I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.120/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_120/2012
Urteil vom 22. August 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Baumgardt,
gegen
Politische Gemeinde Goldach,
handelnd durch den Gemeinderat Goldach, 9403 Goldach,
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St.
Gallen.
Gegenstand
Baugesuch (innere Aufstockung),
Beschwerde gegen das Urteil vom 17. Januar 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
X.________ betreibt auf der in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle Nr.
1418 in Goldach einen Schweinemaststall. Er war in sei-ner ursprünglichen Form
vor rund 45 Jahren gebaut worden. Im Jahr 2003 wurde er umgebaut und stark
erweitert. Nach der Baubewilligung vom 28. März 2003 enthält der Stall Plätze
für 480 Mastschweine und 150 Ferkel.
Der Gemeinderat Goldach stellte am 8. Juli 2008 fest, dass X.________ die Zahl
der gehaltenen Mastschweine auf 800 erhöht und damit gegen die Baubewilligung
vom 28. März 2003 verstossen hatte. Er verfügte deshalb, dass dieser ab sofort
keine weiteren Schweine zur Haltung auf dem Grundstück Nr. 1418 annehmen und
abgehende Tiere nicht ersetzen dürfe, bis der Bestand auf die maximal zulässige
Tierzahl reduziert sei. Weiter forderte er X.________ auf, innert 30 Tagen ein
ordentliches Baugesuch zur Erhöhung des Tierbestands auf die angestrebte Anzahl
einzureichen oder innert derselben Frist den Tierbestand dauerhaft auf die im
Jahre 2003 bewilligte Zahl zu reduzieren.
X.________ reichte in der Folge ein Baugesuch um Erhöhung des Tierbestands ein.
Der Gemeinderat Goldach stellte am 7. Juli 2009 fest, dass dieses Gesuch
unvollständig sei und eine Bewilligung ohnehin nicht erteilt werden könne.
Weiter hielt der Gemeinderat fest, dass ein ebenfalls eingereichtes Gesuch um
Zuteilung der Parzelle Nr. 1418 in eine Intensiv-Landwirtschaftszone erst im
Rahmen der Ortsplanungsrevision geprüft werden könne. Da eine Legalisierung des
erhöhten Tierbestands in absehbarer Frist nicht möglich sei, ordnete der
Gemeinderat an, den Tierbestand bis am 15. September 2009 auf 480 Mastschweine
und 150 Ferkel zu reduzieren. Dieser Entscheid wurde rechtskräftig.
Am 15. Januar 2010 reichte X.________ ein neues Baugesuch um Erhöhung des
Tierbestands auf 734 Mastplätze ein. Das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation des Kantons St. Gallen verweigerte am 5. Mai 2010 die Zustimmung
zum erwähnten Bauvorhaben. Der Gemeinderat Goldach wies deshalb das Gesuch am
1. Juni 2010 ab. Zugleich bestätigte er das am 7. Juli 2009 verfügte
Annahmeverbot neuer Tiere sowie seine Anordnung zur Reduktion des Tierbestands.
Zugleich setzte er X.________ eine Frist bis zum 30. Juli 2010, um eine
allfällige Ausnahmebewilligung für den höheren Tierbestand zu beantragen, bis
eine Umzonung seiner Parzelle in die Intensiv-Landwirtschaftszone möglich sei.
Die gegen diese Verfügung erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne
Erfolg.
B.
X.________ erhebt gegen den in dieser Sache zuletzt ergangenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 17. Januar 2012 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt die Aufhebung des
erwähnten Entscheids, eventualiter zusätzlich die Rückweisung der Sache an die
kantonalen Instanzen zur neuen Beurteilung.
Das Baudepartement des Kantons St. Gallen und das Verwaltungsgericht ersuchen
um Abweisung der Beschwerde. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene
Bundesamt für Raumentwicklung hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Die
Gemeinde Goldach hat sich nicht vernehmen lassen. Der Beschwerdeführer hält in
einer weiteren Eingabe an seinem Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer ersucht allein um Aufhebung des angefochtenen Entscheids,
stellt hingegen keinen Antrag auf Erteilung der Bewilligung seines Baugesuchs
vom 21. Januar 2010. Das entspricht der von ihm vertretenen Auffassung, dass
die vorgenommene Erhöhung des Tierbestands gar keiner baurechtlichen
Bewilligung bedürfe (vgl. E. 3-6). Lediglich für den Fall, dass eine
Bewilligungspflicht bejaht werden sollte, beantragt der Beschwerdeführer die
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, damit sie die Bewilligungsfähigkeit
des Vorhabens unter weiteren Titeln prüfe. Aus der Begründung des Rechtsmittels
geht damit zweifelsfrei hervor, was der Beschwerdeführer damit erreichen will.
Ein Antrag in der Sache ist unter diesen Umständen nicht erforderlich (vgl. BGE
133 II 409 E. 1.4 S. 414 f. mit Hinweisen).
Auch die übrigen Voraussetzungen zur Beschwerdeführung sind erfüllt. Auf das
Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz in verschiedener Hinsicht eine
Verletzung seines verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs (Art. 29 Abs. 2 BV)
vor. Sie sei auf seine Rügen, das Baudepartement habe den Sachverhalt
ungenügend festgestellt, die räumlichen Auswirkungen der neuen Form der
Tierhaltung nicht genügend berücksichtigt und die rechtliche Bedeutung der
Baubewilligungen von 1967 und 1989 nicht hinreichend berücksichtigt, nicht
näher eingegangen. Diese Kritik ist unbegründet, denn Art. 29 Abs. 2 BV
verlangt nicht, dass sich die entscheidende Behörde mit allen vorgebrachten
Einwänden einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Es genügt, wenn die Behörde kurz die
Überlegungen darlegt, von denen sie sich hat leiten lassen, und sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben kann (BGE 136 I
229 E. 5.2 S. 236 mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid erfüllt diese
Anforderungen ohne weiteres.
3.
3.1 Streitgegenstand bildet die Anzahl der Tiere, die der Beschwerdeführer
gemäss Art. 16a Abs. 2 RPG (SR 700) in seinem Stall halten darf. Nach dieser
Bestimmung sind Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines
landwirtschaftlichen Betriebs dienen, zonenkonform. Die Vorinstanz gelangt zum
Schluss, dass bei einer Erhöhung der Mastschweinplätze auf 734 der Rahmen der
inneren Aufstockung gesprengt werde. Der Stall des Beschwerdeführers sei mit
dieser Tierzahl nicht mehr zonenkonform und sein Baugesuch könne deshalb nicht
bewilligt werden.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt diese Beurteilung Art. 22 Abs. 1
RPG. Die Erhöhung der Tierzahl sei nach dieser Norm überhaupt nicht
bewilligungspflichtig. Insbesondere liege keine Zweckänderung vor, da die
räumlichen Auswirkungen der neuen Tierhaltung geringer seien als jene, die
bereits 1989 bewilligt wurden. Schliesslich beruft sich der Beschwerdeführer
auf die Besitzstandsgarantie, falls bei einer Erhöhung des Tierbestands die
Voraussetzungen der inneren Aufstockung nicht mehr erfüllt sein sollten.
Die Baubewilligungspflicht der umstrittenen Erhöhung des Tierbestands ergibt
sich nach Auffassung der Vorinstanz bereits aus dem Bundesrecht (Art. 22 Abs. 1
RPG). Sie zieht daher das kantonale Recht, das den Kreis der
bewilligungspflichtigen Vorhaben weiter ziehen kann, nicht bei. Der
Beschwerdeführer wendet sich gegen die vorinstanzliche Auslegung von Art. 22
Abs. 1 RPG. Er macht geltend, der Stall werde trotz Erhöhung der Tierzahl
baulich in keiner Weise verändert; ebenso wenig liege eine
bewilligungspflichtige Zweckänderung vor, da der Stall wie bisher der
Schweinemast diene. Aus der blossen Veränderung der Produktionsverhältnisse
könne nicht auf die Bewilligungspflicht geschlossen werden. Eine solche bestehe
nur, wenn sich daraus auch Auswirkungen auf die Planung und Umwelt ergäben.
3.2 Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Es ist unbestritten, dass der Stall
eine bewilligungspflichtige Baute darstellt. Hingegen besteht keine Einigkeit
darüber, ob die Erhöhung des Tierbestands eine bewilligungspflichtige Änderung
des bestehenden Stalls darstellt, wenn dieser äusserlich nicht verändert wird.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass die Verwendung einer
bestehenden Baute in der Landwirtschaftszone für einen anderen Nutzungszweck
grundsätzlich einer Bewilligung bedarf. Dabei ist es unerheblich, ob mit der
Nutzungsänderung bauliche Massnahmen verbunden sind oder nicht. Eine ohne
bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht
nur dann nicht, wenn auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone
zuzulassenden Nutzung entspricht und sich auf die Änderung hinsichtlich ihrer
Auswirkung auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (BGE
113 Ib 219 E. 4d S. 223 mit Hinweisen). Nach diesem Massstab untersteht auch
ein neues Betriebskonzept eines Casino (z.B. durch Erhöhung der Tisch- und
Automatenspielplätze) der Baubewilligungspflicht, wenn es eine erhebliche
Veränderung der Immissionen (z.B. durch Erhöhung der Besucherzahlen) zur Folge
hat (vgl. Urteil 1A.216/2003 vom 16. März 2004 E. 3, in: URP 2004 S. 349).
3.3 Die umstrittene Erhöhung des Tierbestands bezweckt, ein neues
Betriebskonzept zu verwirklichen, bei dem der Schwerpunkt verstärkt bei der
sog. Vormast anstelle der Ausmast liegt. Auch wenn der Stall damit weiterhin
der Schweinemast dient, verändert sich - raumplanungsrechtlich betrachtet -
gleichwohl sein Nutzungszweck. Die gegenteilige Auffassung des
Beschwerdeführers verkennt, dass Art. 16a Abs. 2 RPG und Art. 36 RPV (SR 700.1)
die innere Aufstockung im Bereich der Tierhaltung sehr eng umschreiben. Eine
solche liegt nur vor, wenn Deckungsbeitrag und Trockensubstanzpotenzial des
bodenabhängigen und bodenunabhängigen Betriebszweigs in einem bestimmten
Verhältnis zueinander stehen. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, hängt vom
gewählten Betriebskonzept ab. Dessen Änderung stellt deshalb - jedenfalls
solange sie nicht von völlig untergeordneter Bedeutung ist - auch eine Änderung
des Nutzungszwecks dar. Die umstrittene Erhöhung des Tierbestands um mehr als
hundert Stück ist nicht bloss untergeordneter Natur, sondern macht rund 16 %
des bisherigen Tierbestands aus, und zwar unabhängig davon, dass Tiere der
Vormast nicht in jeder Hinsicht mit jenen der Ausmast vergleichbar sind. Unter
den gegebenen Umständen bewirkt das neue Konzept der Tierhaltung mit einem
deutlich höheren Tierbestand daher eine Nutzungsänderung, die nach der
dargestellten Rechtsprechung bewilligungspflichtig ist.
Die dargestellte enge Umschreibung des Nutzungszwecks bei der inneren
Aufstockung erklärt sich daraus, dass die Landwirtschaftszone in erster Linie
der bodenabhängigen Produktion dient und die bodenunabhängige Bewirtschaftung
nur im begrenzten Umfang der inneren Aufstockung zonenkonform ist (vgl.
BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, 2006, N.
15 zu Art. 16a RPG). Wird dieser Rahmen überschritten, fehlt die
Zonenkonformität; zonenfremde Nutzungen sind zu untersagen, soweit dafür nicht
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG erteilt werden kann (Art. 16b
RPG). Der Umfang der inneren Aufstockung erscheint damit bereits aufgrund der
gesetzlichen Regelung als raumbedeutsam, denn es gilt sicherzustellen, dass der
vom Gesetz gezogene Rahmen der inneren Aufstockung nicht nachträglich
überschritten wird. Alle Änderungen, welche den Umfang der inneren Aufstockung
berühren, unterliegen daher der Baubewilligungspflicht. Der Beschwerdeführer
macht aus diesem Grund zu Unrecht geltend, die kantonalen Vorinstanzen hätten
noch besonders nachweisen müssen, dass die begehrte Erhöhung des Tierbestands
und die Änderung der Tierhaltung räumliche Auswirkungen hätten. Diese
Rechtslage geht bereits aus der Baubewilligung vom 28. März 2003 hervor und war
daher für den Beschwerdeführer erkennbar. Diese Bewilligung hält ausdrücklich
fest, dass die Verringerung der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Produktion
bzw. die Erhöhung der Tierzahl oder die Änderung der Tiergattung
bewilligungspflichtig seien. Die Vorinstanz hat daher Art. 22 Abs. 1 RPG nicht
verletzt, wenn sie das Vorhaben des Beschwerdeführers als
baubewilligungspflichtig erklärt.
3.4 Der angefochtene Entscheid legt näher dar, dass die umstrittene Änderung
des Betriebskonzepts und Tierbestands die Voraussetzungen der inneren
Aufstockung gemäss Art. 36 RPV nicht erfüllt. Zwar sei der Deckungsbeitrag der
bodenunabhängigen Produktion kleiner als jener der bodenabhängigen; doch
unterschreite das betriebliche Trockensubstanzpotenzial das erforderliche Mass
von 50 % des Bedarfs des Tierbestands.
Der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass diese Beurteilung unzutreffend sei.
Er macht allein geltend, dass sein neues Vorhaben im Vergleich zu den 1989 und
2003 bewilligten Baugesuchen keine zusätzlichen Auswirkungen auf den Raum habe,
sondern eher besser abschneide. Diese Argumentation ist unbehelflich. Die
Zulässigkeit der inneren Aufstockung beurteilt sich allein nach den von der
Vorinstanz herangezogenen Kriterien, und das neue Gesuch erfüllt die dafür
geltenden Voraussetzungen offenkundig nicht.
3.5 Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist sein Vorhaben bei Verneinung der
Zonenkonformität gestützt auf Art. 24c oder Art. 37 RPG zu bewilligen. Er
beruft sich auf seinen Besitzstand. Da ihm am 26. September 1989 eine
Baubewilligung für eine Sanierung seines Schweinestalls erteilt worden sei,
ohne die Zahl der Mastschweineplätze zu begrenzen, dürfe sie jetzt nicht
nachträglich begrenzt werden. Jedenfalls könne sich die Bewilligung aus dem
Jahre 2003, welche eine Begrenzung des Tierbestands vorsieht, nur auf die
damals neu erstellten Bauteile beziehen.
Selbst wenn es zutreffen sollte, dass die Baubewilligung aus dem Jahr 1989 den
Tierbestand aus raumplanerischer Sicht nicht begrenzte, wozu der angefochtene
Entscheid keine Feststellungen enthält, ergäbe sich daraus kein Recht des
Beschwerdeführers, den im Jahr 2003 bewilligten Tierbestand zu erhöhen. Denn
aus der angefochtenen Verfügung des Gemeinderats Goldach vom 1. Juni 2010 geht
hervor, dass dem Beschwerdeführer im Jahr 2003 eine Erweiterung der Nutzfläche
bewilligt wurde, die weit über den nach Art. 24c RPG zulässigen Rahmen
hinausging. Der damalige Um- und Ausbau des Stalls konnte daher allein gestützt
auf Art. 16a Abs. 2 RPG bewilligt werden. Das hat zur Folge, dass die
Anforderungen, die sich aus dieser Norm ergeben, nunmehr einzuhalten sind und
kein Raum mehr besteht für die Weitergeltung eines allfälligen - hier nicht
näher abgeklärten - Besitzstands.
4. Aus diesen Erwägungen erweist sich die Beschwerde in allen Punkten als
unbegründet. Sie ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Goldach, dem
Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. August 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold