II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 743/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
9C_743/2009
Urteil vom 25. März 2010
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Borella, Kernen, Seiler,
Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiberin Keel Baumann.
Verfahrensbeteiligte
Konferenz der Personalverbände KPV, Sekretariat: Weinbergstrasse 31, 8006
Zürich,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Katharina Sameli,
Beschwerdeführerin,
gegen
Pensionskasse Stadt Zürich, Strassburgstrasse 9, 8004 Zürich, vertreten durch
Rechtsanwältin
Dr. Isabelle Vetter-Schreiber,
Beschwerdegegnerin,
Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich, 8090 Zürich.
Gegenstand
Berufliche Vorsorge,
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2009.
Sachverhalt:
A.
A.a Die Versicherungskasse der Stadt Zürich führte als unselbständige
Dienstabteilung der Stadt Zürich die berufliche Vorsorge der Angestellten der
Stadt Zürich. Gemäss Art. 23 Abs. 1 der Statuten der Versicherungskasse vom 22.
Dezember 1993 sind die Überschüsse der Jahresrechnung in erster Linie zur
Deckung eines allfälligen Fehlbetrags in der Bilanz einzusetzen. In zweiter
Linie sind die Reserven zu äufnen, wobei Bewertungs- (Art. 23 Abs. 2 lit. a
sowie Abs. 3 der Statuten) und technische Reserven (Art. 23 Abs. 2 lit. b sowie
Abs. 4 der Statuten) unterschieden werden. Gemäss Art. 25 und 26 der Statuten,
je Abs. 1, entrichten für die Risikoversicherten die Versicherten und der
Arbeitgeber je einen Risikobeitrag von 0,5 % des beitragspflichtigen
Einkommens. Für die Vollversicherten entrichten gemäss je Abs. 2 der genannten
Artikel die Versicherten einen Sparbeitrag von 6-9 % und der Arbeitgeber einen
Sparbeitrag von 4-39 % sowie einen Risikobeitrag von 2 %.
A.b Mit Beschluss vom 2. April 1997 änderte der Gemeinderat (Legislative) der
Stadt Zürich die Artikel 19 und 26 der Statuten. Es wurde ein Mechanismus
vorgesehen, nach welchem bei anhaltend geringer Lohnteuerung die Sparbeiträge
des Arbeitgebers und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten
reduziert werden können (Art. 19 Abs. 6 der Statuten). Zudem traf der
Gemeinderat in Ziff. 3 des Beschlusses folgende einmalige Übergangslösung: "Für
das Geschäftsjahr 1997 wird auf die Erhebung von Risikobeiträgen für
Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse [...]
verzichtet. Aus dem Jahresgewinn 1996 der Pensionskasse ist einmalig eine
Risikoreserve zu bilden, welche 1997 zur Finanzierung der Risikobeiträge wieder
aufzulösen ist". Gegen diese Ziffer 3 des Beschlusses erhob die Konferenz der
Personalverbände (KPV; ein Verein, bestehend aus Verbänden, deren Mitglieder
Arbeitnehmer der Stadt Zürich sind) Aufsichtsbeschwerde, welche das
Bundesgericht letztinstanzlich mit Urteil 2A.100/2000 vom 26. November 2001
(BGE 128 II 24) guthiess und Ziffer 3 des Beschlusses vom 2. April 1997 aufhob.
A.c Mit Beschluss vom 4. Februar 1998 änderte der Gemeinderat sodann die
Statuten wie folgt ab: In Art. 23 Abs. 2 der Statuten wurde eine neue Litera c
eingefügt mit dem Wortlaut: "zur Äufnung einer freien Reserve". Sodann wurde
Art. 23 der Statuten um einen Absatz 5 ergänzt, welcher lautet: "Die freie
Reserve dient der Äufnung der Reserven gemäss Abs. 2 lit. a und b [d.h. der
Bewertungs- und der technischen Reserven], sofern diese nicht ausreichend
dotiert sind. Sodann kann sie fallweise für jeweils ein Jahr zur teilweisen
oder ganzen Finanzierung von Beiträgen der Versicherten und der Arbeitgeber
herangezogen werden. Über Äufnung und Verwendung entscheidet der Stadtrat auf
Antrag der Kassenkommission." Zugleich wurde gleichlautend in Art. 25 der
Statuten (Beiträge der Versicherten) ein neuer Absatz 5 und in Art. 26 der
Statuten (Beiträge des Arbeitgebers) ein neuer Absatz 4 eingefügt mit dem
Wortlaut: "Vorbehalten bleibt die Finanzierung aus dem Vermögen der
Pensionskasse (Art. 23)". Gegen diese Statutenänderung erhob die KPV ebenfalls
Aufsichtsbeschwerde. Diese wurde letztinstanzlich vom Bundesgericht mit Urteil
2A.101/2000 vom 26. November 2001 abgewiesen.
B.
B.a Aufgrund von Beschlüssen des Zürcher Stadtrats (Exekutive) vom 25. März
1998, 31. März 1999 und 22. März 2000 beglich die Versicherungskasse, gestützt
auf Art. 23 Abs. 5 der Statuten, in den Jahren 1999, 2000 und 2001 je 60 % der
gesamten Beiträge (Spar- und Risikobeiträge) für Vollversicherte, insgesamt
rund 40 Mio. Franken, aus den in den Jahren 1997, 1998 und 1999 erzielten
Überschüssen.
B.b Mit Aufsichtsbeschwerde vom 20. November 2002 gelangte die KPV an das Amt
für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich als Aufsichtsbehörde
und beantragte, es sei festzustellen, dass die von der Stadt Zürich in den
Jahren 1999 bis und mit 2001 zulasten des Kassenvermögens vorgenommene
Reduktion der Risikobeiträge für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der
Statuten der Versicherungskasse um 60 % rechtswidrig sei. Die Stadt Zürich sei
anzuhalten, den für die Jahre 1999 bis 2001 im Umfang von 60 % noch
geschuldeten Risikobeitrag für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der
Statuten an die Versicherungskasse zu überweisen.
B.c Zum 1. Januar 2003 wurde die Versicherungskasse von einer unselbständigen
Anstalt in die selbständige öffentlich-rechtliche Stiftung "Pensionskasse Stadt
Zürich" umgewandelt, welche in die Aktiven und Passiven der bisherigen
Versicherungskasse eintrat.
B.d Mit Verfügung vom 19. Juli 2005 wies das Amt für berufliche Vorsorge und
Stiftungen des Kantons Zürich die Aufsichtsbeschwerde in der Sache ab. Es
erwog, die Pensionskasse sei an die Stelle der Stadt Zürich getreten. Diese
habe nur noch die Stellung einer Arbeitgeberin und sei im
Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht Partei.
B.e Die KPV erhob dagegen Beschwerde an die damalige Eidgenössische
Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenvorsorge. Mit Entscheid vom 30. Juni 2009 wies das inzwischen
zuständige Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
C.a Die KPV erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei festzustellen, dass die
von der Stadt Zürich in den Jahren 1999 bis und mit 2001 zulasten des
Kassenvermögens vorgenommene Reduktion der Risikobeiträge für Vollversicherte
gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten um 60 % rechtswidrig sei; eventuell seien
die Beschlüsse des Stadtrates von Zürich vom 25. März 1998, 31. März 1999 und
22. März 2000 aufzuheben. Die Pensionskasse Stadt Zürich sei zu verpflichten,
den von der Stadt Zürich und den angeschlossenen Unternehmen für die Jahre 1999
bis und mit 2001 im Umfang von 60 % noch geschuldeten Risikobeitrag für
Vollversicherte gemäss Ziff. 26 Abs. 2 der Statuten einzufordern.
C.b Die Aufsichtsbehörde und die Pensionskasse beantragen Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht
schliesst auf Abweisung. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
1.1 Gegen Beschwerdeentscheide des Bundesverwaltungsgerichts betreffend
Verfügungen der Aufsichtsbehörden (Art. 74 Abs. 1 BVG) ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82
lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Die KPV ist zur Beschwerde legitimiert
(Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 128 II 24 E. 1b S. 26).
1.2 Die Aufsichtsbehörde übt nach Art. 61 Abs. 1 BVG die Aufsicht über die
Vorsorgeeinrichtungen bzw. die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der
beruflichen Vorsorge dienen, aus. Sie wacht darüber, dass die Einrichtungen die
gesetzlichen Bestimmungen einhalten (Art. 62 Abs. 1 BVG). Die Aufsicht und die
von der Aufsichtsbehörde angeordneten Massnahmen können sich daher nur gegen
die Einrichtungen richten, nicht gegen Dritte, namentlich nicht gegen den
Arbeitgeber; die Vorsorgeeinrichtungen können nur angewiesen werden, gegen
Dritte rechtlich vorzugehen (vgl. BGE 134 I 23 E. 3.4 S. 28 f.; Urteil 2A.605/
2004 vom 26. April 2005 E. 3.2). Vorliegend war die Stadt Zürich im
Verfügungsverfahren vor der Aufsichtsbehörde anfänglich noch beteiligt, weil
die Versicherungskasse eine unselbständige Anstalt der Stadt war. Die Stadt war
zugleich auch Arbeitgeberin. In einer solchen Konstellation regeln die von den
zuständigen Gemeinwesen erlassenen Vorschriften (Art. 50 Abs. 2 und Art. 51
Abs. 5 BVG) oft sowohl die dienstrechtlichen Beziehungen zwischen dem
Arbeitgeber und den Arbeitnehmern als auch die vorsorgerechtlichen Beziehungen
zwischen der Vorsorgeeinrichtung und den Arbeitnehmern (vgl. BGE 133 V 556 E.
7.5 S. 561), so dass die Aufsichtsbehörden generell für die Beurteilung der
entsprechenden Beschlüsse und Reglemente zuständig sind (BGE 112 Ia 180 E. 3 S.
186 ff.), soweit die Grundlage der anzuordnenden Massnahmen im BVG liegt (BGE
134 I 23 E. 3.4 S. 28 f.). An die Stelle der Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft
als öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtung ist inzwischen die rechtlich
verselbständigte Beschwerdegegnerin getreten. Die Stadt Zürich ist nur noch als
Arbeitgeberin beteiligt und untersteht insofern nicht der Aufsicht der
BVG-Aufsichtsbehörden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann aber
dennoch auf das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der
Stadtratsbeschlüsse vom 25. März 1998, 31. März 1999 und 22. März 2000
eingetreten werden; denn diese Beschlüsse fällte der Stadtrat nicht als Organ
der Stadt Zürich in seiner Eigenschaft als Arbeitgeber, sondern als Organ der
Versicherungskasse (Art. 68 Abs. 1 der Statuten von 1993) in Ausübung der ihm
durch Art. 23 Abs. 5 Satz 3 der Statuten zugewiesenen Befugnisse. Die
Beschlüsse des Stadtrates sind daher heute als solche der Beschwerdegegnerin zu
betrachten, die insoweit Rechtsnachfolgerin der Stadt Zürich ist und die
Rechtmässigkeit dieser Beschlüsse zu vertreten hat. Hingegen kann die
Aufsichtsbehörde nicht die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeberin
hoheitlich verpflichten, Beiträge zu leisten, sondern nur die
Beschwerdegegnerin dazu anhalten, bei den Arbeitgebern Beiträge einzufordern.
Mit Recht und zulässigerweise hat deshalb die Beschwerdeführerin das vor der
Aufsichtsbehörde ursprünglich eingereichte Rechtsbegehren bereits in der
Beschwerde an die Vorinstanz in diesem Sinne geändert, worauf einzutreten ist.
Das ebenfalls gestellte Feststellungsbegehren hat daneben keine selbständige
Bedeutung.
2.
Mit den Stadtratsbeschlüssen vom 25. März 1998, 31. März 1999 und 22. März 2000
wurde entschieden, jeweils drei Fünftel der Beiträge (Spar- und Risikobeiträge)
der Versicherten und der Arbeitgeber aus der freien Reserve zu finanzieren.
Streitig ist die Zulässigkeit dieser Finanzierung nur in Bezug auf die
Risikobeiträge. Nicht bestritten ist demgegenüber die Finanzierung der
Sparbeiträge aus der freien Reserve.
3.
Die umstrittenen Beschlüsse stützen sich auf Art. 23 Abs. 5 i.V.m. Art. 26 Abs.
4 der Statuten. Die Rechtmässigkeit dieser Statutenbestimmungen ist
zutreffenderweise nicht umstritten, nachdem die dagegen gerichtete Beschwerde
vom Bundesgericht mit Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001 abgewiesen
worden ist. Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Auffassung, dass diese
Bestimmungen, statuten- und bundesrechtskonform ausgelegt, eine Finanzierung
der Risikobeiträge aus der freien Reserve verbieten.
3.1 Der Wortlaut von Art. 23 Abs. 5 Satz 2 der Statuten erlaubt die Verwendung
der freien Reserve zur Finanzierung von "Beiträgen der Versicherten und der
Arbeitgeber", ohne dabei zwischen Spar- und Risikobeiträgen zu differenzieren.
Der Arbeitgeber entrichtet für Vollversicherte nach Art. 26 Abs. 2 der Statuten
sowohl Spar- als auch Risikobeiträge. Absatz 4 behält sodann die Finanzierung
aus dem Vermögen der Pensionskasse vor, ebenfalls ohne zwischen Spar- und
Risikobeiträgen zu unterscheiden. Nach dem insoweit klaren Wortlaut der
Statuten kann somit die freie Reserve für die Finanzierung beider Beitragsarten
verwendet werden.
3.2 Die Beschwerdeführerin stützt sich zur Begründung ihrer gegenteiligen
Auffassung darauf, dass das Bundesgericht im Urteil 2A.100/2000 (BGE 128 II 24)
die Finanzierung der Risikobeiträge aus freien Mitteln als unzulässig erklärt
habe. Da die Risikobeiträge gemäss Statuten ausschliesslich vom Arbeitgeber
bezahlt würden, verletze eine Finanzierung dieser Beiträge aus der freien
Reserve die Beitragsparität, weil diese Finanzierung einseitig dem Arbeitgeber
zugute komme. Im Urteil 2A.101/2000, wo die Statutenregelung als zulässig
beurteilt worden sei, habe sich das Bundesgericht nur mit den Sparbeiträgen
befasst.
3.3 Im Urteil 2A.101/2000 erwog das Bundesgericht, eine Herabsetzung der
Beiträge könne nur mittels einer Statutenänderung erfolgen. Eine solche
Statutenänderung werde gerade geschaffen mit der angefochtenen Bestimmung (Art.
23 Abs. 5 der Statuten), welche erlaube, die Beiträge nach Massgabe der
finanziellen Situation jeweils für ein Jahr herabzusetzen, ohne dass sich
zugleich auch die Altersgutschriften vermindern würden. Die Alternative, die in
den Art. 25 und 26 der Statuten festgelegten Beitragssätze zu reduzieren, würde
auch die Altersgutschriften vermindern, was nicht im Interesse der Versicherten
läge. Denkbar wäre es allenfalls, Sparbeiträge und Altersgutschriften zu
entkoppeln, was aber weniger Gewähr für die Einhaltung des Vorsorgezwecks
bieten würde. Art. 331 Abs. 3 OR, der die Finanzierung von Arbeitgeberbeiträgen
aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung unterbinde, sei auf öffentlich-rechtliche
Einrichtungen nicht anwendbar. Sodann werde der Grundsatz der Zweckgebundenheit
der Vorsorgemittel nicht verletzt, wenn lediglich auf den Zufluss weiterer
Mittel verzichtet werde. Auch werde nicht gegen den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Versicherten verstossen, denn auf Beiträge könne nur dann
verzichtet werden, wenn bereits die übrigen Reserven geäufnet seien, wenn also
sowohl das Vorsorgeziel der aktiven Versicherten als auch jenes der
Pensionierten gesichert sei. Die Erhebung weiterer überflüssiger Beiträge würde
einzig zu einer weiteren Überkapitalisierung der Pensionskasse führen, die
ihrerseits unter dem Gesichtswinkel der Gleichbehandlung problematisch
erscheine.
3.4 Wenn auch das Bundesgericht im Urteil 2A.101/2000 teilweise auf
Sparbeiträge hingewiesen hat, ist doch der Kern der Argumentation nicht darauf
beschränkt: Die Pensionskasse ist verpflichtet, jederzeit Sicherheit zu bieten,
dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen kann. Sie regelt das
Beitragssystem und die Finanzierung so, dass die Leistungen erbracht werden
können (Art. 65 Abs. 1 und 2 BVG). Sie ist aber nicht verpflichtet, über das
Deckungskapital und die notwendigen Rückstellungen hinaus Überschüsse zu
erwirtschaften. Hat eine Vorsorgeeinrichtung hohe freie Reserven, so impliziert
dies, dass sie in der Vergangenheit höhere Beiträge erhoben hat als zur Deckung
ihrer Verpflichtungen erforderlich ist. Es ist alsdann ohne weiteres zulässig,
für die Zukunft die Beiträge zu reduzieren und damit die freien Reserven
abzubauen. Ob die Beiträge reduziert werden, was zu einer Verminderung der
freien Reserve führt, oder ob die freie Reserve reduziert wird, um eine
Beitragssenkung zu ermöglichen, sind nur zwei Betrachtungsweisen für den
gleichen Vorgang. Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese Argumentation nicht
auch für Risikobeiträge gelten soll. Die damit finanzierten Invaliden- und
Hinterlassenenleistungen gehören ebenfalls zu den Leistungen, welche die
Pensionskasse mit den von ihr erhobenen Beiträgen finanzieren können muss (Art.
65 Abs. 2 BVG). Auch die Risikobeiträge können deshalb reduziert werden,
solange die Leistungsverpflichtungen gedeckt sind.
3.5 Im Urteil 2A.100/2000 (BGE 128 II 24) hat das Bundesgericht erwogen: Bei
der im Verfahren 2A.101/2000 geschützten Statutenänderung geht es um eine
generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Falle einer
ausgewiesenen Überkapitalisierung und unter klar umschriebenen Voraussetzungen
vorsieht. Weiter trägt sie den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen
gleichermassen Rechnung. Anders verhält es sich bei der zu beurteilenden
Übergangslösung; dabei geht es der Sache nach nicht um eine Beitragssenkung.
Vielmehr wird ein Teil des Überschusses der Jahresrechnung 1996 zur Bezahlung
der Risikobeiträge eingesetzt. Damit werden die vom Arbeitgeber geschuldeten
Pensionskassenbeiträge direkt aus freien Stiftungsmitteln finanziert (E. 3d S.
31). Es erscheint als unzulässige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell durch
eine Statutenänderung auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird, nur
um gleichzeitig den freien Mitteln der Vorsorgeeinrichtung die zur Bezahlung
der Beiträge erforderliche Summe zu entnehmen, umso mehr als der Risikobeitrag
von 2 % offenbar nicht mehr ausreicht, um den Aufwand zu decken (E. 3e S. 32
f.). Aus dem Sinn und Geist des BVG ergibt sich, dass die freien Mittel der
Vorsorgeeinrichtung dieser zukommen und primär zur Erreichung des
Vorsorgezwecks einzusetzen sind. Weil sie mit Beiträgen von Arbeitgeber und
Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet worden sind, müssen grundsätzlich auch
beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel für
Beitragserleichterungen eingesetzt werden. Die Arbeitnehmer sind dabei
mindestens nach Massgabe des Beitragsverhältnisses zu beteiligen. Mithin ist es
ausgeschlossen, einseitig Arbeitgeberbeiträge aus Pensionskassengeldern zu
bezahlen. Bei der zu beurteilenden Übergangsregelung kommen jedoch die dem
Vermögen der Vorsorgeeinrichtung entnommenen Mittel einseitig dem Arbeitgeber
zugute, weil dieser allein für die Risikobeiträge aufzukommen hat. Insoweit ist
die Vorgehensweise der Stadt Zürich unzulässig (E. 4 S. 33 f.).
3.6 Anders als die im Urteil 2A.100/2000 zur Diskussion stehende
Übergangsregelung, welche sich einzig auf die ausschliesslich vom Arbeitgeber
finanzierten Risikobeiträge bezog, gilt die hier zu beurteilende
Beitragsentlastung in gleichem Umfang für sämtliche Beiträge sowohl der
Arbeitgeber als auch der Versicherten. Dass der Arbeitgeber von der Entlastung
in absoluten Zahlen mehr profitiert als die Versicherten, ergibt sich
zwangsläufig daraus, dass er gemäss Statuten höhere Beiträge bezahlt als diese.
Relativ erfolgt aber die Beitragsentlastung für alle Beiträge einheitlich (im
Umfang von 60 %) nach Massgabe des Beitragsverhältnisses. Das entspricht den
Erwägungen in BGE 128 II 24 E. 4 S. 33, wo entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführerin nicht eine Reduktion im Verhältnis von Eins zu Eins verlangt
wird, sondern eine solche "nach Massgabe des Beitragsverhältnisses". Wenn die
Beitragsleistung des Arbeitgebers überparitätisch ist, kann selbstverständlich
auch die Reduktion der Beiträge im gleichen Verhältnis überparitätisch sein.
4.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, Spar- und Risikobeiträge könnten
nicht zusammen betrachtet werden. Es handle sich dabei nach Statuten und
Rechnungsführung der Pensionskasse um zwei verschiedene Arten von Beiträgen mit
unterschiedlicher Funktion und Zwecksetzung. Die Sparversicherung bezwecke die
Bildung eines individuellen Alterskapitals, während die Risikobeiträge kein
Altersguthaben generierten. Spar- und Risikoversicherung seien zwei
verschiedene Einrichtungen. Deshalb dürften unter dem Gesichtspunkt der
Beitragsparität die Spar- und Risikobeiträge nicht zu einem Gesamtbetrag
addiert werden. Zudem sei in den letzten Jahren das Defizit der
Risikoversicherung aus den freien Reserven gedeckt worden, so dass eine
Quersubventionierung der Risikoversicherung aus den Sparbeiträgen und dem
Vermögensertrag, der den Versicherten gehöre, erfolgt sei.
4.1 Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden: Die Pensionskasse vollzieht
die berufliche Vorsorge nach BVG und ist deshalb verpflichtet, die Risiken
Alter, Tod und Invalidität zu versichern (Art. 1 BVG; Art. 4 der Statuten).
Abgesehen von den nur Risikoversicherten (Art. 6 der Statuten, d.h. die
Versicherten bis zum vollendeten 24. Altersjahr, für welche gemäss Art. 16 BVG
noch keine Altersgutschriften gebildet werden müssen, weshalb noch keine
Sparkomponente besteht) werden dieselben Versicherten sowohl spar- als auch
risikoversichert. Wenn auch die versicherungstechnischen Kalkulationen wie bei
jeder Pensionskasse entsprechend den versicherungsmathematischen Grundlagen für
die Risikoversicherung und die Spar- bzw. Altersversicherung unterschiedlich
ausfallen, so handelt es sich doch um eine einheitliche Einrichtung. Dass der
Arbeitgeberanteil bei den Sparbeiträgen anders ist als bei den Risikobeiträgen,
ändert daran nichts.
4.2 Aus diesem Grund ist es auch richtig, dass in Bezug auf die Beitragsparität
die Spar- und die Risikobeiträge gesamthaft betrachtet werden. Denn der
Grundsatz der Beitragsparität gilt kollektiv für die gesamten Beiträge aller
Arbeitnehmer (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BVG; BGE 124 II 570 E. 2e S. 573). Die von
der Beschwerdeführerin zitierten Lehrmeinungen besagen nichts anderes. Im
Übrigen wäre bei der von der Beschwerdeführerin postulierten getrennten
Betrachtung die Beitragsparität erst recht eingehalten: Wenn der Arbeitgeber
allein die Risikobeiträge bezahlt, dann bezahlt er sie immer noch allein (und
damit überparitätisch), wenn sie gesenkt worden sind. Auch bei gesamthafter
Betrachtung sind die Beiträge des Arbeitgebers nach wie vor weit
überparitätisch. Zudem gilt Art. 66 Abs. 1 BVG ohnehin nur im obligatorischen
Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG e contrario; Urteil 2A.45/2003 vom 29. Juli 2004 E.
4.1, publ. in: StR 60/2005 S. 32) und Art. 331 Abs. 3 OR, der die
Beitragsparität für den überobligatorischen Bereich festlegt, ist auf
öffentlich-rechtliche Pensionskassen nicht anwendbar (Urteil 2A.101/2000 vom
26. November 2001 E. 3c).
4.3 Der Umstand, dass nach der Darstellung der Beschwerdeführerin die Beiträge
für die Risikoversicherung nicht kostendeckend waren, ändert nichts daran, dass
die Beitragsparität gesamthaft eingehalten ist und die Reduktion der Beiträge
nach Massgabe des Beitragsverhältnisses erfolgte. Auch wird dadurch das
Vermögen der (Spar-)Versicherten entgegen der Sichtweise der Beschwerdeführerin
nicht tangiert: Denn freie Mittel entstehen per definitionem erst dann, wenn
das gesamte Vorsorgekapital einschliesslich der versicherungstechnisch
notwendigen Reserven und Rückstellungen gedeckt ist. Damit sind die Ansprüche
der Sparversicherten sichergestellt. Die darüber hinaus entstehende freie
Reserve steht nicht im Vermögen der Versicherten, sondern der
Vorsorgeeinrichtung, welche in den Schranken der Rechtsordnung darüber verfügen
kann. Namentlich kann die freie Reserve auch reduziert oder zur Deckung eines
allfälligen Defizits aus der Risikoversicherung eingesetzt werden. Die
Beschwerdeführerin legt nicht dar, gegen welche Rechtsnorm die hier zur
Diskussion stehende Verwendung freier Mittel für die Risikoversicherung
verstossen soll. Im Übrigen verkennt die Beschwerdeführerin mit ihrer
Berechnung, wonach die Kosten der Risikoversicherung zu mehr als der Hälfte aus
den Mitteln der Versicherten bezahlt worden seien, dass diese Mittel "der
Versicherten" nicht nur aus Arbeitnehmerbeiträgen, sondern auch aus weit
überparitätischen Arbeitgeberbeiträgen finanziert worden sind und zudem auch
auf Vermögenserträgen beruhen, welche ebenfalls proportional den geleisteten
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträgen zugerechnet werden können.
4.4 Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, die Bewertungs- und die
technische Reserve hätten im Jahre 2001 einen Unterbestand aufgewiesen. Sollte
dies zutreffen, wäre die gesamte Beitragsentlastung problematisch gewesen,
weshalb es inkonsequent erscheinen würde, dass die Beschwerdeführerin nur die
Beitragsentlastung auf den Risikobeiträgen angefochten hat, nicht aber die
finanziell weit mehr ins Gewicht fallende Entlastung auf den Sparbeiträgen.
Indessen kann von einem Unterbestand keine Rede sein: Im Zeitpunkt der hier zu
beurteilenden Beschlüsse betrug der Deckungsgrad der Pensionskasse rund 150 %,
so dass eine Beitragsreduktion ohne weiteres zulässig war. Dass damit eine
Entlastung der Stadt als Arbeitgeberin angestrebt und erreicht wurde, ist
legitim; denn es besteht keine Pflicht des (öffentlichen oder privaten)
Arbeitgebers, mit Pensionskassenbeiträgen eine hohe Überdeckung zu finanzieren.
In der Folge sank zwar aufgrund der gerichts- und allgemeinnotorischen
Kapitalmarktentwicklung in den Jahren 2001 und 2002 der Deckungsgrad. Dadurch
werden indessen die hier zu beurteilenden, in den Jahren 1998 bis 2000 aufgrund
der damaligen Finanzlage getroffenen Beschlüsse nicht im Nachhinein
unrechtmässig (vgl. SVR 2010 BVG Nr. 5 S. 17, 9C_421/2009 E. 7.6). Zudem ist es
gerade der Sinn von Bewertungsreserven, negative Kapitalmarktentwicklungen
aufzufangen. Die Reserve wäre sinnlos, wenn sie nicht zu diesem Zweck verwendet
werden könnte. Dass die Bewertungsreserve bis im Jahr 2002 zwar gesunken ist,
aber nach der Darstellung der Beschwerdeführerin immer noch 7,6 % des
Deckungskapitals betrug, zeigt, dass sie genügend hoch war, um ihren Zweck zu
erfüllen.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des Grundsatzes der
Gleichbehandlung der Destinatäre. In den Jahren 1999 bis 2002 seien die aktiven
Versicherten durch Reduktion der Sparbeiträge, die Aktion Frühpensionierung und
eine Höherverzinsung der Altersgutschriften mit insgesamt rund 553 Mio. Franken
begünstigt worden; demgegenüber seien den Rentnern nur rund 319 Mio. Franken
ausgeschüttet worden, so dass eine Differenz von 234 Mio. Franken zu Ungunsten
der Rentner resultiere.
Auch diesbezüglich scheint es inkonsequent, dass die Beschwerdeführerin nur die
Entlastung auf den Risiko- und nicht auch diejenige auf den Sparbeiträgen
angefochten hat. Davon abgesehen ist aber die Rüge offensichtlich unbegründet:
Es entspricht dem Wesen der beruflichen Vorsorge als auf dem
Kollektivitätsprinzip beruhende Sozialversicherung, dass nicht alle
Versicherten gleich viel Leistungen beziehen wie sie einbezahlt haben. Die
Rechtsgleichheit in Bezug auf die Leistungen der Pensionskasse kann daher von
vornherein nur eine relative sein; es besteht auch kein Anspruch, dass jede
Versichertengruppe frankenmässig absolut gleich behandelt wird (BGE 131 II 533
E. 5.3 S. 537 f.; vgl. Übersicht über die Tragweite der Rechtsgleichheit bei
öffentlich-rechtlichen Pensionskassen in BGE 134 I 23 E. 9 S. 42 ff.).
Namentlich auch in der Verwendung freier Mittel besteht ein erheblicher
Ermessensspielraum der Pensionskassenorgane, in welchen die Aufsichtsbehörden
nur einzugreifen haben, wenn der Entscheid unhaltbar ist, weil er auf
sachfremden Kriterien beruht oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt (BGE
128 II 394 E. 3.3 S. 397 f.). Im Lichte dieser Grundsätze stellt der blosse
Umstand, dass die Gruppe der aktiven Versicherten durch Leistungsverbesserungen
und Beitragsentlastungen insgesamt mehr profitiert als die Gruppe der Rentner,
keine Verletzung der Rechtsgleichheit dar. Zudem betrifft diese Kritik zum
grössten Teil andere Massnahmen als die hier allein streitige Entlastung auf
den Risikobeiträgen. Angesichts der offensichtlichen Unbegründetheit der Rüge
liegt auch keine Gehörsverletzung darin, dass die Vorinstanz dazu nicht
ausdrücklich Stellung genommen hat.
6.
Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat trotz Obsiegens
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 8000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesamt
für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 25. März 2010
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Meyer Keel Baumann