegen
lässt sich den Fotos nicht entnehmen, dass diese von der Gemeinde bewilligt
oder bewusst toleriert worden sind.
Wie die beabsichtigte Präzisierung von Art. 34 Abs. 2 BauR zeigt, will die
Gemeinde mehrfache Wohnnutzungen in Gewerbegebäuden in der Gewerbezone
inskünftig generell unterbinden. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass sie
nicht gewillt sei, dieses Verbot gleichmässig und unabhängig von der Identität
des Baugesuchstellers anzuwenden und (bei Zuwiderhandlungen) auch
durchzusetzen. Insofern besteht kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf
Gleichbehandlung im Unrecht.
Immerhin wird es Aufgabe der Gemeinde sein, den von der Beschwerdeführerin
dokumentierten Fällen nachzugehen und gegebenenfalls, sofern es sich
tatsächlich um rechtswidrige Wohnnutzungen handelt, die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands anzuordnen (sofern keine Gründe des Vertrauensschutzes
oder der Verhältnismässigkeit entgegenstehen).
5.4 Zur Begründung der Verletzung der Eigentumsgarantie, des Willkürverbotes,
der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV sowie des Legalitätsprinzips bringt die
Beschwerdeführerin nichts vor, was sie nicht auch zur Begründung der Verletzung
des Rechtsgleichheitsgebotes geltend gemacht hat, soweit sie diese Rügen
überhaupt rechtsgenüglich begründet. Es erübrigt sich somit, darauf näher
einzugehen.
6.
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei
diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin für die bundesgerichtlichen
Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Arth, dem Amt für
Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Dezember 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber