I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.104/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_104/2012
Urteil vom 30. August 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
gegen
1. X.________,
2. Y.________,
Beschwerdegegner,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gerhard Balbi,
Gemeinderat Stansstad,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden,
Verwaltungsabteilung,
vom 5. September 2011.
Sachverhalt:
A.
X.________ und Y.________ ersuchten den Gemeinderat Stansstad um die
Bewilligung für einen Teilabbruch/Umbau/Wiederaufbau ihres Wohnhauses Hostettli
1 in Kehrsiten, Parzelle Nr. 399. Gegen das Projekt erhoben A.________ sowie
B.________ und C.________ Einsprache. Der Gemeinderat Stansstad wies die
Einsprache am 17. Mai 2010 ab und erteilte die Bewilligung unter Bedingungen
und Auflagen.
Die Einsprecher erhoben Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Nidwalden.
Dieser hiess die Beschwerde am 18. Januar 2011 gut, hob die
Gemeinderatsbeschlüsse auf und verweigerte die Baubewilligung. Zur Begründung
legte er dar, dass das umstrittene Bauvorhaben als Neubau zu qualifizieren sei
und nach Art. 8 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Stansstad mangels
eines Gestaltungsplans nicht bewilligt werden könne.
Dagegen rekurrierten die Grundeigentümer X.________ und Y.________. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden hiess deren Beschwerde am 5. September
2011 gut, hob den Regierungsratsentscheid auf und wies die Sache zu neuer
Beurteilung an diesen zurück. Es führte im Wesentlichen aus, das umstrittene
Bauvorhaben könne als Umbau im Sinne von Art. 8 des Bau- und Zonenreglements
der Gemeinde Stansstad verstanden und daher grundsätzlich bewilligt werden.
B.
Die Einsprecher A.________ sowie B.________ und C.________ ersuchen das
Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13.
Februar 2012 darum, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den
Entscheid des Regierungsrates zu bestätigen; eventualiter sei die Sache an das
Verwaltungsgericht zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer
rügen eine Verletzung des Willkürverbots und machen im Wesentlichen geltend,
Erweiterungsbauten könnten nicht als Umbau im Sinne des Bau- und
Zonenreglements verstanden werden; das umstrittene Bauvorhaben stelle einen
Neubau dar und könne mangels entsprechender Voraussetzungen nicht bewilligt
werden.
Die Beschwerdegegner X.________ und Y.________ stellen den Antrag, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die
Staatskanzlei des Kantons Nidwalden ersucht unter Hinweis auf den
Regierungsratsentscheid um Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Stansstad
beantragt mit Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung. Das
Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an Anträgen und Begründung fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgericht ist ein kantonal
letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, die
unter keinen Ausschlussgrund fällt. Die Beschwerdeführer sind als Einsprecher
direkt betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit.
a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 89 Abs. 1 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.2 Mit dem angefochtenen Urteil wird die Sache an den Regierungsrat zur
Prüfung zurückgewiesen, ob das Bauvorhaben - über die Zulässigkeit nach Art. 8
des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Stansstad (BZR) hinaus - baurechtlich
zulässig sei und die beabsichtigte Umgestaltung als baurechtskonform bewilligt
werden könne. Der Verwaltungsgerichtsentscheid schliesst das kantonale
Verfahren nicht ab, ist insofern ein Rückweisungsentscheid und bildet keinen
Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Rückweisungsentscheide unterliegen der
Beschwerde, sofern der untern Instanz kein eigener Entscheidungsspielraum
verbleibt und die Rückweisung einzig der Umsetzung des oberinstanzlich
Angeordneten dient (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2 S. 148). Überdies können
selbstständig eröffnete Zwischenentscheide aufgrund von Art. 93 Abs. 1 BGG
angefochten werden, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Beschwerdegutheissung sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand ersparen würde
(lit. b).
Dem Regierungsrat verbleibt trotz der Klärung der Grundsatzfrage durch das
Verwaltungsgericht ein beträchtlicher Beurteilungsspielraum. Von Bedeutung ist,
dass das Bauvorhaben der Beschwerdegegner im Falle einer Gutheissung der
vorliegenden Beschwerde definitiv nicht realisiert werden könnte. Somit erweist
sich die Beschwerde unter dem Gesichtswinkel von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG als
zulässig.
1.3 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
namentlich die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich von
Bundesverfassungsrecht, gerügt werden (Art. 95 Abs. 1 lit. a BGG). Die
Anwendung von kantonalem Recht wird dagegen vom Bundesgericht nicht frei,
sondern nur auf ihre Verfassungskonformität hin überprüft. In Bezug auf die
Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rügepflicht: Das
Bundesgericht tritt auf eine solche Rüge nur dann ein, wenn sie in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 42 Abs. 2 BGG
i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254).
Die Beschwerdegegner machen geltend, dass die Beschwerdeschrift diesen
Begründungsanforderungen nicht genüge. Die Beschwerdeführer würden lediglich
behaupten, der angefochtene Entscheid sei willkürlich, ohne eine
Verfassungsbestimmung zu nennen oder Willkür darzulegen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner ist auch in diesem Punkt auf die
Beschwerde einzutreten. Es trifft zwar zu, dass die Beschwerdeführer die
Bestimmung von Art. 9 BV zum Schutz vor Willkür nicht ausdrücklich nennen. Es
ist indes offensichtlich, dass sie die Rüge der Willkür im Sinne der
Rechtsprechung und als Verletzung von Art. 9 BV verstehen. Zudem begründen sie
ihre Rüge mit den erforderlichen Hinweisen zur Auslegung von Art. 8 BZR, zum
Zusammenhang mit dem übrigen Baurecht, zur Begriffsverwendung in der Doktrin
sowie zum Erfordernis einer umfassenden Prüfung. Damit genügt die
Beschwerdebegründung den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG.
1.4 Die Beschwerdeführer rufen einzig das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV an und
machen keine Verletzung eines spezifischeren Grundrechts geltend. Nach dieser
Bestimmung hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne
Willkür behandelt zu werden. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts
liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung
ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137
I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133, je mit Hinweisen).
2.
Für die Frage der Bewilligungsfähigkeit des umstrittenen Bauvorhabens ist im
Wesentlichen auf das konkrete Projekt, die Zonenzugehörigkeit der Bauparzelle
und deren Lage sowie die massgeblichen Baurechtsbestimmungen abzustellen:
Das bestehende Wohnhaus umfasst zwei Kellergeschosse, ein Erdgeschoss und ein
Ober- bzw. Dachgeschoss. Es weist ein Satteldach mit Dachfenstern auf, ohne
Dachaufbauten und Dacheinschnitte. Das Bauprojekt sieht vor, dass das
bestehende Wohnhaus bis auf das Fundament bzw. bis auf die beiden bestehenden
Kellergeschosse abgerissen und an demselben Ort ohne Verbreiterung oder
Verlängerung komplett neu errichtet wird. Im einzelnen wird das Kellergeschoss
2 in seiner Substanz erhalten, indes mit einer neuen Türe und zwei neuen
Fensterausbrüchen versehen. Im Kellergeschoss 1 werden die Westfassade
gänzlich, die Südfassade teilweise abgebrochen und neu erstellt; nebst
Fensterausbrüchen werden teils Wände für Türen unterbrochen bzw. zwecks neuer
Raumaufteilung ganz herausgebrochen, teils werden neue Wände eingezogen; das
Kellergeschoss 1 soll derart neu als Wohnung genutzt werden. Im bisherigen
Dachgeschoss soll nun ein neu als Obergeschoss bezeichnetes, auf der ganzen
Fläche als Wohnraum nutzbares Geschoss mit entsprechender Raumeinteilung
entstehen. Im neuen Dachgeschoss sollen Bad/WC, eine Saune und ein Vorraum mit
33 m² Bodenfläche und eine Terrasse mit rund 7,6 m² Fläche entstehen. Damit
verbunden ist eine Erhöhung des Firstes um 2,73 m und in den beiden gegen
Norden und Süden abfallenden Dachflächen je ein Dachaufbau (Dachgaube) mit
einer Firstlänge von 3,5 m und einer maximalen Firsthöhe über dem Hauptdach von
rund 2,4 m. Im Dachgeschoss soll damit Wohnraum mit zwei Zimmern und Balkon
genutzt werden können. Gesamthaft gesehen würde das Bauvorhaben demnach zwei
Keller-, ein Erd-, ein Ober- und ein Dachgeschoss umfassen.
Die Bauparzelle liegt in der Ortsbildschutzzone Kehrsiten (OSZ). Teilweise wird
die Parzelle von der Uferschutzzone (USZ) überlagert.
Die Bestimmungen von Art. 8 BZR zur Ortsbildschutzzone Kehrsiten haben
folgenden Wortlaut (Auszug):
1 Die Ortsbildschutzzone ist eine Bauzone. Sie bezweckt die Erhaltung des
Erscheinungsbildes und der Baustruktur des gewachsenen Ortskernes Kehrsiten und
schützenswerter Baugruppen. Gestattet sind Renovationen, Umbauten und der
Wiederaufbau von Gebäuden nach Elementarereignissen für Wohnzwecke sowie nicht
oder wenig störende Gewerbe- oder Dienstleistungsbetriebe.
3 Renovationen, Um- und Neubauten gemäss Abs. 1 sind so zu gestalten, dass sie
in kubischer, proportionaler, räumlicher, materialmässiger und farblicher
Übereinstimmung mit der baulichen oder ortsbildlichen Umgebung stehen.
4 Ersatzbauten können auf den bestehenden Grenzabständen wieder errichtet
werden, sofern keine öffentlichen Interessen (z.B. feuerpolizeiliche
Vorschriften usw.) entgegenstehen.
6 Im Rahmen von Gestaltungsplanungen sind Neubauten zulässig. Diese dürfen
höchstens zwei Vollgeschosse aufweisen, haben sich im Sinne von Abs. 3 in das
Ortsbild einzufügen und auf die Schutzobjekte und ihre unmittelbare Umgebung
Rücksicht zu nehmen. Die Projektakten und ergänzenden Beurteilungshilfsmittel
sind vor der Erteilung der Baubewilligung der Denkmalpflege des Kantons
Nidwalden zu unterbreiten.
3.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass für die Frage der
Bewilligungsfähigkeit in erster Linie die Qualifikation des Bauvorhabens und
dessen Zuordnung zu einer der in Art. 8 BZR enthaltenen Bestimmungen von
zentraler Bedeutung seien. Dies hänge von den auf dem Spiele stehenden
Begriffen einerseits und von der Würdigung des Bauvorhabens andererseits ab.
3.1 Ausgangspunkt bildet der Wortlaut von Art. 8 BZR. Die Bestimmung erlaubt in
Abs. 1 mit entsprechender Begriffsverwendung Renovationen, Umbauten und
Wiederaufbauten (nach Elementarereignissen). Abs. 6 der Bestimmung spricht von
Neubauten und lässt diese - im Rahmen von Gestaltungsplanungen - zu. Dabei
zeigt sich, dass die Terminologie von Art. 8 BZR nicht ganz schlüssig ist: Abs.
3 spricht u.a. von Neubauten und verweist dabei auf Abs. 1, obwohl in Abs. 1
die Neubauten gerade nicht genannt werden.
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass das Bauvorhaben mangels eines
Elementarereignisses nicht als Wiederaufbau nach Art. 8 Abs. 1 BZR bezeichnet
werden könne. Auch liege vom Umfang her keine Renovation gemäss derselben
Bestimmung vor. Es fällt somit lediglich die Qualifikation als Umbau oder als
Neubau in Betracht: Der Regierungsrat nahm einen Neubau im Sinne von Art. 8
Abs. 6 BZR an und verweigerte die Bewilligung wegen Fehlens einer
Gestaltungsplanung. Demgegenüber erblickte das Verwaltungsgericht im Projekt
einen Umbau im Sinne von Art. 8 Abs. 1 BZR. Die Beschwerdeführer erachten diese
Qualifizierung vor dem Hintergrund von Art. 8 BZR und der darin verwendeten
Begriffe sowie mit Blick auf das konkrete Bauvorhaben mit seinem erheblichen
Umfang als willkürlich.
3.2 Für die Auslegung der in Art. 8 BZR verwendeten Begriffe durfte das
Verwaltungsgericht die allgemeine baurechtliche Terminologie und die
entsprechende Literatur beiziehen. Es hat hierfür auf einschlägige Werke
verwiesen. Danach können im Wesentlichen die folgenden Erscheinungen
unterschieden werden: Neubauten (Erstbauten), Wiederaufbau/Ersatzbau nach
Zerstörung oder Abbruch, Verlegung von Bauten, Erweiterungsbauten, Umbau/
Renovation, Zweckänderung und Abbruch (vgl. Erich Zimmerlin, Baugesetz des
Kantons Aargau, 2. Auflage1985, § 150 II Ziff. 2, S. 365 ff.). Der
Bewilligungspflicht unterliegen in allgemeiner Hinsicht die Neuerstellung, die
Erweiterung, die Änderung und der Abbruch, nicht hingegen der Unterhalt (Aldo
Zaugg/ Peter Ludwig, Das Baugesetz des Kantons Bern, 2. Auflage 2007, Art. 1 N.
14 ff., 18 ff. und 24 ff.). Teils werden neubauähnliche Umgestaltungen und
selbständige Erweiterungen einerseits und blosser Umbau oder unselbständige
Erweiterungen andererseits unterschieden (Konrad Willi, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzonen, 2003, S. 90 ff. und 95 ff.). Schliesslich hielt das
Verwaltungsgericht fest, dass unter dem Begriff der Umgestaltung ebenso
Umbauten mit wesentlicher Änderung der Bausubstanz wie Erweiterungsbauten mit
An- und Aufbauten verstanden werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass das
Verwaltungsgericht in der dargestellten Bezugnahme auf die Doktrin in Willkür
verfallen sei.
Mit Blick auf diese unterschiedlichen Begriffe und Erscheinungen stellte das
Verwaltungsgericht fest, dass in Art. 8 BZR zwar Neubauten, Ersatzbauten,
Renovationen und Umbauten erwähnt sind, nicht hingegen Erweiterungsbauten (E.
6.3). Dass es dabei den Terminus Ersatzbauten nannte und nicht den von Art. 8
Abs. 1 BZR verwendeten Begriff Wiederaufbau, ist im vorliegenden Zusammenhang
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht von Bedeutung und vermag
keine Willkür zu belegen. Da wegen des Umfangs des Bauvorhabens keine blosse
Renovation in Frage steht, war demnach zu prüfen, wie Erweiterungsbauten
aufgrund des Bau- und Zonenreglements zu behandeln sind.
3.3 Das Verwaltungsgericht hält fest, dass die Erweiterungsbauten in Art. 8 BZR
nicht erwähnt sind, dass aber entsprechende Bauvorhaben in andere Bestimmungen
des Bau- und Zonenreglements Eingang gefunden haben. Im Zusammenhang mit der
Uferschutzzone ist in Art. 33 Abs. 3 - über Erneuerung, Umbau und Wiederaufbau
von bestehenden Bauten und Anlagen hinaus - von Erweiterungen die Rede, die
unter einschränkenden Bedingungen möglich sind. In Bezug auf die Bauweise in
Kehrsiten werden in Art. 43 Abs. 1, Art. 44 Abs. 2 und Art. 45 Abs. 4 - neben
Neu- und Umbauten - auch Anbauten, Aufbauten und Dachaufbauten genannt. Daraus
kann ohne Willkür in allgemeiner Weise gefolgert werden, dass als
Erweiterungsbauten zu qualifizierende Bauvorhaben dem Bau- und Zonenreglement
nicht fremd sind. Damit stellt sich die weitere Frage, aus welchen Gründen
solche Erweiterungsbauten in Art. 8 BZR keine Aufnahme gefunden haben.
Das Verwaltungsgericht legt mit guten Gründen dar, dass die Bestimmung von Art.
8 BZR in erster Linie dem Ortsbildschutz von Kehrsiten diene. Das
Erscheinungsbild sowie die Baustruktur des gewachsenen Ortskerns und der
schützenswerten Baugruppen sollen erhalten werden (Abs. 1), ebenso die Eigenart
der bestehenden Bauten, Baugruppen, Strassen und Freiräume und deren besondere
Gestaltungsmerkmale (Abs. 2). Renovationen, Umbauten und Neubauten sollen in
verschiedener Hinsicht in Übereinstimmung mit der baulichen und ortsbildlichen
Umgebung stehen (Abs. 3). Ortsbildgerechte Bauweise kann im Falle wesentlicher
Mehraufwendungen gar mit Beiträgen unterstützt werden. Auf der andern Seite ist
das Bauen in dieser Zone nicht etwa untersagt. Über die Renovationen, Umbauten
und den Wiederaufbau gemäss Abs. 1 hinaus erlaubt Abs. 3 Renovationen, Umbauten
und Neubauten, können nach Abs. 4 Ersatzbauten erstellt werden und sind unter
den spezifischen Bedingungen Neubauten nach Abs. 6 zulässig.
Vor diesem Hintergrund durfte das Verwaltungsgericht ohne Willkür folgern, dass
Art. 8 BZR zwar dem Ortsbildschutz diene, indes nicht das Ziel einer
restriktiven, auf ein Minimum beschränkten Bautätigkeit verfolge. Mit guten
Gründen konnte es daher annehmen, dass Art. 8 BZR Erweiterungsbauten nicht
bewusst ausschliesse, die Nicht-Erwähnung vielmehr auf einem Versehen beruhe
und eine planwidrige Lücke darstelle. Das Verwaltungsgericht ist mit dieser
Auslegung des Bau- und Zonenreglements nicht in Willkür verfallen.
3.4 Damit fragt sich, wie solche Erweiterungsbauten im Rahmen von Art. 8 BZR zu
behandeln sind, insbesondere ob sie dem Abs. 1 und dem Terminus Umbau oder aber
dem Abs. 6 und dem Terminus Neubau zuzuordnen sind; ferner wie die Umbauten und
Neubauten voneinander abzugrenzen sind.
In allgemeiner Weise hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass zum Begriff des
Umbaus nach Abs. 1 insbesondere die einfachen Umbauten, An- und Aufbauten und
Erweiterungsbauten gehören. Nicht dazu zu zählen seien die Neu- und Erstbauten,
die unter Abs. 6 fallen. Diesen Neubauten seien auch neubauähnliche
Umgestaltungen zuzurechnen, bei denen die Änderungen gegenüber dem Bestehenden
so weit gehen, dass Sinn und Zweck der Vorschrift überhaupt nicht mehr zum
Tragen kommt. Aus diesem Zusammenhang heraus sei der Begriff der Neubauten und
der neubauähnlichen Umgestaltungen eher eng auszulegen. Daraus folge, dass alle
Bauvorhaben, die nicht in diesem Sinne Neubauten sind, als Umbauten im Sinne
von Abs. 1 zu verstehen seien.
Auch in dieser Hinsicht kann dem Verwaltungsgericht keine Willkür vorgehalten
werden. Vor dem Hintergrund der ganzen Bestimmung von Art. 8 BZR hat es mit
guten Gründen dargelegt, dass Erweiterungsbauten dem Begriff des Umbaus nach
Abs. 1 zuzurechnen seien. Über den eigentlichen Umbau hinaus sollen auch
Erweiterungsbauten nach dieser Bestimmung behandelt und bewilligt werden
können. Zur Abgrenzung gegenüber den Neubauten im Sinne von Abs. 6 hat es auf
den Umfang der Umgestaltung abgestellt. Umgestaltungen seien demnach als
Neubauten zu behandeln, wenn sie einen neubauähnlichen Umfang und Charakter
annehmen. Für diesen und erst für diesen Fall soll ein Bauvorhaben der
besondern Pflicht der Gestaltungsplanung unterworfen sein. Diese Zuordnungen
und Abgrenzungen lassen sich bei abstrakter Betrachtungsweise mit
nachvollziehbaren Überlegungen begründen und vermögen insoweit vor Art. 8 BV
standzuhalten.
3.5 An dieser Auslegung von Art. 8 BZR vermag für sich genommen nichts zu
ändern, dass Abs. 1 ausdrücklich den Wiederaufbau von Gebäuden nach
Elementarereignissen, nicht aber weitere Ersatzbauten nennt, und dass das
Bauprojekt im vorliegenden Fall den Abbruch des bestehenden Gebäudes und dessen
komplette Neuerrichtung mit entsprechender Erweiterung vorsieht.
Art. 8 Abs. 1 BZR erlaubt den Wiederaufbau von Gebäuden nach
Elementarereignissen. Der Wiederaufbau soll somit für den Fall einer Zerstörung
etwa durch einen Brand ermöglicht werden. Dies schliesst einen Wiederaufbau
nach einem Abbruch nicht zwingend aus. Der ausdrücklichen Erwähnung des
Wiederaufbaus nach Elementarereignissen kann insoweit ein Sinn zugesprochen
werden, als auch ein solcher nicht vorbehaltlos möglich ist. Art. 8 Abs. 4 BZR
knüpft solche Wiederaufbauten explizit an die Bedingung, dass keine
öffentlichen Interessen wie insbesondere polizeiliche Vorschriften
entgegenstehen. Bei dieser Sachlage konnte das Verwaltungsgericht die
Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BZR ohne Willkür dahingehend auslegen, dass
Erweiterungsbauten unter den oben umschriebenen Voraussetzungen bewilligt
werden können und insoweit auch ein Wiederaufbau nach einem Abbruch möglich
sei.
Gesamthaft ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass die vom Verwaltungsgericht
getroffene Auslegung von Art. 8 BZR vor dem Willkürverbot im Sinne von Art. 9
BV standhält. Dieses Zwischenergebnis führt zur weitern Frage, ob das
umstrittene Bauvorhaben auch mit Blick auf die konkreten Verhältnisse als
bewilligungsfähig betrachtet werden kann.
4.
4.1 Wie oben dargelegt (E. 2), sieht das Bauprojekt vor, dass das bestehende
Wohnhaus bis auf das Fundament bzw. bis auf die beiden bestehenden
Kellergeschosse abgerissen und an demselben Ort ohne Verbreiterung oder
Verlängerung komplett neu errichtet wird. Die Kellergeschosse werden wesentlich
umgestaltet und im Kellergeschoss 1 soll neu Wohnraum entstehen. Im
Obergeschoss entsteht mit neuer Gestaltung erweiterter Wohnraum. Im neuen
Dachgeschoss werden neuartige Installationen geschaffen, die Firsthöhe zudem
angehoben und zwei Dachaufbauten aufgesetzt.
Das Verwaltungsgericht hielt dafür, dass das Bauvorhaben gesamthaft gesehen als
Umgestaltung bzw. Erweiterungsbaute betrachtet werden könne. Die Umgestaltung
kommt insbesondere dadurch zum Ausdruck, dass wesentliche Änderungen der
Bausubstanz vorgenommen und das Verhältnis der Innenräume unter sich
(insbesondere in den Kellergeschossen und im Erdgeschoss) und ihre
Benützbarkeit markant geändert werden sollen. Die Erweiterung zeigt sich
namentlich in den Veränderungen im Dachbereich mit dem Ausbau des neuen
Dachgeschosses. Im angefochtenen Entscheid wird daraus der Schluss gezogen,
dass die geplanten Veränderungen gesamthaft gesehen zwar wesentlich seien,
indes nicht als derart intensiv erschienen, als dass sie einer Neubaute oder
einer neubauähnlichen Umgestaltung gleichkämen.
Die Beschwerdeführer rügen in diesem Punkte vorerst, dass das
Verwaltungsgericht die einzelnen baulichen Massnahmen isoliert betrachtet und
keine Gesamtsicht vorgenommen habe. Dieses hat in der Tat die unterschiedlichen
Umbauteile vorerst für sich behandelt. Dabei ist es zum Schluss gekommen, dass
weder die Umgestaltung der Keller, der Umbau des Dachgeschosses, der Ausbau des
neuen Dachgeschosses noch der Umstand des Abbruchs und Wiederaufbaus für sich
genommen einem neubauähnlichen Vorhaben gleichkämen. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer hat es sich darüber hinaus um eine Gesamtsicht bemüht und
dargelegt, dass auch vor dem Hintergrund einer Gesamtbetrachtung von einer
Umgestaltung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 BZR auszugehen sei. Soweit die
Beschwerdeführer die Methode des Verwaltungsgerichts beanstanden, zielt ihre
Beschwerde ins Leere.
Wesentliche Bedeutung kommt der Kritik der Beschwerdeführer zu, in Anbetracht
von Umfang und Charakter des Bauvorhabens müsse dieses bei umfassender
Betrachtung zwingend als Neubaute qualifiziert werden. Dieses könne nicht als
umbauähnliche Umgestaltung oder Erweiterung betrachtet werden.
Das Verwaltungsgericht hat auf das äussere Erscheinungsbild, die Veränderung
des Bauvolumens und der Nutzungsflächen, die Zonenkonformität, die Änderung der
Zweckbestimmung und die energietechnischen und bauphysikalischen Massnahmen
abgestellt. Diese Veränderungen können durchaus als erheblich bezeichnet
werden, wie die Beschwerdeführer geltend machen. Es ist indes mit dem
Willkürverbot vereinbar, gesamthaft darauf abzustellen, dass die genannten
Veränderungen das Erscheinungsbild und den Charakter der Baute nicht geradezu
neubauähnlich prägen. Im Rahmen des bisherigen Baus soll eine Ersatzbaute
erstellt werden, ohne dass ein eigentlicher neuartiger Baukubus entstehen
würde. Bei dieser Sachlage durfte das Verwaltungsgericht das umstrittene
Bauvorhaben als Erweiterungsbau oder Umgestaltung betrachten und der Bestimmung
von Art. 8 Abs. 1 BZR zuordnen, ohne in Willkür im oben umschriebenen Sinne (E.
1.4) zu verfallen. Daran ändert nichts, dass auch eine andere Lösung als
vertretbar oder gar zutreffender erscheinen könnte.
Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
4.2 Die Beschwerdeführer bringen schliesslich vor, das Verwaltungsgericht habe
mit seinem Entscheid in den Ermessensspielraum des Regierungsrates eingegriffen
und damit § 90 VRPV verletzt. Es kann offen bleiben, ob die Beschwerdeführer
diese Rüge in rechtsgenüglicher Form vorbringen. Sie übersehen, dass es bei der
hier strittigen Frage nicht um eine Ermessensausübung geht, sondern die
Auslegung einer kommunalen Vorschrift im Zentrum steht. Die Überprüfung einer
solchen Auslegung gehört zur Rechtskontrolle, wie sie dem Verwaltungsgericht
zukommt. Die Rüge der Kompetenzüberschreitung ist unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten den
Beschwerdeführern aufzuerlegen und haben diese die Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 2
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Stansstad, sowie dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden,
Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. August 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Aemisegger
Der Gerichtsschreiber: Steinmann