I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.129/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_129/2012, 1C_133/2012
Cause célèbre
Sperrfrist: 22. November 2012 um 12.00 Uhr
Urteil vom 12. November 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Eusebio
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1C_133/2012
1. Gemeinde Riggisberg, handelnd durch den Gemeinderat,
3132 Riggisberg,
2. Gemeinde Niedermuhlern, handelnd durch den Gemeinderat,
3087 Niedermuhlern,
3. Gemeinde Rüeggisberg, handelnd durch den Gemeinderat,
3088 Rüeggisberg,
4. Gemeinde Rümlingen, handelnd durch den Gemeinderat,
3128 Rümligen,
5. X.________,
und weitere 192 Mitbeteiligte,
Beschwerdeführer 1, alle vertreten durch Fürsprecher Roland Geiger,
und
1C_129/2012
Einwohnergemeinde Köniz, handelnd durch den Gemeinderat und die Direktion
Planung und Verkehr, Landorfstrasse 1, 3098 Köniz,
Beschwerdeführerin 2
gegen
BKW FMB Energie AG, Bahnhofstrasse 20, 3072 Ostermundigen, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Güngerich und Rechtsanwältin Anita
Buri,
Bundesamt für Energie BFE, Sektion Elektrizität- und Wasserrecht, Postfach,
3003 Bern,
swissgrid ag, Werkstrasse 12, 5080 Laufenburg, interessierte Partei.
Gegenstand
Plangenehmigung vom 26. April 2010; Um-und Neubau der 220/132 kV-Leitung
Innertkirchen-Mühleberg, Abschnitt Wattenwil-Gasel-Mühleberg,
Beschwerden gegen das Urteil vom 25. Januar 2012 des Bundesverwaltungsgerichts,
Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Die BKW FMB Energie AG (im Folgenden: BKW) will die bestehende 220/132
kV-Übertragungsleitung Innertkirchen-Mühleberg im Abschnitt
Wattenwil-Gasel-Mühleberg als doppelsträngige 220 kV-Leitung ausbauen, damit
diese, wie schon im Abschnitt Innertkirchen- Wattenwil, mit 220 kV betrieben
werden kann. Damit soll die Lücke im bestehenden 220 kV-Netz geschlossen und
die Versorgungssicherheit erhöht werden.
Die bestehende Freileitung führt teilweise durch das Objekt Nr. 1320
"Schwarzenburgerland mit Sense und Schwarzwasserschluchten" des Bundesinventars
der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN).
Mit Verfügung vom 26. April 2010 erteilte das Bundesamt für Energie (BFE) die
Plangenehmigung (Planvorlage L-199892). Von der Genehmigung ausgenommen wurde
eine Teilstrecke im BLN-Gebiet ab Mast 291 bis Mast 302: Für diese muss die BKW
eine Verkabelungsstudie ausarbeiten und anschliessend ein gesondertes
Plangenehmigungsgesuch beim Eidgenössischen Starkstrominspektorat (ESTI)
einreichen.
B.
Gegen den Plangenehmigungsentscheid führten u.a. die Gemeinde Riggisberg und
Mitbeteiligte sowie die Einwohnergemeinde Köniz Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung der erteilten
Plangenehmigung und die Rückweisung der Sache an das BFE und stellten
verschiedene Eventualanträge. Die BKW führte ihrerseits Beschwerde mit dem
Antrag, ab Mast 291 bis Mast 302 sei der Um- und Neubau als Freileitung zu
bewilligen.
Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und bezog die Swissgrid
AG als Beigeladene ins Beschwerdeverfahren ein.
Mit Schreiben vom 1. März und 26. Mai 2011 teilte das ESTI dem
Bundesverwaltungsgericht mit, dass im Teilabschnitt Mast 381 bis Unterwerk
Mühleberg-Ost eine Projektänderung geplant sei (Gesuch vom 10. Mai 2011).
Am 25. Januar 2012 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden der
Gemeinde Riggisberg und Mitbeteiligten und der Einwohnergemeinde Köniz im Sinne
der Erwägungen teilweise gut und wies die Sache zur weiteren Abklärung an das
BFE zurück. Die Beschwerde der BKW wies es ab.
C.
Dagegen haben die Gemeinden Riggisberg und Mitbeteiligte (Beschwerdeführer 1;
Verfahren 1C_133/2012) sowie die Gemeinde Köniz (Beschwerdeführerin 2;
Verfahren 1C_129/2012) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht erhoben.
C.a Die Beschwerdeführer 1 beantragen, der Plangenehmigungsentscheid des BFE
vom 26. April 2010 sei aufzuheben und der Planvorlage sei die Genehmigung zu
verweigern; der angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts sei
insoweit aufzuheben, als diese Anträge nicht vollumfänglich gutgeheissen worden
sind. Eventuell seien die Akten an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen
und dieses sei anzuweisen, im Urteilsdispositiv festzuhalten, für welche
Abschnitte der geplanten Leitung Wattenwil-Gasel-Mühleberg eine
Verkabelungsstudie zu erstellen resp. eine Erdverlegung zu prüfen sei.
Es sei festzustellen, dass für die vorliegende Leitung ein Sachplanverfahren
durchzuführen sei; hierfür seien die Akten an das BFE zurückzuweisen. Eventuell
seien die Akten zur Abklärung von anderen Linienführungen, insbesondere einer
sinnvollen Verkabelungsvariante für die ganze Strecke, unter Beizug eines
international anerkannten, unabhängigen Experten an das BFE zurückzuweisen.
C.b Die Beschwerdeführerin 2 beantragt, der angefochtene Entscheid und die
Plangenehmigung des BFE vom 26. April 2010 seien aufzuheben und das Gesuch um
Plangenehmigung sei abzuweisen.
Eventualiter sei das BFE anzuweisen,
a) auch für das Wangental eine Abklärung der Verkabelung vorzunehmen oder
anzuordnen;
b) die wirtschaftlichen Interessen der BKW (oder allenfalls der Swissgrid AG)
zu erheben und in die Interessenabwägung gemäss Bundesgesetz vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) einzubeziehen.
Subeventualiter sei Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids
aufzuheben und das Bundesverwaltungsgericht anzuweisen, im Dispositiv klar
festzuhalten, für welche Abschnitte der Leitung Wattenwil-Gasel-Mühleberg eine
Verkabelung zu prüfen sei.
D.
Die BKW (im Folgenden: Beschwerdegegnerin) schliesst auf Abweisung der
Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Das BFE beantragt, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts sei einzig in den Punkten aufzuheben, in denen es den
Plangenehmigungsentscheid vom 26. April 2010 aufhebe; im Übrigen seien die
Beschwerden abzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet. Die Swissgrid AG hat sich nicht vernehmen lassen.
Das BAFU kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, eine Verkabelungsstudie
sei nicht nur für das BLN-Gebiet und für kantonale Landschaftsschutzgebiete,
sondern auch für kommunale Schutzgebiete erforderlich, um eine vollständige
Interessenabwägung i.S.v. Art. 3 und 6 NHG durchführen zu können; in diesem
Sinne sei der angefochtene Entscheid zu verstehen. Auf der Basis einer
möglichst breit angelegten Verkabelungsstudie könnte sich möglicherweise eine
(ganz oder teilweise) neue Linienführung der Hochspannungsleitung aufdrängen.
Es könne deshalb nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Leitungsführung auf
Abschnitten, die gemäss dem angefochtenen Urteil als bereits genehmigt zu
erachten seien, erneut geprüft werden müsse.
Das Bundesamt für Raumentwicklung verweist auf seine bisherigen Stellungnahmen.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit
Schreiben vom 6. September 2012 reichte die Beschwerdegegnerin das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 15. August 2012 zur Hochspannungsleitung
Chamoson-Chippis mit Ausführungen zur Sachplanpflicht zu den Akten. Hierzu
äusserten sich die Beschwerdeführer am 21. September bzw. 1. Oktober 2012.
E.
Mit Verfügung vom 5. April 2012 wurde dem Antrag der Beschwerdeführer 1 um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung entsprochen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a
BGG). Fraglich ist, ob es sich um einen (Teil-)Endentscheid (Art. 90 f. BGG)
oder um einen Zwischenentscheid (Art. 93 BGG) handelt.
1.1 Die Beschwerdeführerin 2 ist der Auffassung, es liege materiell ein
Teilendentscheid vor, weil das Bundesverwaltungsgericht ihre Beschwerde
teilweise abgewiesen habe; damit habe es sinngemäss alle Leitungsabschnitte
genehmigt, hinsichtlich derer keine Rückweisung an das BFE erfolgt sei. Zwar
sei im Dispositiv nicht festgehalten worden, hinsichtlich welcher
Leitungsabschnitte und welcher Masten eine Aufhebung und Rückweisung erfolge;
auch die Erwägungen der Vorinstanz zu dieser Frage seien unklar. Immerhin aber
stehe fest, dass gewisse Leitungsabschnitte vom Bundesverwaltungsgericht nicht
beanstandet worden seien; auch sei der Antrag auf vorgängige Durchführung eines
Sachplanverfahrens abgewiesen worden. Insoweit liege ein Teilendentscheid vor.
1.2 Die Beschwerdeführer 1 äussern sich nicht ausdrücklich zu dieser Frage.
Auch sie gehen aber (in ihren Ausführungen zur aufschiebenden Wirkung) davon
aus, dass das Bundesverwaltungsgericht den Plangenehmigungsentscheid des BFE
hinsichtlich bestimmter Leitungsstrecken geschützt habe und insofern ein
vollstreckbarer Entscheid vorliege, der die Leitungsführung auf den übrigen
Strecken präjudizieren könnte.
1.3 Im Dispositiv des angefochtenen Entscheids wird die Plangenehmigung weder
teilweise aufgehoben noch teilweise bestätigt. Vielmehr weist Disp.-Ziff. 1
"die Sache" zur weiteren Abklärung an die Vorinstanz zurück. Dies spricht für
die Annahme, das gesamte Plangenehmigungsgesuch sei an die Vorinstanz zu neuer
Beurteilung (wenn auch nur hinsichtlich gewisser Aspekte) zurückgewiesen
worden, so dass noch kein Teilendentscheid hinsichtlich gewisser Strecken
vorliegt.
Nach den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts muss das BFE noch folgende
Fragen prüfen:
- Sachverhaltsabklärung und Interessenabwägung zur Umfahrung von Oberscherli
(E. 10.5);
- Verkabelung von Abschnitten im BLN-Objekt sowie in kantonalen
Landschaftsschutzgebieten (E. 14.4);
- Verkabelung bzw. Ersatzmassnahmen im Bereich der Weiler Mengesdorf, Liebewil
und Herzwil (E. 16.4);
- Vorliegen eines Ortes mit empfindlicher Nutzung (OMEN) auf Parzelle Nr. 723
der Gemeinde Burgistein zwischen Mast 273 und 274 (E. 17.5);
- Vorliegen gültiger Dienstbarkeitsverträge (E. 18.4.6).
Auch diesen Erwägungen lässt sich jedoch keine genaue Abgrenzung (von Mast x
bis Mast y) der Teilstrecken entnehmen, die nochmals überprüft werden müssen,
und denjenigen, die bestätigt worden sind.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das Verfahren insgesamt zu
neuer Beurteilung an das BFE zurückgewiesen worden ist, und noch kein (Teil)
Endentscheid zu einzelnen Teilstrecken vorliegt.
1.4 Ist der angefochtene Entscheid somit als Zwischenentscheid zu
qualifizieren, kann er nur dann unmittelbar mit Beschwerde angefochten werden,
wenn er einen nicht wieder gut zu machenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Alle beschwerdeführenden Parteien beantragen die Abweisung des
Plangenehmigungsgesuchs, mit der Begründung, es müsse vorab ein
Sachplanverfahren durchgeführt werden. Würden die Beschwerden mit dieser
Begründung gutgeheissen, wäre die Plangenehmigung aufzuheben; vor Einleitung
eines neuen Plangenehmigungsverfahrens für den Um- und Neubau der
Übertragungsleitung im Abschnitt Wattenwil-Gasel-Mühleberg müsste ein
Sachplanverfahren durchgeführt werden, das u.U. einen anderen Leitungs- bzw.
Planungskorridor festlegen könnte. Die vom Bundesverwaltungsgericht
angeordneten, weitreichenden Abklärungen könnten somit (ganz oder teilweise)
überflüssig werden. Auf die Beschwerde ist somit gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b
BGG einzutreten.
1.5 Da die Beschwerden denselben Entscheid betreffen und im Wesentlichen
gleichlautende Anträge enthalten, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu
vereinigen.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden
(Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht (mit Ausnahme der
Grundrechte) von Amtes von wegen an (Art. 106 BGG). Es ist daher nicht an die
Begründung der Parteien gebunden, sondern kann die Beschwerde auch aus andern
als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 133 II 249 E.
1.4.1 S. 254 mit Hinweis).
Dagegen kann das Bundesgericht nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen
(Art. 107 Abs. 1 BGG), d.h. es kann den angefochtenen Entscheid nur insoweit
überprüfen und aufheben oder abändern, als dieser mit Beschwerde angefochten
worden ist. Weder die Beschwerdegegnerin noch das BFE haben Beschwerde gegen
den angefochtenen Entscheid erhoben. Die beschwerdeführenden Gemeinden und
Privatpersonen verlangen die vollständige Aufhebung der
Plangenehmigungsverfügung oder (eventualiter) eine weitergehende Rückweisung
der Sache an das BFE zur Prüfung von Verkabelungsmöglichkeiten. Insofern kann
auf den gegenläufigen Antrag des BFE, den angefochtenen Entscheid nur
aufzuheben, soweit dieser die Plangenehmigungsverfügung aufhebt, nicht
eingetreten werden.
3.
Umstritten ist zunächst, für welche Strecken das Bundesverwaltungsgericht die
Prüfung von Verkabelungsvarianten angeordnet hat.
3.1 Alle Beschwerdeführer rügen, es sei unklar, was in E. 14.4 des
angefochtenen Entscheids unter "kantonalen Landschaftsschutzgebieten" zu
verstehen sei.
3.1.1 Die Beschwerdeführer 1 sind der Auffassung, es handle sich um alle
Gebiete, die als Landschaftsschutzgebiete im Übersichtszonenplan des Kantons
Bern aufgeführt sind; dazu gehörten insbesondere auch kommunale und regionale
Schutzobjekte wie der Regionale Naturpark Gantrisch, das
Landschaftsschutzgebiet von Oberscherli und das kommunale Schutzobjekt im
Wangental. Dies habe zur Folge, dass praktisch für die gesamte Strecke, mit
Ausnahme der Teilstrecken zwischen Mast 328 und 333 sowie von Mast 346 bis 385,
weitere Abklärungen erforderlich seien.
3.1.2 Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, zu den "kantonalen
Naturschutzgebieten" gehörten auch das Landschaftsschutzgebiet im Wangental,
die Umgebung der drei ISOS-geschützten Weiler Herzwil, Liebewil und Mengestorf,
das Landschaftsschutzgebiet bei Oberscherli sowie der ganze Leitungsabschnitt
im BLN-Gebiet; dabei handle es sich grob geschätzt um über 40% des ganzen
Vorhabens.
3.1.3 Auch das BAFU ist der Auffassung, die vom Bundesverwaltungsgericht
angeordnete Rückweisung umfasse bei richtigem Verständnis die kommunalen
Landschaftsschutzobjekte.
3.1.4 Dagegen ist die Beschwerdegegnerin überzeugt, dass Kabelvarianten nur für
kantonale Landschaftsschutzgebiete, d.h. für Gebiete von zumindest regionaler
Bedeutung geprüft werden müssten; nicht erfasst seien kommunale Schutzgebiete
von nur lokaler Bedeutung. Ihres Erachtens ist für die Identifizierung dieser
Gebiete auf die im Geoportal des Kantons Bern aufgeschaltete Karte "http://
www.map.apps.be.ch/pub/synserver?project=a42pub_nsg" abzustellen. Allerdings
stellt diese Karte Natur- und nicht Landschaftsschutzgebiete dar.
3.1.5 Das BFE gibt in seiner Vernehmlassung zu bedenken, dass es sich um den
Ausbau einer bestehenden Übertragungsleitung auf einem bestehenden Trassee
handle; das heutige Freileitungstrassee solle - mit gewissen Optimierungen -
weitergenutzt werden. Werde die Freileitung auf einem Grossteil der Strecke in
Frage gestellt, so bedeute dies, dass allenfalls ein neues Trassee gesucht
werden müsste, da sich das Freileitungstrassee (hügliges Gelände, Wald, etc.)
mit grösster Wahrscheinlichkeit nicht für eine Kabelleitung eigne. Hierfür
müsse ein Sachplanverfahren durchgeführt werden. Damit würde sich der Ausbau
des als strategisch und mit Blick auf die Versorgungssicherheit als dringlich
anerkannten Leitungsabschnitts um Jahre verzögern. Zudem sei nicht
gewährleistet, dass das neue Trassee auf grössere Akzeptanz stosse. Die
Anordnung einer Verkabelungsstudie, so wie sie vom BAFU verlangt werde, sei
daher unverhältnismässig.
3.2 Vorliegend ist in einer ersten Stufe zu prüfen, was das
Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, d.h. wie das Urteil unter
Berücksichtigung der Prozessgeschichte und der Akten verstanden werden muss.
Erst in einem zweiten Schritt kann (soweit dies Beschwerdegegenstand ist, vgl.
oben E. 2) geprüft werden, ob das Bundesverwaltungsgericht richtig entschieden
hat oder ob der angefochtene Entscheid aufgehoben oder ergänzt werden muss.
Liesse sich der Inhalt des angefochtenen Entscheids aus Dispositiv und
Erwägungen nicht genügend klar ermitteln, so müsste dieser aufgehoben und die
Sache nach Art. 112 Abs. 3 BGG zu neuem Entscheid ans Bundesverwaltungsgericht
zurückgewiesen werden.
3.2.1 Der Wortlaut "kantonale Landschaftsschutzgebiete" spricht eher für die
Auslegung der Beschwerdegegnerin und des BFE. Er ist allerdings nicht ganz
eindeutig, da der Begriff "kantonal " z.T. auch als Gegensatz zu
"eidgenössisch" gebraucht wird, unter Einschluss der kommunalen Ebene (z.B. in
Art. 95 lit. d und 106 Abs. 2 BGG: "kantonales Recht" umfasst auch das
kommunale Recht). In welchem Sinne die Vorinstanz den Begriff verwendete, ist
daher aus dem Kontext zu erschliessen.
3.2.2 In E. 14.3 prüfte das Bundesverwaltungsgericht, ob das BFE die
Möglichkeit einer (Teil)Verkabelung genügend abgeklärt hat. Es zitierte die
neue Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 137 II 266 E. 4 und 6), wonach eine
Verkabelung aus Gründen des Landschaftsschutzes auch ausserhalb von
BLN-Objekten, bei Landschaften mittlerer Bedeutung, geprüft werden müsse, und
fasste die Stellungnahmen der Parteien, des BFE und des BAFU zusammen. Das BAFU
hatte im Plangenehmigungsverfahren nur die Verkabelung zwischen Mast 291 und
302 beantragt; in seiner Stellungnahme vom 23. Mai 2011 vertrat es dagegen die
Auffassung, vor dem Hintergrund von BGE 137 II 266 könne sich eine
Verkabelungslösung auch für weitere Strecken als verhältnismässig erweisen und
müsse daher geprüft werden. Dies gelte sowohl für die Abschnitte des
BLN-Objekts, in denen bis anhin keine Verkabelung beantragt worden war, als
auch für die betroffenen "kantonalen Landschaftsschutzobjekte", soweit sie
nicht ohnehin im BLN-Objekt Nr. 1320 liegen.
Das Bundesverwaltungsgericht folgerte (in E. 14.4), dass eine vertiefte
Auseinandersetzung mit Verkabelungsvarianten für eine umfassende
Interessenabwägung unerlässlich sei. Demzufolge müsse der Sachverhalt, soweit
das BLN-Gebiet und die kantonalen Landschaftsschutzgebiete betreffend, mit
einer konkreten Prüfung der Verkabelung ergänzt werden. Insbesondere sei zu
klären, ob die Schutzziele des BLN-Objekts und der kantonalen
Landschaftsschutzgebiete mit einer Verkabelung weniger beeinträchtigt würden.
Das Bundesverwaltungsgericht stützte die Notwendigkeit konkreter
Verkabelungsstudien vor allem auf das Urteil BGE 137 II 266. Dort war das
Bundesgericht zum Ergebnis gekommen, dass eine Teilverkabelung zum Schutz des
Gäbihübels, einer schützenswerten Landschaft in der Gemeinde Riniken, gemäss
Art. 3 NHG geboten sei. Es handelte sich um eine kommunale
Landschaftsschutzzone von lediglich lokaler Bedeutung (a.a.O., E. 4.1 S. 275).
Hätte das Bundesverwaltungsgericht kommunale Schutzgebiete ausschliessen und
die Rückweisung auf Gebiete von kantonaler bzw. regionaler Bedeutung
beschränken wollen, wäre eine Begründung zu erwarten gewesen, weshalb eine
solche Beschränkung im vorliegenden Fall - anders als im Fall Riniken - geboten
sei.
Hinzu kommt, dass der Ausdruck "kantonale Landschaftsschutzgebiete" erstmals in
der Vernehmlassung des BAFU gebraucht wurde, und zwar als Gegensatz zum
BLN-Gebiet (als eidgenössischem Landschaftsschutzgebiet). Wie das BAFU in
seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht bestätigt, ging es davon aus, dass
dieser Begriff auch kommunale Schutzgebiete umfasse.
3.2.3 Für diese Auslegung spricht schliesslich auch der Umstand, dass dem
Bundesverwaltungsgericht ansonsten eine Rechtsverweigerung vorzuwerfen wäre:
Die Gemeinde Köniz hatte im Beschwerdeverfahren (mit Rechtsbegehren 3c)
beantragt, dass auch im Wangental eine Verkabelung ernsthaft geprüft werde, mit
der Begründung, dass dort immerhin ein kommunales Landschaftsschutzgebiet
gequert werde. Sie wirft der Vorinstanz vor, ihr Begehren übersehen zu haben.
Tatsächlich enthält der angefochtene Entscheid lediglich (in E. 9) Ausführungen
zum Eventualbegehren der Beschwerdeführerin 2 um Änderung der
Freileitungsführung im Bereich Wangental. In E. 12 ff. des angefochtenen
Entscheids (betreffend Verkabelung) wird der Antrag der Gemeinde Köniz für das
Wangental zwar eingangs erwähnt (E. 12.2), im Folgenden aber nicht mehr
geprüft. Dies spricht für die Annahme, dass das Bundesverwaltungsgericht die
Sache auch hinsichtlich der kommunalen Landschaftsschutzzone im Wangental zur
Prüfung einer allfälligen Verkabelung an das BFE zurückgewiesen hat, da es das
Begehren ansonsten selbst hätte prüfen müssen.
3.3 Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das
Bundesverwaltungsgericht die Sache zur Prüfung von Verkabelungsvarianten in
allen Gebieten mit Schutzstatus zurückgewiesen hat, einschliesslich kommunalen
Landschaftsschutzgebieten.
Dies hat - wie die Beschwerdeführer 1 zutreffend darlegen - zur Folge, dass für
einen Grossteil der Strecke von Wattenwil bis (einschliesslich) Oberwangen
Verkabelungsstudien notwendig sind. Die Rückweisung umfasst insbesondere auch
das kommunale Landschaftsschutzgebiet im Wangental, so dass der Eventualantrag
der Beschwerdeführerin 2 insoweit gegenstandslos wird (für das übrige Wangental
vgl. unten E. 4.2).
Auf dem kantonalem Zonenübersichtsplan ist zudem ein kommunales Schutzobjekt
bei Buttenried eingezeichnet; in diesem Bereich (Mast 381 bis UST Mühleberg)
ist ohnehin eine Projektänderung vorgesehen (vgl. oben, Abschnitt C).
4.
Im Folgenden sind die Anträge der Beschwerdeführer auf eine weitergehende
Prüfung von Kabelvarianten (ausserhalb von Landschaftsschutzobjekten) zu
behandeln.
4.1 Die Beschwerdeführer 1 machen geltend, der Abschnitt von Niederwangen bis
Mühleberg (Masten 346-385) weise ebenfalls grosse landschaftliche Qualitäten
auf. Insbesondere führe die Leitung an den ISOS-geschützten Objekten
Niederbottigen und Riedbach vorbei. Es sei widersprüchlich und werde nicht
begründet, weshalb eine Verkabelung im Bereich der ISOS-geschützten Weiler
Mengestorf, Liebewil und Herzwil, nicht aber bei den ebenfalls im ISOS
verzeichneten Weilern Niederbottigen und Riedbach, verlangt werde; auch hier
gebiete Art. 6 NHG, der schonendsten Variante den Vorzug zu geben.
4.1.1 Der Fachbericht Landschaftsästhetik des UVB 2004 (Kapitel 8) geht sowohl
im Abschnitt Mengestorf-Liebewil (S. 36) als auch im Bereich Oberscherli (als
Ortsbild von regionaler Bedeutung; S. 38) von einer hohen
Landschaftsbildqualität und einer mittleren bis hohen Eingriffsintensität der
Leitung aus (S. 36). Als Ersatzmassnahme wird vorgeschlagen, die bestehende
16-kV-Leitung mit der 220-kV-Leitung zu bündeln oder diese zu verkabeln, um die
visuelle Beeinträchtigung durch Stromleitungen zu reduzieren.
Dagegen wurde die Landschaftsqualität bei Niederbottigen als "mittel" und die
Eingriffsintensität als "gering - mittel" qualifiziert; als Massnahme wurde
lediglich eine allfällige Abschirmung der Anlage durch Bepflanzungen
vorgeschlagen (S. 39).
Für den Abschnitt Riedbach-Frauenkappelen wurde festgehalten, dass die neue
Bündelung der Leitung mit der Autobahn zu einer Verbesserung gegenüber der
bisherigen Leitungsführung führe (S. 40). Zwar werde das
Landschaftsschutzobjekt des Gäbelbachs tangiert, der in der regionalen
Richtplanung als regionaler Entwicklungsraum für die Naherholung ausgewiesen
sei. Jedoch werde der Bach an dieser Stelle bereits durch einen Autobahnviadukt
überquert. Die Eingriffsintensität der neuen Leitung sei daher nur noch als
"mittel" einzustufen (gegenüber der hohen Eingriffsintensität der bestehenden
Freileitung) und es seien keine Massnahmen erforderlich.
4.1.2 Die ENHK ging in ihrer Stellungnahme vom 27. Mai 2004 (davon aus, dass
das Projekt die geschützten Ortsbilder von nationaler Bedeutung Mengestorf,
Liebewil, Herzwil, Niederbottigen und das Kraftwerk Mühleberg betreffe;
Riedbach erwähnte sie nicht. Die nähere Umgebung spiele bei allen vier
erwähnten Weilern als Vorder- bzw. Hintergrund der bäuerlichen Siedlungen eine
sehr wichtige Rolle, auf die im ISOS auch speziell hingewiesen werde und deren
Qualität ausnahmslos als sehr hoch bewertet werde. Die Erhaltung dieser
charakteristischen Umgebungen sowie des äusseren Ortsbildes der Weiler sei von
grossem Interesse und müsse bei der Beurteilung des Projekts mitberücksichtigt
werden (S. 3).
Bei der Beurteilung des Projekts hob die ENHK hervor, dass die Leitung die
weitere Umgebungszone der gemäss ISOS schützenswerten Ortsbilder von
Mengestorf, Liebewil und Herzwil durchquere; zwischen Mast 350 und 355 verlaufe
die Leitung in ca. 700 m Distanz zum ebenfalls national eingestuften Ortsbild
von Niederbottigen. Im Gebiet Frauenkappelen (in dem Riedbach liegt) folge die
Leitung neu der Autobahn, so dass eine Bündelung der Infrastrukturen
resultiere.
Die ENHK nahm an, dass die Beeinträchtigung der geschützten Ortsbilder durch
den Ausbau der bestehenden Leitung voraussichtlich nur wenig verstärkt werde,
da der Abstand zu den Weilern weitgehend gleich bleibe und die neue Leitung
einzig wegen den grösseren Masten deutlicher in Erscheinung treten werde. Als
Teil des Hinter- bzw. Vordergrundes der Häuser werde die Leitung allenfalls zum
Teil eine etwas dominantere Rolle spielen und das äussere Ortsbild mitprägen.
Die ENHK hielt das Projekt daher grundsätzlich für mit Art. 6 NHG vereinbar.
Für die zusätzliche Belastung aufgrund des Ausbaus sei die im UVB
vorgeschlagene Verkabelung von 16-kV-Leitungen eine angepasste und sinnvolle
Ersatzmassnahme (S. 8 f.). Wie oben (E. 4.1.1) aufgezeigt wurde, betrifft diese
Massnahme jedoch weder Niederbottigen noch Riedbach.
4.1.3 Das Berner Amt für Gemeinden und Raumordnung erachtete in seinem
Fachbericht vom 10. Februar 2004 die Abschnitte Weiermatt (im BLN-Gebiet),
Umfahrung Oberscherli und Eyboden/Gasel-Oberwangen als landschaftlich besonders
heikel (S. 1). In Letzterem würden drei Ortsbilder von nationaler Bedeutung
(Herzwil, Liebewil, Mengestorf) berührt; zudem sei gemäss dem regionalen
Richtplanentwurf "Naherholung und Landschaft" westlich des Mängistorfbergs ein
"Vorranggebiet Landschaft mit regionaler Bedeutung" vorgesehen (S. 3). Das Amt
teilte die Beurteilung des Fachberichts Landschaftsästhetik (UVB 2004, Kap. 8,
S. 36), wonach die Leitung im offenen bis leicht hügeligen Gelände dominant in
Erscheinung treten, über die Horizontlinie ragen, vollständig sichtbar sein und
den Blick in die Berge beeinträchtigen werde. Für diesen Abschnitt (wie auch
für Weiermatt und die Umfahrung Oberscherli) sei daher ernsthaft zu prüfen, ob
eine erdverlegte Leitung in Betracht komme. Dieser Antrag wurde vom Kanton Bern
in seiner Stellungnahme vom 18. März 2004 übernommen (Ziff. 3.2 a.1-3 S. 3).
Zur Umgebung von Niederbottigen und Riedbach nahmen weder das Amt noch der
Kanton ausdrücklich Stellung; diesbezüglich wurde auch kein Antrag auf
Verkabelung gestellt.
4.1.4 Wie diese Ausführungen zeigen, wurde die Landschaftsbeeinträchtigung im
Bereich Niederbottigen und Riedbach im UVB wie auch von den Fachstellen des
Bundes und des Kantons als geringer eingestuft als in der Umgebung der
ISOS-Weiler Mengestorf, Liebewil und Herzwil. Die Beschwerdeführer 1
beschränken sich auf den Hinweis, es handle sich ebenfalls um ISOS-geschützte
Weiler, ohne im Detail darzulegen, inwiefern die projektierte Leitungsführung
die im Bundesinventar festgelegte Umgebungszone oder Umgebungsrichtung berührt
und das Gesamtbild dieser Weiler beeinträchtigt. Hinzu kommt, dass zumindest im
Bereich Riedbach/Gäbelbach die neue Leitung entlang der Nationalstrasse
verläuft, d.h. in einem bereits beeinträchtigten Landschaftsbereich. Insofern
ist es nicht widersprüchlich, eine Prüfung der Verkabelung nur im Bereich der
ISOS-geschützten Weiler Mengestorf, Liebewil und Herzwil, nicht aber bei
Niederbottigen und Riedbach zu verlangen.
Im nachfolgenden Abschnitt (Teuftal) folgt die Freileitung im Wesentlichen der
Autobahn. Die Landschaftsqualität wird im UVB (Kapitel 8 S. 41) als gering und
die Eingriffsintensität aufgrund der Bündelung mit der Autobahn ebenfalls als
gering eingestuft. Auch in diesem Bereich erscheint daher die Prüfung einer
Kabelvariante nicht zwingend geboten.
Insofern ist davon auszugehen, dass im Abschnitt Niederwangen bis Mühleberg
(ausserhalb von Landschaftsschutzgebieten) auf Kabelstudien grundsätzlich
verzichtet werden kann.
4.2 Gleiches gilt, soweit die Gemeinde Köniz die Prüfung von
Verkabelungsvarianten für das Wangental (ausserhalb des kommunalen
Landschaftsschutzgebiets) verlangt. Die Landschaft ist aufgrund der dort
befindlichen Autobahn, der Bahnlinien, Siedlungen sowie Gewerbe- und
Abbaugebieten bereits stark beeinträchtigt. Auch wenn die Masten (aufgrund der
Anforderungen der NISV) erhöht werden müssen und daher stärker in Erscheinung
treten als bisher, rechtfertigt es sich nicht, allein für dieses Gebiet eine
Verkabelungsstudie zu verlangen.
4.3 Allerdings weisen die Beschwerdeführer und das BAFU zutreffend darauf hin,
dass die nicht beanstandeten Leitungsstrecken die Prüfung des Kabeltrassees im
Bereich von Landschaftsschutzobjekten sowie bei den Weilern Mengestorf,
Liebewil und Herzwil und der Umfahrung Oberscherli nicht negativ beeinflussen
dürfen. Sollten die Studien ergeben, dass für die Verkabelung dieser Abschnitte
ein neuer Leitungskorridor zweckmässig wäre, müsste möglicherweise auch die
Leitungsführung auf den nachfolgenden Abschnitten angepasst werden. U.U. kann
sich auch die Verkabelung kurzer Strecken zwischen zwei
Landschaftsschutzobjekten zur Vermeidung von Übergangsbauwerken rechtfertigen.
Unter diesen Umständen erscheint es sinnvoll, aus Gründen der Rechtssicherheit
die gesamte Plangenehmigung aufzuheben. Dadurch wird klargestellt, dass die
nicht beanstandeten Abschnitte nicht isoliert rechtskräftig werden und gebaut
werden können, sondern eine Gesamtbetrachtung notwendig ist. Dagegen besteht
keine Veranlassung, schon heute das Plangenehmigungsgesuch vollumfänglich
abzuweisen. Erst nach Vornahme der Verkabelungsstudien und der weiteren vom
Bundesverwaltungsgericht verlangten Abklärungen wird sich erweisen, ob und
inwiefern das Plangenehmigungsgesuch ganz oder teilweise, evtl. mit Auflagen
und Änderungen, genehmigt werden kann.
5.
Alle Beschwerdeführer rügen, dass ein Sachplanverfahren hätte durchgeführt
werden müssen.
5.1 Das Bundesverwaltungsgericht räumte ein, dass Art. 16 Abs. 5 des
Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und
Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) i.V.m. Art. 1a Abs. 1
und 3 der Verordnung vom 2. Februar 2000 über das Plangenehmigungsverfahren für
elektrische Anlagen (VPeA; SR 734.25) grundsätzlich einen Sachplan voraussetze:
Obschon die projektierte Leitung im Wesentlichen dem bestehenden Trassee folge,
seien mitunter Abweichungen von mehr als 50 m und deutlich höhere Masten als
die bisherigen nötig (Art. 1a Abs. 3 lit. b VPeA). Es werde ein BLN-Gebiet
tangiert und die Eingriffe in die Schutzgebiete würden nur teilweise durch
Ersatzmassnahmen ausgeglichen (Art. 1a Abs. 3 lit. d VPeA). Schliesslich werde
der Anlagegrenzwert der NISV an einem Grundstück möglicherweise nicht
eingehalten (Art. 1a Abs. 3 lit. e VPeA).
Allerdings könne nach der Botschaft des Bundesrats und der Rechtsprechung in
Ausnahmefällen vom Sachplanerfordernis abgewichen werden, wenn es aus
objektiven Gründen als unzumutbar erscheine, für ein einzelnes Projekt ein
Sachplanverfahren durchzuführen (Botschaft zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar
1998, BBl 1998 III 2629 zu Art. 16 Abs. 5 EleG mit Verweis auf S. 2619 zu Art.
126 Abs. 4 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 [MG; SR 510.10]; vgl. auch
Urteil des Bundesgerichts 1C_172/2011 vom 15. November 2011 E. 4.4, in: URP
2012 238).
Vorliegend sei ein solcher Ausnahmefall anzunehmen: Zwar sei das
Plangenehmigungsgesuch erst am 12. November 2003 und damit nach Inkrafttreten
des Sachplans Übertragungsleitungen (SÜL) eingereicht worden; mit der
Projektierung des Vorhabens sei jedoch bereits zehn Jahre zuvor begonnen
worden. Im Rahmen der UVP-Voruntersuchung seien bereits 1993 vier verschiedene
Varianten zur Leitungsführung untersucht worden, darunter auch solche, die von
der heutigen Leitungsführung abwichen (vgl. UVP-Bericht, Entwurf vom Juni 1993,
S. 15 ff.). Dieses Verfahren sei inhaltlich einem Sachplanverfahren
gleichgekommen.
Der Bundesrat habe mit der Anpassung des SÜL vom 6. März 2009 den Abschnitt
Mühleberg - Wattenwil in das strategische Netz für die allgemeine
Stromversorgung aufgenommen. Damit habe er die Notwendigkeit dieses Netzes und
der entsprechenden Leitungsprojekte für die Versorgungssicherheit der Schweiz
unterstrichen. Die Fachbehörden des Bundes (BFE, ARE, BAFU) hätten die
Auffassung vertreten, dass ein Durchlaufen des Sachplanverfahrens zu keinen
weiteren Erkenntnissen führen, sondern das bereits lange dauernde Verfahren
weiter verzögern würde.
Das Bundesverwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass es unverhältnismässig wäre,
für das vorliegende Projekt zum heutigen Zeitpunkt einen Sachplan zu
erarbeiten. Es berücksichtigte in diesem Zusammenhang, dass es den
Beschwerdeführern im Wesentlichen um die Frage der Verkabelung gehe: Die
Thematik Freileitung - Verkabelung könne unabhängig vom Vorliegen eines
Sachplans im Plangenehmigungsverfahren geprüft werden.
5.2 Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, die nach Art. 16 Abs. 5 EleG
möglichen Ausnahmen von der Sachplanpflicht seien in Art. 1a VPeA abschliessend
konkretisiert worden. Diese Regelung lasse keinen Raum für weitere Überlegungen
zur Zumutbarkeit und Verhältnismässigkeit eines nachträglichen
Sachplanverfahrens. Hierfür verweist sie auf den Erläuternden Bericht des BFE
zur Revision der Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische
Anlagen und anderer Verordnungen (Entwurf vom 22. Oktober 2008 S. 2; im
Folgenden: Erläuternder Bericht Revision VPeA).
Das vom Bundesverwaltungsgericht zitierte bundesgerichtliche Urteil 1C_172/2011
sei nicht einschlägig, weil Art. 1a VPeA im damals zu beurteilenden Fall erst
im Laufe des Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten und daher
übergangsrechtlich noch nicht anwendbar gewesen sei (vgl. Art. 63 Abs. 2 EleG).
Alle Beschwerdeführer halten die Durchführung eines Sachplanverfahrens für
sinnvoll und zumutbar. Die lange Verfahrensdauer sei im Wesentlichen der
Beschwerdegegnerin zuzuschreiben, die nicht rechtzeitig auf die Anforderungen
der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen NISV reagiert habe. Sie bestreiten,
dass Verkabelungsvarianten im Plangenehmigungsverfahren sachgerecht geprüft
werden könnten: Das Trassee sei im Hinblick auf eine Freileitung gewählt worden
und eigne sich deshalb nicht ohne Weiteres für eine Verkabelung. Nur im
Sachplanverfahren könnten die streitigen Abklärungen in genügender Breite
getroffen werden.
Das UVP-Vorverfahren könne das Sachplanverfahren nicht ersetzen: Es sei im Jahr
1993 durchgeführt worden, unter ganz anderen rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen. Damals sei die NISV noch nicht in Kraft gewesen, weshalb noch
keine höheren Masten erforderlich gewesen seien; zudem seien
Verkabelungsvarianten nicht geprüft worden.
5.3 Die Beschwerdegegnerin macht dagegen geltend, das Vorverfahren zur UVP sei
bereits im Gange gewesen, als der SÜL am 12. April 2001 verabschiedet worden
sei. Am Vorverfahren seien alle betroffenen Bundesämter, Kantone und Gemeinden
beteiligt gewesen, weshalb es weitgehend dem heutigen Sachplanverfahren
entsprochen habe, mit dem Unterschied, dass ein Trassee und nicht (wie heute)
ein Korridor festgelegt worden sei. Die sich noch stellenden Fragen seien
kleinräumiger Natur und könnten im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens
behandelt werden. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin bezieht sich der
Anwendungsbereich vom Art. 1a VPeA bei historischer Auslegung nicht auf jene
Leitungen, die aufgrund des fortgeschrittenen Planungs- und Prüfungsstandes im
Jahr 2001, bei Inkrafttreten des SÜL, nicht in diesen aufgenommen worden seien.
Für diese wäre es unverhältnismässig, das Verfahren "auf Feld 1", ins Stadium
des Sachplanverfahrens, zurückzuversetzen.
5.4 Im Urteil vom 15. August 2012 zur Hochspannungsleitung Chamoson-Chippis
setzt sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Tragweite von Art. 1a VPeA
auseinander (A-5347/2010, E. 8.6.3). Es qualifizierte die VPeA als
Vollziehungsverordnung zu Art. 16 Abs. 5 EleG, die das Gesetz lediglich näher
ausführen und konkretisieren, nicht aber abändern dürfe. Daher müsse der
Genehmigungsbehörde auch nach Inkrafttreten von Art. 1a VPeA bei der Handhabung
des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum verbleiben. Ansonsten wäre der in
Art. 1a Abs. 4 VPeA vorgesehene Entscheid des BFE über die Notwendigkeit eines
Sachplans überflüssig. Der Bundesrat habe in E. 3.2.3.3 des SÜL in der Fassung
vom 6. März 2009 (BBl 2009 S. 3070) selbst festgehalten, dass es nicht möglich
sei, generell-abstrakte Kriterien für die Sachplanpflicht festzulegen, sondern
dass immer eine fallweise Beurteilung erforderlich sei. Eine schematische
Anwendung von Art. 1a VPeA würde Sinn und Zweck von Art. 16 Abs. 5 EleG
widersprechen und stünde auch im Gegensatz zur flexibleren Regelung der
Sachplanpflicht für andere, im Koordinationsgesetz geregelte
Infrastrukturvorhaben.
5.5 Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt
auswirken, setzt gemäss Art. 16 Abs. 5 EleG grundsätzlich einen Sachplan
voraus. Gemäss der bereits zitierten Botschaft des Bundesrats zum
Koordinationsgesetz kann im Einzelfall von der Sachplanpflicht abgewichen
werden, wenn es aus objektiven Gründen als unzumutbar erscheint, für ein
einzelnes Projekt ein Sachplanverfahren durchzuführen. In diesem Fall müssen
die nach RPG erforderlichen Abstimmungsnachweise im Plangenehmigungsverfahren
erbracht werden (s.o., E. 5.1).
Art. 16 Abs. 5 EleG wurde in Art. 1a VPeA (in Kraft getreten am 1. September
2009) wie folgt konkretisiert:
1 Hochspannungsleitungen mit einer Nennspannung von 220 kV und höher (50 Hz)
können nur genehmigt werden, wenn sie zuvor in einem Sachplanverfahren
festgesetzt wurden.
2 Neue Leitungen können ohne vorgängiges Sachplanverfahren genehmigt werden,
wenn:
a. sie nicht länger sind als 2 Kilometer;
b. keine Schutzgebiete nach eidgenössischem und kantonalem Recht berührt
werden; und
c. die Anforderungen der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (NISV) eingehalten werden können, ohne dass eine
Ausnahmebewilligung beansprucht werden muss.
3 Ersatz, Änderung und Ausbau bestehender Leitungen können ohne vorgängiges
Sachplanverfahren genehmigt werden, wenn:
a. die Möglichkeiten zur Zusammenlegung mit anderen Leitungen ausgeschöpft
wurden;
b. die bestehenden Masten nicht mehr als 50 Meter seitlich zur Leitungsachse
verschoben werden und um nicht mehr als 10 Meter erhöht werden;
c. Nutzungskonflikte im bestehenden Leitungskorridor gelöst werden können;
d. Konflikte in Schutzgebieten nach eidgenössischem und kantonalem Recht durch
Ersatzmassnahmen ausgeglichen werden können; und
e. die Anforderungen der NISV eingehalten werden können, ohne dass eine
Ausnahmebewilligung beansprucht werden muss.
4 Das Bundesamt für Energie (Bundesamt) entscheidet nach Rücksprache mit den
zuständigen Fachstellen des Bundes und der betroffenen Kantone darüber, ob ein
Sachplanverfahren durchgeführt werden muss.
5.5.1 Im Erläuternden Bericht zur Revision (Ziff. 2 S. 2) wird ausgeführt, dass
mit Art. 1a VPeA verbindliche Kriterien für die Ausnahme von der SÜL-Pflicht
für Hochspannungsleitungen festgelegt werden sollten (Erläuternder Bericht
Revision VPeA). Dies spricht grundsätzlich für die Auffassung der
Beschwerdeführer. Immerhin erscheint es denkbar, dass im Einzelfall, trotz
Nichterfüllung einer Voraussetzung nach Abs. 2 oder 3 (z.B. Überschreitung des
Anlagegrenzwerts gemäss Art. 1 NISV an nur einem oder wenigen OMEN), ein derart
kleinräumiger Konflikt vorliegt, dass die Einleitung eines Sachplanverfahrens
unverhältnismässig erschiene.
5.5.2 Im vorliegenden Fall kann die Frage offen bleiben, weil aufgrund der
Entstehungsgeschichte und der Zwecksetzung von Art. 1a VPeA davon auszugehen
ist, dass die Verordnung jedenfalls keine abschliessende Regelung für Projekte
wie das vorliegende trifft, für die bei Inkrafttreten der Bestimmung am 1.
September 2009 bereits das Plangenehmigungsverfahren hängig war.
Art. 1a VPeA übernimmt im Wesentlichen die Kriterien, die von der Arbeitsgruppe
Leitungen und Versorgungssicherheit (LVS) in ihrem Schlussbericht vom 28.
Februar 2007 empfohlen wurden, um rasch und effizient über die Notwendigkeit
eines Sachplanverfahrens entscheiden zu können ("SÜL-Check"). Damit solle der
Projektant in die Lage versetzt werden, anhand einer Checkliste für die
wesentlichen Konfliktbereiche summarisch zu prüfen, ob allfällige Konflikte
innerhalb des bestehenden Leitungskorridors lösbar erscheinen. Sei dies der
Fall, könne direkt das Plangenehmigungsverfahren eingeleitet werden; zeige sich
indessen, dass die erkannten Konflikte im bestehenden Leitungskorridor nicht zu
lösen sind, müssten im Rahmen des Sachplanverfahrens alternative
Planungskorridore evaluiert werden (BFE, Erläuternder Bericht zum Sachplan
Übertragungsleitungen vom 13. Februar 2009 Ziff. 2.2).
Die Regelung will also dafür sorgen, dass im Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung
die Weichen (in Richtung Plangenehmigungs- oder Sachplanverfahren) richtig
gestellt werden. Zuständig für den Entscheid, ob im konkreten Fall auf ein
Sachplanverfahren verzichtet werden kann, ist das BFE (Art. 1a Abs. 4 VPeA).
Weder Art. 1a VPeA noch die Schlussbestimmungen der VPeA sehen eine
übergangsrechtliche Regelung für bereits hängige Plangenehmigungsverfahren vor.
Würden die Kriterien der Verordnung auf alle erstinstanzlich hängigen, z.T.
bereits weit fortgeschrittenen Verfahren angewendet, müsste das Verfahren
abgebrochen bzw. ein bereits gefällter Genehmigungsentscheid aufgehoben und ein
nachträgliches Sachplanverfahren durchgeführt werden, sobald auch nur eine der
Vorausetzungen von Art. 1a Abs. 2 oder 3 VPeA fehlt. Dies erscheint
unverhältnismässig und würde der Zielsetzung der Verordnungsrevision
widersprechen, eine weitere Straffung und Beschleunigung der
Bewilligungsverfahren zu erreichen (vgl. Erläuternder Bericht Revision VPeA,
Ziff. 1 S. 1).
Nach dem Gesagten ist jedenfalls für Plangenehmigungsverfahren, die im
Zeitpunkt des Inkrafttretens von Art. 1a VPeA am 1. September 2009 bereits
hängig waren, nicht von einer abschliessenden Regelung auszugehen. Es besteht
vielmehr die Möglichkeit, aus anderen als den in der Verordnung genannten
Gründen, namentlich der Prozessökonomie und der Verfahrensbeschleunigung,
ausnahmsweise auf ein Sachplanverfahren zu verzichten.
Von dieser Auslegung ging auch der Bundesrat in seinem Beschluss vom 6. März
2009 zum SÜL aus: In der Liste der in das strategische 220/380
kV-Übertragungsleitungsnetz aufzunehmenden Projekte findet sich jeweils ein
Vermerk: "SÜL noch durchzuführen oder eingeleitet" ... "SÜL durchgeführt oder
nicht erforderlich" oder "SÜL-Check durchzuführen". Für mehrere Projekte
(darunter auch die hier zu beurteilende Linie Mühleberg-Wattenwil findet sich
der zweite Vermerk (SÜL nicht erforderlich) mit der Bemerkung, das
Plangenehmigungsverfahren sei bereits hängig ("im PGV ") (BBl 2009 S. 3071 Nr.
7).
5.6 Zu prüfen ist deshalb, ob es im vorliegenden Fall aus objektiven Gründen
als unzumutbar erscheint, ein Sachplanverfahren durchzuführen.
5.6.1 Wie oben (E. 3.5) dargelegt wurde, müssen praktisch für die gesamte
Strecke zwischen Wattenwil und Oberwangen Verkabelungsvarianten geprüft werden.
Da das bestehende Trassee für eine Freileitung konzipiert wurde und sich (auch
nach Auffassung des BFE) für die Verkabelung z.T. nicht eignet, ist nicht zu
erwarten, dass sich alle Konflikte im Rahmen des bestehenden Leitungskorridors
(bestehendes Trassee plus je 50 m seitlich) lösen lassen. Dies spricht für die
Durchführung eines Sachplanverfahrens, dessen Aufgabe es ist, alternative
Planungskorridore zu evaluieren (Erläuternder Bericht SÜL, Ziff. 2.2 S. 2).
5.6.2 Gegen die Nachholung eines Sachplanverfahrens lässt sich die lange Dauer
des Verfahrens anführen. Das Plangenehmigungsgesuch wurde bereits am 12.
November 2003 eingereicht und die Vorarbeiten, insbesondere die
UVP-Voruntersuchung, gehen auf die 1990er Jahre zurück. Allerdings ist den
Beschwerdeführern einzuräumen, dass sich die rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen (Inkrafttreten der NISV; neue Kabeltechnologie) seither
wesentlich verändert haben.
Immerhin liegen die zu lösenden Konflikte nach dem langen, durch drei Instanzen
geführten Plangenehmigungsverfahren offen zu Tage; streitig ist im Wesentlichen
noch die Frage der ober- oder unterirdischen Leitungsführung. Zwar dürften sich
die Beschwerdeführer im Sachplanverfahren zu dieser Frage äussern, sie hätten
jedoch keine Parteistellung und könnten den Sachplanentscheid nicht anfechten.
Insofern besteht die Gefahr, dass ein allfälliger Sachplanentscheid, der sich
(ganz oder teilweise) gegen eine Erdverlegung der Leitung ausspricht, von den
Beschwerdeführern nicht akzeptiert und im nachfolgenden
Plangenehmigungsverfahren mit neuen Expertisen bekämpft würde. Unter diesen
Umständen würde die Nachholung des Sachplanverfahrens den Ausbau und die
Optimierung der zum strategischen Netz des Bundes gehörenden
Übertragungsleitung nur verzögern.
Unter diesen Umständen erscheint es aus prozessökonomischer Sicht geboten, die
notwendigen Abklärungen im Rahmen des hängigen Plangenehmigungsverfahrens
durchzuführen.
5.7 Allerdings muss gewährleistet werden, dass im Plangenehmigungsverfahren
eine dem Sachplanverfahren äquivalente Prüfung der noch ausstehenden Fragen
vorgenommen wird. Die Prüfung darf sich deshalb nicht auf den bestehenden
Leitungskorridor beschränken, sondern muss alternative, für eine Verkabelung
geeignete Korridore in Betracht ziehen, unter Berücksichtigung des aktuellen
Stands von Wissenschaft und Technik.
Im Sachplanverfahren wird dies durch eine Begleitgruppe sichergestellt, zu der
neben Vertretern der Bundesämter (BFE, ARE und BAFU), dem Projektanten und
Kantonsvertretern auch zwei Vertreter der Umweltorganisationen sowie - nach
Bedarf - ein unabhängiger Netzspezialist gehören. Die Begleitgruppe beurteilt
Leitungsbauvorhaben anhand der Nutz- und Schutzkriterien und zeigt Konsens- und
Konfliktbereiche sowie Koordinationspotentiale auf. Sie sucht zusammen mit den
Projektanten nach möglichen Lösungen der Konflikte, macht Empfehlungen zuhanden
des BFE und verfolgt die Forschung und Entwicklung der Technologien für
Übertragungsleitungsnetze (vgl. SÜL, Ziff. 3.1.1 S. 32 f.).
Wird im vorliegenden Fall auf ein Sachplanverfahren verzichtet, muss auf andere
Weise sichergestellt werden, dass die Abklärungen qualitativ denjenigen im
Sachplanverfahren entsprechen. Unter diesen Umständen erscheint es
gerechtfertigt, dem Eventualantrag der Beschwerdeführer 1 zu entsprechen und
für die Abklärung von sinnvollen (Teil-)Verkabelungsvarianten den Beizug eines
international anerkannten, unabhängigen Experten anzuordnen.
Dies entspricht auch der Prozessökonomie: Die Beschwerdeführer haben als
Parteien des Plangenehmigungsverfahrens ein Beweisantragsrecht. Werden die
Abklärungen nicht unter Beizug eines externen unabhängigen Experten getroffen,
besteht die Gefahr, dass einem entsprechenden Beweisantrag der Beschwerdeführer
nachträglich, im Rechtsmittelverfahren, stattgegeben werden muss. Dies würde
das Verfahren weiter verzögern, was zu vermeiden ist.
5.8 Bei der vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung gemäss Art. 3 und 6
NHG wird das BFE auch die wirtschaftlichen Interessen der BKW bzw. der
Swissgrid AG in die Interessenabwägung einbeziehen müssen. Dies erscheint
selbstverständlich und muss daher nicht gesondert im Dispositiv festgehalten
werden. Der entsprechende Eventualantrag der Beschwerdeführerin 2 ist daher
abzuweisen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit die Beschwerdeführer
die vorgängige Durchführung eines Sachplanverfahrens verlangen. Abzuweisen sind
die Beschwerden auch, soweit darin die Prüfung der Verkabelung der gesamten
Strecke Wattenwil-Mühleberg bzw. eine Verkabelungsstudie im Wangental,
ausserhalb des kommunalen Landschaftsschutzgebiets, verlangt werden.
Im Übrigen sind die Beschwerden gutzuheissen: Die Plangenehmigungsverfügung ist
aus Gründen der Rechtssicherheit aufzuheben und die Sache an das BFE
zurückzuweisen, um die vom Bundesverwaltungsgericht verlangten Abklärungen
durchzuführen. Diese umfassen (neben den übrigen, in E. 1.3 genannten Fragen)
die Prüfung von Verkabelungsvarianten für die Umfahrung Oberscherli, die
Umgebung der Weiler Mengesdorf, Liebewil und Herzwil, das BLN-Objekt sowie für
alle Landschaftsschutzgebiete von kantonaler, regionaler und kommunaler
Bedeutung. Hierfür ist ein unabhängiger, international anerkannter Experte
beizuziehen.
Auf der übrigen Strecke sind weitere Studien zur Linienführung nur
erforderlich, soweit dies durch allfällige Verkabelungen bzw. veränderte
Trasseeführung in den oben genannten Bereichen geboten erscheint
(Anschlussbereiche, Übergänge Freileitung/Kabel).
7.
Da der angefochtene Entscheid im Wesentlichen bestätigt wird, braucht der
Kostenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts nicht abgeändert zu werden.
Vor Bundesgericht obsiegen und unterliegen alle Parteien teilweise. Unter
diesen Umständen rechtfertigt es sich, die Parteikosten wettzuschlagen (Art. 68
BGG). Den beschwerdeführenden Gemeinwesen sind keine Kosten aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 4 BGG). Die Gerichtskosten sind daher den beschwerdeführenden Privaten
und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C_129/2012 und 1C_133/2012 werden vereinigt.
2.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden Disp.-Ziff. 1 des Entscheids
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 25. Januar 2012 und der
Plangenehmigungsentscheid des Bundesamts für Energie für den Um- und Neubau der
220/132 kV-Leitung Innertkirchen-Mühleberg, Abschnitt Wattenwil-Gasel-Mühleberg
aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Abklärung im Sinne der Erwägungen an
das BFE, unter Beizug eines unabhängigen, international anerkannten Experten,
zurückgewiesen. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden den privaten Beschwerdeführern des
Verfahrens 1C_133/2012 und der BKW FMB Energie AG je zur Hälfte (ausmachend Fr.
5'000.--) auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Swissgrid AG, dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, sowie den Bundesämtern für Energie, für
Umwelt und für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. November 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber