I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.13/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_13/2012, 1C_25/2012
Urteil vom 24. Mai 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.
Verfahrensbeteiligte
1C_13/2012
Gemeinde Bäretswil, Schulhausstrasse 2,
8344 Bäretswil, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Hans-Jacob
Heitz,
und
1C_25/2012
X.________AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Robert Hadorn,
gegen
1. Pro Natura, vertreten durch Pro Natura Zürich,
2. Pro Natura Zürich,
Beschwerdegegnerinnen.
Gegenstand
Gestaltungsplan,
Beschwerden gegen die Urteil vom 10. November 2011 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die X.________AG betreibt in der Gemeinde Bäretswil ein Unternehmen, das auf
die Imprägnierung hochwertiger Aktivkohle für die Luftaufbereitung
spezialisiert ist und verschiedene Aktivkohle-Spezialitäten herstellt. Das
Grundstück Kat.-Nr. 6930 (ehemals Kat.-Nr. 4982), auf dem sich ihr
Betriebsgebäude (Assek.-Nr. 1246) befindet, liegt gemäss kantonalem Richtplan
ausserhalb des Siedlungsgebiets in der Landwirtschaftszone und in einem
Landschafts-Förderungsgebiet.
B.
Der beschriebene Betrieb am erwähnten Standort entstand am 18. November 1982.
Die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (heute kantonale
Baudirektion) genehmigte die Bewilligungen des Gemeinderats von Bäretswil für
den Umbau und die Umnutzung des früheren Geflügelaufzuchtstalls Assek-Nr. 1246
mit der Begründung, das Umbau- und Umnutzungsvorhaben entspreche den
Zielsetzungen des vom Regierungs- und vom Bundesrat genehmigten
Entwicklungskonzepts "Pro Zürcher Berggebiet" und sei daher als
standortgebunden zu betrachten. Am 26. Januar 1983 wurde eine weitere
Nutzungsänderung mit der gleichen Begründung genehmigt. Die Baudirektion
erteilte sodann am 26. August 1998 eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
für den Anbau einer Luftreinigungsanlage an der bestehenden Lager- und
Fabrikationshalle auf dem Grundstück Kat.-Nr. 6930. Das Vorhaben sei
standortgebunden. Eine weitere Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG
wurde am 12. Oktober 2000 für die Verschiebung des Chemieumschlagplatzes unter
die geplante Erweiterung der Überdachung an der Südostfassade des Gebäudes
Assek.-Nr. 1246 erteilt. Schliesslich erhielt die Bauherrschaft im Jahr 2003
eine Bewilligung für den Anbau einer Unterterrain-Lagerhalle mit einer
Zufahrtsrampe.
C.
Am 15. Dezember 2009 reichte die X.________AG einen überarbeiteten Entwurf des
Privaten Gestaltungsplans "Mittlere Zelg" beim Amt für Raumordnung und
Vermessung (ARV) zur Vorprüfung ein. Im Wesentlichen umfasst dieser
Gestaltungsplan die Erstellung eines neuen unterirdischen Lagerraums auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 5729, 5730, 6930 und 6931, die Vergrösserung der
Produktionsfläche im Gebäude Assek.-Nr. 342 mittels Auslagerung von Büro- und
Laborräumen in das bestehende Gebäude Assek.-Nr. 342 auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 5729 sowie die Erstellung von Erschliessungsflächen und Flächen für
oberirdische Parkplätze. Das ARV hielt dazu am 15. Juni 2010 fest, es könne
keinen positiven Antrag auf Genehmigung in Aussicht stellen.
D.
Am 16. Juni 2010 stimmte die Gemeindeversammlung Bäretswil der Festsetzung des
Privaten Gestaltungsplans "Mittlere Zelg" mit grossem Mehr zu. Der Beschluss
wurde am 25. Juni 2010 im Amtsblatt publiziert.
E.
Dagegen erhoben Pro Natura Schweiz und Pro Natura Zürich am 12. Juli 2010
Rekurs bei der damaligen Baurekurskommission III (neu seit 1. Januar 2011:
Baurekursgericht). Am 25. November 2010 fand ein Augenschein vor Ort statt,
woraufhin das Baurekursgericht das Rechtsmittel am 12. Januar 2011 guthiess und
den Beschluss der Gemeindeversammlung aufhob.
F.
Sowohl die X.________AG als auch die Gemeinde Bäretswil gelangten dagegen in
separaten Beschwerden ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Die
Beschwerdeführer stellten im Wesentlichen je die gleichlautenden Anträge auf
Aufhebung des angefochtenen Urteils und ersuchten um Durchführung eines
Augenscheins. Die Gemeinde verlangte zudem eine mündliche Verhandlung.
Am 1. September 2011 genehmigte die Baudirektion den Privaten Gestaltungsplan
"Mittlere Zelg", setzte ihn aber aufgrund des hängigen Rechtsmittelverfahrens
noch nicht in Kraft.
Nachdem die Beschwerden am 22. Februar 2011 vereinigt worden waren, wies sie
das Verwaltungsgericht am 10. November 2011 ab.
G.
Die Gemeinde Bäretswil (Beschwerdeführerin 1) gelangt mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde
vom 6. Januar 2012 ans Bundesgericht (Verfahren 1C_13/2012). Sie stellt Antrag
auf Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts. Der kommunal und kantonal je
ordentlich genehmigte private Gestaltungsplans "Mittlere Zelg" sei zu
bestätigen und damit die Voraussetzung für dessen Inkraftsetzung zu schaffen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
In ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. Januar
2012 (Verfahren 1C_25/2012) beantragt die X.________AG (Beschwerdeführerin 2)
dem Bundesgericht im Wesentlichen die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen
Urteils und die Durchführung eines Augenscheins.
Pro Natura Zürich schliesst auf Abweisung beider Beschwerden, während die
Gemeinde Bäretswil Antrag auf Gutheissung der Beschwerde 1C_25/2012 stellt. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet in beiden Fällen auf eine
Stellungnahme in materieller Hinsicht. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)
hat sich ebenfalls zur Sache vernehmen lassen und beantragt je die Abweisung
der Beschwerden.
In ihren weiteren Eingaben halten die beiden Beschwerdeführerinnen sinngemäss
je an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Da die beiden Beschwerden 1C_13/2012 und 1C_25/2012 denselben Sachverhalt
betreffen und materiell über weite Teile gleiche Vorhalte beinhalten, sind die
Verfahren zu vereinigen. In diesem Zusammenhang ist die Rüge der
Beschwerdeführerin 1, wonach schon das Verwaltungsgericht die Beschwerden nicht
hätte vereinigen dürfen, abzuweisen. Es ist in keiner Weise ersichtlich noch
rechtsgenüglich dargetan, welchen Rechtsnachteil die Beschwerdeführerin 1 durch
dieses Vorgehen erlitten hätte. Die Vereinigung dient der Prozessökonomie, was
nur im Interesse der Beteiligten sein kann. Entgegen der Behauptungen der
Beschwerdeführerin 1 hat die Vorinstanz ihre Interessenabwägung nicht nur unter
dem Blickwinkel der privaten Interessen der Beschwerdeführerin 2 vorgenommen,
sondern die Interessen umfassend geprüft. Die Verfehlungen, welche die
Beschwerdeführerin 1 dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang vorwirft,
sind im Rahmen der materiellen Prüfung zu beurteilen (dazu E. 4 hiernach). Die
Verfahrensvereinigung an sich hat nicht automatisch negative Konsequenzen
zulasten der Beschwerdeführerin 1 zur Folge. Sie ist verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden.
1.2 Dem angefochtenen Urteil liegt eine Streitigkeit über planungsrechtliche
Fragen zugrunde. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG (SR 700) gelten für die Rechtsmittel
an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a
BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das
Bundesgerichtsgesetz enthält keinen Ausschlussgrund (Art. 83 BGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin 1 rügt u.a. eine Verletzung der Gemeindeautonomie.
Die Gemeinde wird durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin der kommunalen
Nutzungsplanung (Art. 101 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2002 [KV/ZH;
LS101] und § 2 lit. c des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 [PBG/ZH; LS 700.1]) in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Damit ist
sie nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG berechtigt, unter Berufung auf Art. 50 Abs.
1 BV und Art. 89 bzw. Art. 101 KV/ZH Beschwerde wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 135 I 302 E. 1.1 S. 304 mit Hinweisen). Ob
ihr die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist eine Frage der
materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 mit Hinweisen).
1.4 Die Beschwerdeführerin 2 hat am kantonalen Verfahren teilgenommen (Art. 89
Abs. 1 lit. a BGG). Sie ist als Grundstückseigentümerin und Betriebsinhaberin
durch den Entscheid der Vorinstanz besonders berührt und verfügt über ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG).
1.5 Nicht einzutreten ist auf die von der Beschwerdeführerin 1 erhobene
subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Diese gelangt vorliegend nicht zur Anwendung,
nachdem die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist
(vgl. Art. 113 BGG).
1.6 Sachverhaltsfeststellungen können nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S. 252)
sind, auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und für den
Ausgang des Verfahrens entscheidend sind (Art. 97 Abs. 1 BGG). Soweit
insbesondere die Beschwerdeführerin 1 der Vorinstanz offensichtlich unhaltbare
Sachverhaltsfeststellungen anlastet, verfällt sie über weite Teile in
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, indem sie der
vorinstanzlichen Begründung einzig ihre eigene Sicht der Dinge gegenüberstellt,
ohne darzulegen, inwiefern die Feststellungen der Vorinstanz willkürlich sein
sollten. Darauf ist im Rahmen der einzelnen Rügen näher einzugehen.
1.7 Der entscheidrelevante Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit
aus den Akten. Der Antrag auf Durchführung eines bundesgerichtlichen
Augenscheins ist darum abzuweisen.
2.
Vorab macht die Beschwerdeführerin 1 eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
geltend, weil sie im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Vernehmlassung
der Beschwerdegegnerin nicht erhalten hat.
2.1 Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende -
Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die
Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu
äussern, welche die von der Gehörsverletzung betroffen Aspekte mit derselben
Kognition überprüfen kann wie die Vorinstanz, auch wenn dies zwangsläufig zum
Verlust einer Instanz führt (Urteil 1C_478/2008 vom 28. August 2009 [publ. in:
URP 2009 S. 910] E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 128 II 378). Ausnahmsweise kann
auch bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer
Rückweisung abgesehen werden, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der
betroffenen Parteien an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu
vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.
mit Hinweis; Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 2.1.3 [nicht publ.
Erwägung von BGE 137 II 58]).
2.2 Dieser Fall trifft hier zu: Zwar wird von keiner Seite bestritten, dass der
Gemeinde die Möglichkeit zur Replik genommen wurde, weil ihr die Vernehmlassung
von Pro Natura (aus Versehen) nicht zugestellt worden ist. Das
Verwaltungsgericht gesteht diese Gehörsverletzung denn auch selber zu. Indes
lauteten die Beschwerden der Gemeinde und der Betriebsinhaberin materiell zu
weiten Teilen gleich und stellten beide in den Hauptpunkten gleichlautende
Anträge. Das Verwaltungsgericht hat sich mit allen Rügen hinlänglich
auseinandergesetzt. Für die Vorinstanz gab es (wie sogleich zu zeigen ist zu
Recht) keinen Grund, die Beschwerde der privaten Eigentümerin gutzuheissen.
Eine Rückweisung würde darum zu einem prozessualen Leerlauf führen, ist doch
bereits jetzt absehbar, dass das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Gemeinde
nach erfolgter Rückweisung der Angelegenheit zur Gewährung des Replikrechts -
auch unter Berücksichtigung der Gesichtspunkte der Gemeindeautonomie - erneut
abweisen müsste, wenn es nicht widersprüchliche Urteile fällen und
entgegengesetzt zu seinem Entscheid betreffend die Beschwerdeführerin 2
befinden wollte, wovon nicht auszugehen ist. Die Rückweisung würde in der
vorliegenden Konstellation daher eine reine Pflichtübung ohne reale
Erfolgschancen und praktischen Nutzen darstellen und niemandem dienen. Im
Weiteren konnte sich die Beschwerdeführerin 1 in ihrer Beschwerde an das
Bundesgericht in Kenntnis aller Argumente umfassend äussern und steht dem
Bundesgericht in den entscheidwesentlichen Fragen die volle Kognition zu (vgl.
E. 3 und 4 hiernach). Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die erwähnte
Gehörsverletzung in letzter Instanz zu heilen.
2.3 Sodann machen beide Beschwerdeführerinnen in verschiedener Hinsicht
geltend, die Vorinstanz sei auf diverse Rügen überhaupt nicht oder nicht in
genügender Weise eingegangen bzw. habe die eingereichten Beweismittel nicht
genügend berücksichtigt, was als Verletzung des rechtlichen Gehörs zu
qualifizieren sei. Sie rügen damit namentlich eine Verletzung der
Begründungspflicht, welche Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) bildet. Diese Vorhalte überzeugen nicht: Die grundsätzliche
Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, bedeutet nicht, dass sich
die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde
entgegen seinem Antrag entschieden hat, damit er gegebenenfalls den Entscheid
sachgerecht anfechten kann (BGE 134 I 83 E. 4.1; 133 I 270 E. 3.1 S. 277; je
mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügt der vorinstanzliche Entscheid bei
Weitem. Das Verwaltungsgericht legt ausführlich dar, weshalb es den Privaten
Gestaltungsplan als bundesrechtswidrig erachtet und nimmt eine umfassende
Interessenabwägung vor. Es nennt die massgeblichen Argumente, ohne dass es dazu
auf jeden einzelnen Beschwerdepunkt eingehen müsste. Aus dem Umstand, dass das
Verwaltungsgericht den relevanten Sachverhalt rechtlich anders beurteilt hat
als sie, kann insbesondere die Beschwerdeführerin 1 nicht auf eine
Gehörsverletzung schliessen.
2.4 Aus dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art.
29 Abs. 2 BV ergibt sich sodann für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu
stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig
angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen (vgl. BGE 127
I 54 E. 2b S. 56). Indes kann der Richter das Beweisverfahren schliessen, wenn
die Anträge nicht erhebliche Tatsachen betreffen. Gleichermassen kann er
Beweisanträge ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs ablehnen, wenn er aufgrund
bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener antizipierter Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153
E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211; je mit
Hinweisen). Mit Blick auf diese Rechtsprechung ist dem Verwaltungsgericht nicht
vorzuwerfen, dass es auf einen weiteren Augenschein verzichtet hat. Wie in E.
1.7 hiervor festgestellt, ergibt sich der entscheidrelevante Sachverhalt mit
hinreichender Klarheit aus den Akten. Nicht nur geben die Pläne und die
Sonderbauvorschriften Aufschluss über den Ist- und den geplanten Zustand.
Zusätzlich hatte das Baurekursgericht einen Augenschein vor Ort durchgeführt,
dazu ein Protokoll verfasst und Bilder gemacht. Diese finden sich ebenfalls in
den Unterlagen. Dass dieser Ortstermin, der sowohl im Betriebsinnern als auch
in der Umgebung erfolgte, gewissen Aspekten ungenügend Rechnung getragen hätte,
wurde von den Parteien dort nicht gerügt (vgl. das Protokoll vom 25. November
2010, act. 11/1), sondern von der Beschwerdeführerin 1 im Nachhinein geltend
gemacht. Diese blosse Behauptung vermag nicht zu überzeugen. Wie bereits das
Verwaltungsgericht zutreffend in Erwägung gezogen hat, geht aus dem Protokoll
auch nicht hervor, dass einer Partei in unzulässiger Weise das Wort verweigert
worden wäre. Es ist nicht einzusehen, warum das Baurekursgericht jedes Gebäude
im Innern hätte anschauen müssen, um zu einem anderen Schluss zu gelangen. Es
konnte sich vor Ort einen Eindruck von der Gebäudegruppe und deren
Erscheinungsbild machen. Wie sich die geplante unterirdische Halle im Gelände
einpassen soll, ergibt sich aus dem Gestaltungsplan. Die Vorinstanz durfte
darum willkürfrei von einer weiteren Begehung absehen.
2.5 Nicht gehalten war das Verwaltungsgericht grundsätzlich, auf den Entscheid
der Baudirektion vom 1. September 2011 Bezug zu nehmen, wie dies die
Beschwerdeführerin 1 verlangt. Dieser erging ausserhalb des beim
Verwaltungsgericht hängigen Rechtsmittelverfahrens. Das Verwaltungsgericht
hatte sich in erster Linie mit dem bei ihm angefochtenen Urteil des
Baurekursgerichts auseinanderzusetzen. Die Genehmigung des Gestaltungsplans
durch die Baudirektion ist denn bis anhin auch nicht in Kraft gesetzt worden.
Im Übrigen geht aus den Erwägungen des angefochtenen Urteils klar hervor, dass
das Verwaltungsgericht die rechtliche Einschätzung der Baudirektion nicht
teilt. Auf die einzelnen Punkte des Genehmigungsentscheids musste es darum
nicht eingehen. Wenn sich die Beschwerdeführerin 1 in diesem Zusammenhang auf
die Souveränität der Kantone beruft, verkennt sie, dass auch diese in ihrem
hoheitlichen Handeln an das Gesetz gebunden sind.
3.
Insgesamt wenden sich beide Beschwerdeführerinnen gegen die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, wonach es sich beim strittigen Gestaltungsplan um eine
unzulässige Kleinbauzone handle. Gerügt werden u.a. eine falsche
Sachverhaltsfeststellung, eine mangelnde Interessenabwägung und eine falsche
Anwendung von Bundesrecht.
3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone
bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die
Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG
entspricht. Ist dies der Fall, so ist sie rechtmässig und stellt keine Umgehung
von Art. 24 ff. RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben
ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn
mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen
wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren
Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn
sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in
Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene
Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinbauzone jedoch keine zusätzliche
Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten
Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig,
sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht
(BGE 124 II 391 E. 3a S. 395; Urteile 1C_374/2011 vom 14. März 2012 E. 3;
1C_118/2011 vom 15. September 2011 E. 4.3; 1A.271/2005 vom 26. April 2006 E.
3.1, in: ZBl 108/2007 S. 30).
3.2 Auch nach dem kantonalen Recht ist die Ausscheidung von Sondernutzungszonen
innerhalb des Landwirtschaftsgebiets nicht absolut ausgeschlossen. Gemäss Ziff.
3.2.3 lit. c des kantonalen Richtplantextes kann "mit der nachgeordneten Richt-
und Nutzungsplanung [...] das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der
Aufgaben des jeweiligen Planungsträgers durch Ausscheidung von
Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungsplanung durch Festsetzung von
Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen "durchstossen" werden. Im Rahmen der Genehmigung solcher
Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte
Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die
betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets
untergebracht werden können, und es sind die Anordnungen des Sachplans
Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen". Sodann sieht Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 2
des kantonalen Richtplans vor, dass das im Richtplan bezeichnete
Siedlungsgebiet auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätzlich weder
vergrössert noch verkleinert werden kann. Durch die generalisierte und nicht
parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebiets verbleibt den Gemeinden
jedoch auch bei der Abgrenzung der Bauzonen ein Anordnungsspielraum. Dieser
Anordnungsspielraum stellt sicher, dass bei der Festsetzung von Bauzonen auf
örtliche Besonderheiten und Umstände wie spezielle topographische Verhältnisse
oder den Stand der Erschliessung angemessen Rücksicht genommen werden kann
(Richtplan-Text a.a.O.).
3.3 Ausgehend davon, dass Planungsmassnahmen mit den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz vereinbar sein müssen, ergeben sich
aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit dem Richtplantext weitgehend
deckungsgleiche Voraussetzungen für die Ausscheidung einer Spezialnutzungszone
für ein konkretes Projekt. Primär ist dabei der Grundsatz der Trennung von Bau
und Nichtbaugebiet zu beachten (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 3 Abs. 2 RPG), woraus
sich das Verbot von Kleinbauzonen ergibt. Eine geringfügige Erweiterung bereits
bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten kann sich
jedoch wie erwähnt als zulässig erweisen, sofern sie auf einer sachlich
vertretbaren Interessenabwägung beruht und eine zusätzliche Streubauweise
vermieden wird (Urteile des Bundesgerichts 1C_374/2011 vom 14. März 2012 E. 3;
1C_118/2011 vom 15. September 2011 E. 4.3; 1C_153/2007 vom 6. Dezember 2007 E.
3.1; vgl. auch GIAN SCHMID, Projektbezogene Nutzungsplanung im Gebiet
ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 173 f.).
3.4 Das Verwaltungsgericht hat sich eingehend mit dieser Rechtsprechung
auseinandergesetzt und zunächst festgehalten, dass der streitbetroffene Betrieb
in der Landwirtschaftszone zonenwidrig ist. Sodann gelangte es in einem ersten
Zwischenschritt zum Schluss, aus der Rechtsprechung lasse sich nicht ableiten,
dass projektbezogene Nutzungsplanungen zwingend standortgebunden im Sinn von
Art. 24 lit. a RPG sein müssten. Indessen könne die Frage nach der
Standortgebundenheit mittelbar gleichwohl relevant sein, indem sie im Rahmen
der erforderlichen Interessenabwägung ein zusätzliches Kriterium für oder wider
die streitbetroffene Planung bilde - dies namentlich in Fällen, in denen das
davon erfasste Areal nicht unmittelbar an das Siedlungsgebiet angrenze. Bei der
Erweiterung des bestehenden Gebäudevolumens sei nicht auf die Bestimmungen von
Art. 42 Abs. 3 bzw. Art. 43 Abs. 2 RPV abzustellen, deren Anwendung im
vorliegenden Fall ausgeschlossen sei, sondern es gelte zu prüfen, ob der
umstrittene Gestaltungsplan nur eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten
Gebiets oder eine massvolle Erweiterung bereits bestehender Bauten beinhalte.
Letztere Voraussetzung verneinte das Verwaltungsgericht in der Folge: Der Plan
erlaube weitreichende bauliche Erweiterungen des bestehenden Betriebs in einer
Nichtbauzone. Mit dem unterirdischen Lagerraum und der Auslagerung der Büro-
und Laborräume in eine andere Baute könne die Gebäudegrundfläche von rund 1'000
m² auf rund 3'700 m² erhöht werden, während entsprechend das Gebäudevolumen von
rund 6'000 m3 auf rund 15'300 m3 zunehmen würde. Auch liessen die Bestimmungen
zu, innerhalb der zulässigen Gebäudehöhe die Geschosszahl frei zu wählen. Des
Weiteren seien Erschliessungsflächen und Parkplätze vorgesehen. Obgleich die
Versiegelung der Flächen auf das betriebsnotwendige Minimum zu beschränken sei,
wäre im Rahmen des Gestaltungsplans eine Erschliessung um die bestehenden
Gebäude im Baufeld A1 und A2 zulässig, was bei einer Realisierung ebenso eine
unter raumplanerischen Aspekten wesentliche Zunahme bebauter Fläche darstellen
würde. Unabhängig von der Anwendbarkeit von Art. 43 Abs. 2 RPV könnten die
geplanten Erweiterungen nach Ansicht der Vorinstanz nicht mehr als massvoll
bzw. geringfügig im Sinne der Rechtsprechung betrachtet werden.
3.5 Weiter gibt das Verwaltungsgericht zu bedenken, dass die Distanz vom
Gestaltungsplanareal zum Siedlungsgebiet ca. 600 m betrage, weshalb ersteres
nicht mehr am Rand des Siedlungsgebiets liege. Infolgedessen könne der
Anordnungsspielraum der Gemeinden gemäss Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 2 des
kantonalen Richtplan-Texts, wonach bei der Festsetzung von Bauzonen auf
örtliche Besonderheiten und Umstände, spezielle topografische Verhältnisse oder
den Stand der Erschliessung angemessen Rücksicht genommen werden dürfe, nicht
mehr zum Tragen kommen. Schliesslich gesteht das Verwaltungsgericht auch der
bestehenden Gebäudegruppe keinen Siedlungscharakter zu.
3.6 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu
überzeugen. Insbesondere ist der Beschwerdeführerin 1 zu widersprechen, wenn
sie rügt, das Verwaltungsgericht habe sich bei der Flächenberechnung entgegen
der Offizialmaxime an Parteibehauptungen gehalten. Die Vorinstanz hat auf die
aufgelegten Pläne, die Sonderbauvorschriften und die Berechnungen des ARV
abgestellt und nicht einfach unbesehen auf die Zahlen der Beschwerdegegnerin
(Schreiben des ARV vom 15. Juni 2010 im Rahmen der Vorprüfung, act. 11/5/1 S.
2; siehe auch die Verweise auf die Aktenstücke im angefochtenen Urteil E. 8.2);
allerdings ist das ARV von einer bestehenden Grundfläche von 1'000 m² und einer
Steigerung auf 2'600 m² ausgegangen. Selbst wenn man die Zahlen der
Beschwerdeführerin 1 zugrunde legt, welche der heutigen Nutzfläche von 2'342 m²
eine neue von 4'147 m² gegenüberstellt, wird deutlich, dass die Vergrösserung
der Fläche um 1'805 m² (77 %) erheblich ist. Unabhängig von den zur Diskussion
stehenden Zahlen zeigt ein Blick in die Unterlagen, dass mit dem
Gestaltungsplan bedeutsam erweiterte Nutzungsmöglichkeiten einher gehen.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 1 ist dabei nicht auf die
beabsichtigte Nutzung abzustellen, sondern auf die gesamten
Ausbaumöglichkeiten, welche der Gestaltungsplan bietet. Ist dieser einmal
genehmigt, darf er voll ausgeschöpft werden. Als zutreffend erweist sich auch
der Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass gemäss Ziff. 4 Abs. 4 der
Sonderbauvorschriften (SBV) eine freie Geschosszahl innerhalb der zulässigen
Gebäudehöhe wählbar ist - mit dem zulässigen Einbau eines Zwischenbodens kann
demnach auch mehr zusätzliche Nutzfläche geschaffen werden. Es ist denn auch
erklärtes Ziel des Gestaltungsplans, die Produktionsfläche zu vergrössern
(Bericht gemäss Art. 47 RPV S. 16, act. 11/12/7), auch wenn dies ohne
zusätzliche oberirdische Bauten geschehen soll. Der Beschwerdeführerin 2 ist
allerdings darin zuzustimmen, dass die beträchtlichen Erschliessungsflächen
rund um die Baufelder A1 und A2 offenkundig heute bereits bestehen (Orthofoto
auf www.gis.zh.ch). Ob diese bewilligt sind, ist nicht dokumentiert. Indes
bringt die neu mögliche unterirdischen Lagerfläche einen erheblichen Mehrnutzen
mit sich, was jeweils auch Auswirkungen auf Raum und Umwelt insgesamt zur Folge
hat, unabhängig davon, ob die Anlage gegen aussen in Erscheinung tritt oder
nicht. Hinzu kommt, dass mit der Auslagerung der bestehenden Büro- und
Laborflächen in das Gebäude Assek-Nr. 342 offenkundig ein anderes
Erscheinungsbild einher gehen würde, vom jetzigen landwirtschaftlich geprägten
eines ehemaligen Hühnerstalls hin zu einem gewerblich-industriellen. Entgegen
der Behauptung der Beschwerdeführerin 2 ist nicht von der Hand zu weisen, dass
für die Nutzung als Büro- und Laborräumlichkeiten eine Neugestaltung nötig sein
wird, allein schon aus Gründen der Belichtung. Wie das Verwaltungsgericht in E.
10.8 zu Recht festhält, lässt sich diese Entwicklung hin zu einem deutlich
industriellen Charakter nicht mit der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet
vereinbaren. Mit der Möglichkeit, in den Baubereichen A1, A2 und A3
Ersatzbauten in den Abmessungen der bestehenden Bauten zu erstellen, könnte die
bauliche Grundstruktur gänzlich verändert werden, auch wenn die Grundfläche
vorgegeben wäre. Insgesamt ist die Einschätzung des Verwaltungsgerichts darum
nicht zu beanstanden.
3.7 Auch hinsichtlich der verneinten Siedlungsqualität bestätigt ein Blick in
die Akten - insbesondere in die Fotodokumentation des Baurekursgerichts vom
Augenschein (act. 11/1) - diese Schilderung und auch die rechtliche
Einschätzung durch die Vorinstanz. Eine nicht landwirtschaftliche Häusergruppe
verdient nur dann Aufnahme in die Bauzone, wenn sie die Qualität einer Siedlung
besitzt (dazu einlässlich BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 450 f.; BERNHARD WALDMANN/
PETER HÄNNI, Kommentar RPG, Bern 2006, N. 23 zu Art. 15). Die betroffenen
Parzellen liegen klar ausserhalb der Bauzone und können nicht als
selbstständiges Siedlungsgebiet bezeichnet werden. Erstmals behauptet die
Beschwerdeführerin 1 nun, es handle sich bei der Gebäudegruppe um einen Weiler.
Diese nicht weiter begründete Aussage wirkt als nachgeschobene Schutzbehauptung
und stimmt nicht mit der Realität überein, zumal weder in der Karte noch im
Text zum Richtplan vom Weiler "Mittlere Zelg" die Rede ist. Dies verlangt aber
Art. 33 RPV. Als Kleinsiedlung gilt denn auch eine als geschlossene Einheit in
Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens fünf bis zehn bewohnten Gebäuden
in offener oder geschlossener Bauweise. Weiter wird vorausgesetzt, dass die
Kleinsiedlung eine gewisse Stützpunktfunktion erfüllt und von der Hauptsiedlung
räumlich klar getrennt ist (BGE 119 Ia 300 E. 3a S. 302). Davon kann vorliegend
nicht die Rede sein.
3.8 Auch in anderer Hinsicht ist der Richtplantext in Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 4
unbehelflich, auf den sich die Beschwerdeführerin 2 beruft. Kleinsiedlungen wie
Weiler, abgelegene Ortsteile und andere Gebäudegruppen, die nicht oder die nur
noch teilweise landwirtschaftlich genutzt werden, gelten nach dieser Bestimmung
als Siedlungsgebiet, auch wenn sie kartografisch nicht als solches dargestellt
sind. Die Gemeinden können zur Erhaltung ihrer Lebensfähigkeit durch Einzonung
die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche Ordnung bestimmen. Die
Zonengrenzen haben die Kleinsiedlung eng zu umgrenzen; eine über den
bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung darf nicht ermöglicht
werden. Diese Regelung gilt für das gesamte Kantonsgebiet, also insbesondere
auch in Gebieten mit traditioneller Streubauweise (Richtplan-Text a.a.O.). Dem
fügt das Verwaltungsgericht richtig an, dass mit dem Gestaltungsplan indessen
gerade eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung
ermöglicht werden soll: So nimmt nicht nur die nutzbare Fläche zu, wie gesehen
verstärkt sich mit der Vergrösserung der Produktionsfläche auch der
industriell-gewerbliche Charakter des Betriebs.
4.
Das Verwaltungsgericht hat sodann entgegen der Vorbringen der
Beschwerdeführerinnen eine umfassende Gegenüberstellung der öffentlichen und
privaten Interessen vorgenommen und diese in Relation zu den raumplanerischen
Vorgaben gesetzt:
4.1 Zunächst wirft das Verwaltungsgericht die Frage auf, weshalb die zur
Diskussion stehende Nutzung des Landwirtschaftsgebiets nicht zweckmässig
innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden könne. Es gelangt denn auch
zum Schluss, die im Gestaltungsplan vorgesehenen Bauten seien weder aus
technischen Gründen noch wegen der Bodenbeschaffenheit auf den gewünschten
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Dies wird auch von der
Beschwerdeführerin 2 neu eingeräumt (Ziff. 6k der Beschwerdeschrift). Weiter
führt das Verwaltungsgericht aus, angesichts des nötigen, aber
standortunabhängigen Einbaus einer Luftreinigungsanlage sei die Errichtung des
gewünschten Lagerraums im Siedlungsgebiet nicht ausgeschlossen. Dem Projekt
hält es zugute, dass es am vorgesehenen Ort aus ökologischer Sicht zu begrüssen
sei, was indessen nicht bereits dessen Standortgebundenheit begründen könne:
Der Betrieb externer Lagerräume würde nach Ansicht der Experten zwar für die
Beschwerdeführerin 2 Mehraufwand in Form von zusätzlichem Personal und
zusätzlichen Lastwagenfahrten zwischen dem Lager und der Produktionsstätte
sowie nicht quantifizierbare Mehrkosten durch den erhöhten Koordinations- und
Kontrollaufwand bedeuten (dazu die Ausführungen in: PriceWaterhouseCooper,
Privater Gestaltungsplan Mittlere Zelg, Betriebswirtschaftliche
Rahmenbedingungen, 20. April 2010, S. 2ff. [act. 11/12/9]), bleibe jedoch nach
wie vor möglich und sei nach Meinung des ARV auch zumutbar. Es gehe der
Beschwerdeführerin 2 nicht nur um eine Optimierung der Betriebsabläufe. Mit der
Realisierung der geplanten Bauten solle überdies eine Produktionssteigerung
einhergehen. Dass der bestehende Betrieb aufgrund einer ständig steigenden
Nachfrage ausgebaut werden solle und dies gleich beim Produktionsstandort, um
die Position der Beschwerdeführerin 2 im internationalen Umfeld zu stärken und
Kosten zu sparen (Bericht gemäss Art. 47 RPV S. 3 ff. [act. 11/12/7]), sei zwar
durchaus nachvollziehbar, stelle aber ein subjektives Motiv dar, das bei der
Frage nach der Standortgebundenheit keine massgebliche Rolle spiele.
4.2 Das Verwaltungsgericht zweifelt im Weiteren an der Rechtmässigkeit der
bisher erteilten Bewilligungen, lässt die Frage aber mit Blick auf den
Bestandesschutz, den die Umnutzungen und Umbauten geniessen, offen.
Unbestrittenermassen beständen erhebliche ökonomische Interessen an der
Realisierung der im Gestaltungsplan festgesetzten Vorhaben. Zum einen seien
diese privater Natur. Die Errichtung der Bauten am Betriebsstandort wäre die
kostengünstigste Lösung, womit die Gewinnerzielung des Unternehmens am besten
gewahrt werden könnte. Auch würde der Verbesserung der internen Logistik und
der Betriebsabläufe damit am besten Rechnung getragen. Ferner müsse
berücksichtigt werden, dass die Beschwerdeführerin 2 aufgrund ihres
Umweltmanagementsystems eine internationale Zertifizierung besitze, die sie bei
der Auslagerung des Lagerraums ausserhalb des Betriebsstandorts möglicherweise
verlieren würde. Des Weitern habe sie in der Vergangenheit Investitionen von
Fr. 3.45 Mio. zur Erhaltung des Betriebsstandorts getätigt (Nachtrag zum
Bericht gemäss Art. 47 RPV, S. 35 [act. 11/12/8]). Zum anderen bestünden für
die Beschwerdeführerin 1 Interessen an der Arbeitsplatzerhaltung im
streitbetroffenen Betrieb und am Steueraufkommen. Bezüglich der privaten
ökonomischen Interessen hält das Verwaltungsgericht aber einschränkend fest,
die Beschwerdeführerin 2 bringe nicht vor, ohne die gewünschte Erweiterung
müsse der Betrieb geschlossen werden. Den im Bericht gemäss Art. 47 RPV
genannten Versorgungsengpässen und Importunsicherheiten kann nach Auffassung
der Vorinstanz bereits mittels Lagerung des benötigten Rohstoffs in der Schweiz
ausreichend begegnet werden. Im Übrigen anerkennt das Verwaltungsgericht aber
die Bedeutung der Beschwerdeführerin 2 und ihrer Produkte für den
schweizerischen Zivilschutz. Die Beschwerdeführerin 2 benötige die angestrebte
Produktionssteigerung allerdings nicht, um die im nationalen Interesse liegende
Herstellung der Aktiv-Kohle zu gewährleisten. Vielmehr verfolge sie
Ausbaupläne, um der ständig steigenden Nachfrage und den damit
zusammenhängenden Lieferengpässen beim benötigten Rohstoff entgegentreten zu
können. Aus ökologischer Sicht sei positiv zu vermerken, dass mit dem geplanten
Lagerraum auf Transportwege mit Verlad auf Lastwagen weitgehend verzichtet
werden könne, dies im Unterschied zu einer Auslagerung in die Bauzone.
Entsprechend sei mit tieferen CO2-Emissionen zu rechnen. Insgesamt gelangt das
Verwaltungsgericht zusammen mit dem ARV aber zum Schluss, dass von keinem
wesentlichen Mehrverkehr auszugehen wäre, wenn das aus dem Ausland gelieferte
Material in der Bauzone zwischengelagert und bei Bedarf zum Betriebsstandort
transportiert würde. Zu Recht hält das Verwaltungsgericht mit Hinweis auf den
Bericht gemäss Art. 47 RPV (act. 11/12/7 S. 3) der Beschwerdeführerin 1
entgegen, der Lagerraum werde für aktivierte Kokosnussschalen gebraucht. Es
treffe somit nicht zu, dass mit der Errichtung der Lagerstätte in der Bauzone
gefährliche Halbfabrikate im Gemeindegebiet und insbesondere durch Wohngebiete
hin und her zu transportieren wären. Eine falsche Sachverhaltsfeststellung ist
darin aufgrund der eingereichten Unterlagen jedenfalls nicht zu erkennen. Wenn
tatsächlich halbgiftige Stoffe gelagert werden sollen, wurde dies in den
Auflageakten nicht transparent dargestellt.
4.3 Auch trägt das Verwaltungsgericht dem Umstand Rechnung, dass sich der
Lagerraum landschaftsschonend einfügen und nicht störend in Erscheinung treten
wird. Jedoch ermögliche der Gestaltungsplan noch weitere Vorhaben, deren
Verwirklichung zusammen besehen einen Fremdkörper in der Landwirtschaftszone
darstelle und dem raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet zuwiderlaufen würde. In dieser Einschätzung ändert für das
Verwaltungsgericht auch nichts, dass die Erschliessung des Betriebsstandorts
gewährleistet ist.
4.4 Schliesslich prüft das Verwaltungsgericht die Übereinstimmung des
Gestaltungsplans mit dem im Richtplan vorgesehenen
Landschafts-Förderungsgebiet. Gemäss Ziff. 3.7.1 des Richtplan-Textes sollen
mit der Bezeichnung von "Landschafts-Förderungsgebiet" die Bewirtschaftung
sowie die Erhaltung und Förderung von Eigenart, Vielfalt, Natürlichkeit und
Erholungswert dieser Flächen langfristig sichergestellt werden. In
Landschafts-Förderungsgebieten haben die vorhandenen land- und
forstwirtschaftlichen Nutzungen Priorität und können deshalb auch den aktuellen
Bedürfnissen und Anforderungen entsprechend weiterentwickelt werden
(Richtplan-Text a.a.O.). Das Verwaltungsgericht hält dafür, zwar sei
ästhetischen und ökologischen Aspekten im Rahmen der nachfolgenden Planungen
und Bewilligungsverfahren besondere Beachtung zu schenken. Indessen werde mit
einem diesbezüglichen Richtplaneintrag eine sachgerechte Interessenabwägung
nicht vorweggenommen, und eine Ausscheidung einer Bauzone mittels eines
privaten Gestaltungsplans im Landschafts-Förderungsgebiet bleibe grundsätzlich
möglich. Die hier bereits vorgenommene Interessengegenüberstellung habe aber
gezeigt, dass eine solche Ausscheidung einer Bauzone im Landwirtschaftsgebiet
mittels des infrage stehenden Gestaltungsplans unzulässig sei, was entsprechend
auch für das Landschafts-Förderungsgebiet zu gelten habe. Der Gestaltungsplan
erlaube angesichts der darin enthaltenen Neubau-, Erweiterungs- und
Umnutzungsmöglichkeiten jedenfalls eine oberirdische Veränderung mit
industriell-gewerblichem Charakter, welche der Zweckbestimmung von Ziff. 3.7.1
des Richtplan-Textes und folglich auch § 16 Abs. 1 PBG/ZH zuwiderlaufe (nach
letzterer Bestimmung haben die Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen
Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu
entsprechen).
4.5 Diese Darlegungen belegen, dass das Verwaltungsgericht den
nachvollziehbaren Interessen der Beschwerdeführerin 2 wie auch der Gemeinde -
entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerschaft - umfassend Rechnung
getragen hat. Dabei hat es auch berücksichtigt, dass eine Aussiedlung des
Lagerraums mit Nachteilen sowohl in planerischer wie auch in finanzieller
Hinsicht verbunden wäre. Es ist der Vorinstanz aber darin zuzustimmen, dass
Sachzwänge - namentlich die Ausschöpfung der zulässigen
Erweiterungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone - nicht dazu führen
dürfen, Grundsätze des Raumplanungsrechts ausser Kraft zu setzen, dies erst
recht, nachdem die Beschwerdeführerin 2 zugesteht, dass die Erweiterung nicht
standortgebunden sei. Unbehelflich ist die positiv zu würdigende Absicht der
Beschwerdeführerin 2, mit der Wahl eines unterirdischen Lagerraums für eine
optimale Einordnung ins Landschaftsbild bemüht zu sein. Dies vermag nicht
darüber hinwegzutäuschen, dass mit dieser Einzonung eine Kleinstbauzone zum
Ausbau des bestehenden Betriebs geschaffen würde. Ebenfalls nicht relevant ist
der Einwand der Beschwerdeführerin 1, wonach in ihrem Siedlungsgebiet keine
Baulandreserven bestünden. Selbst wenn dem so wäre, ist eine Auslagerung in die
Bauzone nicht auf das Gemeindegebiet von Bäretswil beschränkt. Die vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Interessenabwägung ist sachgerecht und
überzeugend. Weder liegt eine Verletzung von Bundesrecht vor, noch wurde die
Gemeinde in unzulässiger Weise in ihrer Autonomie beschränkt. Für die den
Rahmen des Zulässigen sprengende Einzonung kann die Gemeinde keine Autonomie
beanspruchen. Nachdem die Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Urteils
feststeht, erübrigt es sich, auf jede einzelne Rüge der Beschwerdeführerschaft
einzugehen.
4.6 Der Vollständigkeit halber sei indes angemerkt, dass die Beschwerdeführerin
1 aus den von ihr zitierten Entscheiden nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
Im Entscheid 1A.271/2005 vom 26. April 2006 hatte sich das Bundesgericht mit
einem privaten Gestaltungsplan für die bauliche Erweiterung eines Heimes für
Frauen mit geistiger Behinderung zu befassen. Das Bundesgericht erwog, das
kantonale Verwaltungsgericht als Vorinstanz habe verbindlich festgestellt, dass
der Ausbaubedarf für das Heim ausgewiesen sei (E. 3.2). Einem Schreiben des
Bundesamts für Sozialversicherung (BSV) sei zu entnehmen, dass das Heim bei
Beanspruchung von Subventionen die Vorgaben des Richtraumprogramms und die
Qualitätsbestimmungen des BSV zu erfüllen habe, was entsprechende Um- und
Erweiterungsbauten bedinge. Weiter stehe fest, dass die zuständigen
Fachinstanzen den Standort des Heims für die dort zu betreuenden und teilweise
mehrfach behinderten Frauen (weiterhin) als zweckmässig erachteten (E. 3.2.2).
Wie das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall zu Recht entgegenhält, stehen
hier - trotz des unbestritten bestehenden öffentlichen Interesses an der
Aktiv-Kohle - doch in erster Linie ökonomische Interessen eines
privatwirtschaftlichen Betriebs im Vordergrund, nicht der Dienst an der
Allgemeinheit. In der zuhanden der Gemeinde gemachten Präsentation der
Beschwerdeführerin 2 vom 4. März 2008 werden denn als neue Kunden für die
Periode 2000-2007 Finnland, Griechenland, Grossbritannien, Japan die USA und
Indien genannt (Beilage 2 der Beschwerdegegnerinnen im bundesgerichtlichen
Verfahren). Dies zeigt, dass die Beschwerdeführerin 2 bei Weitem nicht nur um
die Gesamtverteidigung der Schweiz besorgt ist.
Ebenfalls keinen Anspruch auf Gleichbehandlung kann die Gemeinde aus dem Fall
1C_153/2007 vom 6. Dezember 2007 ableiten. Dort hatte das Bundesgericht die
Überdachung eines bestehenden Reitplatzes in der Landwirtschaftszone zu
beurteilen. Das Bundesgericht stufte die geplante Betriebserweiterung als
massvoll ein, da mit der Überdachung der Reitanlage die zonenwidrig genutzte
Fläche nicht vergrössert werde und keine neuen Nutzungsmöglichkeiten eröffnet
würden. Erreicht werde einzig eine zeitliche Ausdehnung der bisher bereits
bestehenden Nutzung. Zudem werde durch die geplanten Erweiterungen nur äusserst
geringfügig in die Landschaft eingegriffen, und es trete auch keine gewichtige
Störung des Landschaftsbildes auf (E. 3.3.1). Ferner bestehe ein öffentliches
Interesse nicht nur an der Schaffung von Anlagen für den Breitensport, sondern
auch von Sportanlagen, die zwar von einem eingeschränkteren Benützerkreis in
Anspruch genommen würden, aber grundsätzlich jedermann offen stünden (E.
3.3.3). Vorliegend kann in keiner Weise von einer lediglich zeitlichen
Ausdehnung der bisherigen Nutzung die Rede sein. Ausschlaggebend ist
insbesondere die Hinwendung zum industriell-gewerblichen Charakter der Anlage
und die erhebliche Erweiterung der Nutzungsmöglichkeit. Hingegen lassen sich
durchaus Parallelen zum Urteil 1C_118/2011 (Bauma) ziehen, auch wenn dort
ausschliesslich privatwirtschaftliche Interessen auf dem Spiel standen und hier
auch öffentliche zum Tragen kommen. Diese vermögen aber gegenüber dem
grundlegenden Prinzip der Raumplanung nicht zu überwiegen.
5.
Die Beschwerden 1C_13/2012 und 1C_25/2012 sind somit abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 die Gerichtskosten grundsätzlich zu gleichen
Teilen zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Da die Beschwerdeführerin 1 jedoch
in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt hat, ist auf die Einforderung des
auf sie entfallenden Kostenanteils zu verzichten (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die
nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerinnen haben keinen Anspruch auf
Ausrichtung einer Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerdeverfahren 1C_13/2012 und 1C_25/2012 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden 1C_13/2012 und 1C_25/2012 werden abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
3.
Die reduzierten Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin 2
auferlegt.
4.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für
Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Mai 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Scherrer Reber