II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 672/2009
Zurück zum Index II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Retour à l'indice II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_672/2009
Urteil vom 25. November 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Borella, Seiler,
Gerichtsschreiber Fessler.
Parteien
F.________, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Max Widmer,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement des Innern, Generalsekretariat, Inselgasse 1, 3003
Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Krankenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2009.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2007 lehnte das Eidgenössische Departement des
Innern (EDI) das Gesuch des F.________ vom 28. Oktober 2004 um Anerkennung der
Gleichwertigkeit seiner Weiterbildung zum Spezialisten für labormedizinische
Analytik für den Facharzttitel FAMH (Schweizerischer Verband der Leiter
medizinisch-analytischer Laboratorien) im Bereich medizinische Genetik ab.
B.
Die Beschwerde des F.________ wies das Bundesverwaltungsgericht nach zweifachem
Schriftenwechsel und Aktenergänzungen mit Entscheid vom 23. Juni 2009 ab,
soweit darauf einzutreten war.
C.
F.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen
mit den Rechtsbegehren, der Entscheid vom 23. Juni 2009 sei aufzuheben und die
Gleichwertigkeit der Weiterbildung zum Spezialisten für labormedizinische
Analytik mit der monodisziplinären FAMH-Weiterbildung in medizinischer Genetik
anzuerkennen, eventualiter die Sache zur Neubeurteilung in diesem Sinne an das
EDI oder an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen; subeventuell - für den
Fall der Abweisung der Beschwerde - seien die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens dem Departement aufzuerlegen und ihm eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen, eventualiter die Sache zu diesem Zwecke an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das EDI beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht
verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Streitgegenstand bildet die Anerkennung der Gleichwertigkeit der
labormedizinischen Weiterbildung des Beschwerdeführers mit der
FAMH-Weiterbildung in medizinischer Genetik nach Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV (in
Verbindung mit Art. 54 Abs. 3 lit. b KVV sowie Art. 35 Abs. 2 lit. f und Art.
38 KVG). Gemäss dieser Bestimmung entscheidet das Eidgenössische Departement
des Innern über die Gleichwertigkeit einer Weiterbildung, die den Regelungen
der FAMH nicht entspricht.
2.
Das EDI prüfte das Gesuch des Beschwerdeführers um Anerkennung seiner
Weiterbildung in medizinischer Genetik anhand von Ziff. 8.1 des von der
Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften erlassenen «Reglement
und Weiterbildungsprogramm zum Spezialisten für labormedizinische Analytik
FAMH» vom 16. Februar 2001. Diese übergangsrechtliche Bestimmung regelt die
Voraussetzungen für die Verleihung des Titels an Leiter von zur Tätigkeit zu
Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassenen Laboratorien
(Art. 54 Abs. 3 lit. a KVV), welche sich am 1. März 2001 bereits in der Praxis
befanden. Das Departement gelangte in Würdigung der eingereichten Unterlagen
zum Ergebnis, die labormedizinische Weiterbildung des Gesuchstellers bzw. seine
praktische Berufserfahrung könnten nicht als gleichwertig mit der
FAMH-Weiterbildung in medizinischer Genetik anerkannt werden (Verfügung vom 4.
Dezember 2007). Nach Auffassung der Vorinstanz machte das EDI bei seinem
Entscheid von dem ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Auslegung und
Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Gleichwertigkeit nicht Gebrauch.
Das Departement habe einzig die Identität bzw. Deckungsgleichheit der
Weiterbildung des Beschwerdeführers mit der Weiterbildung gemäss Ziff. 8.1
Reglement-FAMH geprüft. Es habe somit keine Gleichwertigkeitsprüfung im Sinne
von Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV vorgenommen, weshalb die Streitsache
grundsätzlich zurückzuweisen sei. Davon hat die Vorinstanz aus
prozessökonomischen Gründen (Spruchreife der Sache) jedoch abgesehen und selber
entschieden.
3.
3.1 In dem einen Sachverhalt mit Auslandbezug betreffenden Urteil K 163/03 vom
27. März 2006, teilweise publiziert in BGE 133 V 33, stellte das Eidg.
Versicherungsgericht fest, dass nach dem System der Regelungen der FAMH
hinsichtlich Ausbildungsstand und Fachkenntnisse eine Weiterbildungszeit durch
eine Zeit praktischer Tätigkeit kompensiert werden kann. In diesem Rahmen wird
Gleichwertigkeit angenommen. Die praktische Tätigkeit kann daher bei der
Prüfung der Gleichwertigkeit nicht gänzlich ausser Acht gelassen werden.
Vielmehr ist sie angemessen zu berücksichtigen. Dabei ist unter praktischer
Tätigkeit eine dem Inhalt des Lernzielkatalogs im Anhang II Reglement-FAMH
entsprechende hauptamtliche Tätigkeit zu verstehen (BGE 133 V 33 E. 9.4 S. 35
f.). Das EDI hat bei seinem Entscheid sämtliche eingereichten Diplome,
Prüfungs- und Arbeitszeugnisse, Referenzen, die berufliche Erfahrung,
wissenschaftliche Aktivitäten und Publikationen zu berücksichtigen. Dabei
rechtfertigt es sich, im Sinne einer einheitlichen Praxis für den Nachweis der
fachlichen Befähigung von den Richtlinien des FAMH auszugehen. Von Bedeutung
sind insbesondere die im Anhang II Reglement-FAMH formulierten Lernziele.
Mitunter ist es auch sinnvoll, vom FAMH-Fachausschuss einen Bericht zur
Gleichwertigkeit der vorgelegten Diplome aus dem Bereich Laborleitung
einzuverlangen. Unter Umständen kann in schwierigeren Fällen die Einholung
einer Expertise einer anerkannten Ausbildungsinstitution oder eines anerkannten
Berufsverbandes angezeigt sein (in BGE 133 V 33 nicht publizierte E. 6.4 und E.
7). Vorliegend holte das Departement weder einen Bericht des
FAMH-Fachausschusses noch ein (externes) Gutachten ein.
Aufgrund des Urteils K 163/03 vom 27. März 2006 erliess das Departement die
«Anforderungen des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) an die
praktische Arbeitstätigkeit im Rahmen der Anerkennung der Gleichwertigkeit
einer labormedizinischen Weiterbildung nach Artikel 42 Absatz 3 und Artikel 43
der Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV, SR 832.112.31)». Ziff. 2.1 dieser
«Anforderungen des EDI» lautet wie folgt: «Hat ein Gesuchsteller bzw. eine
Gesuchstellerin die formellen Anforderungen der Weiterbildung gemäss
FAMH-Reglement in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht zu mindestens 75 %
erfüllt, so kann die fehlende formelle Weiterbildung von 25 % in zeitlicher und
inhaltlicher Hinsicht durch praktische Arbeitstätigkeit von doppelt so langer
Dauer ersetzt werden».
3.2 Gemäss Vorinstanz stellt Ziff. 2.1 der «Anforderungen des EDI» eine nicht
gesetzwidrige Konkretisierung von Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV zur Erreichung
einer einheitlichen und rechtsgleichen Verwaltungspraxis dar. Nach Auffassung
des Beschwerdeführers verletzt die Anwendung dieser Regelung Bundesrecht. Er
bringt wie schon im vorinstanzlichen Verfahren vor, Ziff. 2.1 der «Anordnungen
des EDI» gebe praktisch das FAMH-Weiterbildungsprogramm wieder. Das laufe im
Ergebnis darauf hinaus, den Verband die Gleichwertigkeit einer Weiterbildung
ordnen zu lassen, was dem Willen des Gesetzgebers widerspreche. Das zuständige
EDI habe im Einzelfall unabhängig und eigenständig unter Berücksichtigung
insbesondere der beruflichen Fähigkeiten, Zeugnisse, Referenzen,
wissenschaftlichen Aktivitäten und Publikationen zu prüfen und zu entscheiden,
ob ein Gesuchsteller sich über eine den Regelungen des FAMH zwar nicht
entsprechende, aber gleichwertige Weiterbildung ausweisen könne. Die Anwendung
der «Anforderungen des EDI» habe auch eine Schlechterstellung von Schweizern
gegenüber Ausländern, welche ihre Weiterbildung zur Hauptsache im Ausland
absolviert hätten, zur Folge.
3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Vorinstanz bei der Prüfung
der Gleichwertigkeit nach Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV seine praktische Tätigkeit
sowie sämtliche der von ihm im Verfahren vor dem EDI eingereichten Unterlagen
berücksichtigt hat, wie aus den E. 4.6.3, 4.6.6 und 4.6.7 des angefochtenen
Entscheids klar hervorgeht. Ob das Departement seinerseits seiner umfassenden
Prüfungspflicht nach Art. 32 Abs. 1 VwVG nachgekommen war, kann ebenso
offenbleiben wie die Rechtsnatur der «Anordnungen des EDI» und deren
Gesetzmässigkeit.
3.3.1 Wie im vorinstanzlichen Entscheid richtig festgehalten wird, kann die
Gleichwertigkeit einer labormedizinischen Weiterbildung mit der Weiterbildung
in medizinischer Genetik gemäss FAMH-Regelung als Voraussetzung für die
Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung weder auf der
Grundlage der praktischen Erfahrung noch der wissenschaftlichen Anerkennung
bejaht werden. In jedem Fall ist eine Weiterbildung im Sinne eines nach klaren
Regeln organisierten, mit dem Erwerb eines Zertifikats seinen Abschluss
findenden Lernens verlangt (RKUV 2006 Nr. KV 374, K 88/04 E. 3.2 ff. und E. 4.2
ff.). Nach Ziff. 2.1 der «Anordnungen des EDI» gilt dieses Erfordernis in
zeitlicher Hinsicht und auch mit Bezug auf den Inhalt - gemessen an den
Lernzielen im Anhang II Reglement-FAMH - im Umfang von 75 % (E. 3.1).
3.3.2 Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 1 und
2 BGG) und im Übrigen unwidersprochen festgestellt, die Würdigung der vom
Gesuchsteller im Verfahren vor dem EDI eingereichten Unterlagen ergebe
eindeutig und zweifelsfrei, dass der Beschwerdeführer keinen formellen
Weiterbildungsgang in Laboranalytik (weder ganz noch teilweise) absolviert
habe. Insbesondere könne den betreffenden Dokumenten weder entnommen werden,
dass seine Arbeitserfahrung den gesamten Inhalt bzw. 75 % des Lernzielkataloges
abdecke - womit diese zu wenig breit gefächert sei -, noch dass in den von ihm
besuchten externen Weiterbildungsveranstaltungen der gemäss Reglement-FAMH
erforderliche Prüfungsstoff der allgemeinen und fachspezifischen Lernziele in
medizinisch-genetischer Analytik vermittelt worden sei.
3.3.3 Selbst bei einer noch weitergehenden Berücksichtigung der praktischen
Tätigkeit als in Ziff. 2.1 der «Anordnungen des EDI» vorgesehen im Rahmen der
Gleichwertigkeitsprüfung nach Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV, fehlt es somit am
gesetzlichen Erfordernis einer überhaupt vergleichbaren Weiterbildung. Bei
dieser Sach- und Rechtslage durfte die Vorinstanz ohne weitere Abklärungen,
insbesondere ohne Einholung einer Expertise, die Gleichwertigkeit der
labormedizinischen «Weiterbildung» des Beschwerdeführers mit der Weiterbildung
in medizinischer Genetik gemäss FAMH-Regelung als Voraussetzung für die
Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verneinen.
Die Rüge, durch die Anwendung von Ziff. 2.1 der «Anordnungen des EDI» habe die
Vorinstanz das Gebot der Rechtsgleichheit im Verhältnis von Schweizern zu
Ausländern, welche ihre Weiterbildung zur Hauptsache im Ausland absolviert
haben, verletzt, ist schon deshalb unbegründet, weil auch ohne diese Anordnung
gleich zu entscheiden wäre.
4.
Der Beschwerdeführer macht im Subeventualbegehren geltend, die Vorinstanz hätte
die Verfahrenskosten dem EDI auferlegen und ihm eine Parteientschädigung
zusprechen müssen. Die Vorinstanz habe zutreffend festgestellt, dass das
Departement fälschlicherweise lediglich die Identität bzw. Deckungsgleichheit
seiner Weiterbildung mit der Weiterbildung gemäss Reglement-FAMH geprüft habe.
Dadurch habe es den Anspruch auf einen Entscheid über die Gleichwertigkeit nach
Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV zunichte gemacht. Er sei daher gezwungen gewesen,
gegen die Verfügung vom 4. Dezember 2007 Beschwerde zu erheben. Andernfalls
wäre die unbefriedigende Situation zementiert worden, dass er zwar ein Gesuch
gestellt habe, dieses aber von der entscheidzuständigen Verwaltungsbehörde gar
nicht behandelt worden sei.
4.1 Die Kosten des Verfahrens vor der Vorinstanz werden in der Regel der
unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die
Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden (Art.
63 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [VGG]). Die Verfahrenskosten können einer Partei, der keine
unentgeltliche Rechtspflege im Sinne von Artikel 65 VwVG gewährt wird, ganz
oder teilweise erlassen werden, u.a. wenn andere Gründe in der Sache oder in
der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr
aufzuerlegen (Art. 6 lit. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE] in Verbindung mit
Art. 16 Abs. 1 lit. a VGG und Art. 63 Abs. 5 VwVG). Der ganz oder teilweise
obsiegenden Partei können von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung
für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen
werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Der unterliegenden Partei können im Rahmen pflichtgemässer Ermessensbetätigung
namentlich dann die Kosten (teilweise) erlassen und allenfalls eine
Parteientschädigung zugesprochen werden, wenn ein Verfahrensfehler der
verfügenden Verwaltungsbehörde festgestellt und geheilt wurde (André Moser und
andere, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2008, N. 4.60 und 4.65
S. 211 ff.; vgl. Urteil 1A.117/2003 vom 31. Oktober 2003 E. 6.3; Marcel
Maillard, in: VwVG Praxiskommentar Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
2009, N. 19 zu Art. 63 VwVG und N. 19 zu Art. 64 VwVG). Eine solche Verlegung
der Verfahrens- und Parteikosten rechtfertigt sich unter Umständen auch, wenn
die angefochtene Verfügung in qualifizierter Weise die Pflicht zur
Justizgewährleistung verletzt und dadurch den Parteien Kosten verursacht worden
sind (vgl. für das Verfahren vor Bundesgericht Art. 66 Abs. 3 BGG; Urteil
8C_845/2008 vom 4. März 2009 E. 5.1 mit Hinweisen; Seiler und andere,
Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 43 zu Art. 66 und N. 31 f. zu Art. 68
BGG).
4.2 Das Departement prüfte das Gesuch des Beschwerdeführers um Anerkennung
seiner Weiterbildung in medizinischer Genetik anhand von Ziff. 8.1
Reglement-FAMH. Es nahm somit keine umfassende Gleichwertigkeitsprüfung im
Sinne von Art. 42 Abs. 3 Satz 2 KLV vor und schöpfte gemäss Vorinstanz insoweit
den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Auslegung und Anwendung des
unbestimmten Rechtsbegriffs der Gleichwertigkeit nicht aus (vgl. E. 2 hievor).
Darin kann indessen weder eine Rechtsverweigerung noch eine qualifizierte
Verletzung der Pflicht zur Justizgewährleistung erblickt werden.
4.2.1 In der Begründung der Verfügung vom 4. Dezember 2007 hielt das
Departement fest, die Antragsfrist, um gestützt auf Ziff. 8.1 Reglement-FAMH
den Titel eines zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zugelassenen Spezialisten für labormedizinische
Analytik FAMH (Art. 54 Abs. 3 lit. a KVV) zu erhalten, sei längst am 31.
Dezember 2001 abgelaufen. Sich unbegrenzt auf die Übergangsregelung berufen zu
können, würde im Ergebnis dazu führen, dass die formelle Weiterbildung durch
die praktische Berufstätigkeit ersetzt werden könnte. Eine solche Auslegung
käme gemäss Urteil K 88/04 vom 8. Juni 2006 E. 3.2.4 einer
Ermessungsüberschreitung gleich.
Gemäss diesem Urteil kann die Gleichwertigkeit einer labormedizinischen
Weiterbildung mit der Weiterbildung in medizinischer Genetik gemäss
FAMH-Regelung als Voraussetzung für die Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung weder auf der Grundlage der praktischen Erfahrung
noch der wissenschaftlichen Anerkennung bejaht werden. In jedem Fall ist eine
Weiterbildung im Sinne eines nach klaren Regeln organisierten, mit dem Erwerb
eines Zertifikats seinen Abschluss findenden Lernens verlangt (vgl. E. 3.3.1
hievor).
4.2.2 Die Verfügung vom 4. Dezember 2007 enthielt somit auch das letztlich
entscheidende Argument für die zu bestätigende Ablehnung des Gesuchs um
Anerkennung der Gleichwertigkeit der labormedizinischen Weiterbildung des
Beschwerdeführers mit der FAMH-Weiterbildung in medizinischer Genetik nach Art.
42 Abs. 3 Satz 2 KLV (in Verbindung mit Art. 54 Abs. 3 lit. b KVV sowie Art. 35
Abs. 2 lit. f und Art. 38 KVG). Es wurde zwar (lediglich) im Kontext mit der
Übergangsregelung verwendet. Indessen wurde das Urteil K 88/04 vom 8. Juni 2006
in der vorinstanzlichen Beschwerde erwähnt und daraus auch zitiert. Die
allgemeine Tragweite und präjudizielle Bedeutung dieses Entscheids für den
Beschwerdeführer, der sich über keinen formellen Weiterbildungsgang in
Laboranalytik (weder ganz noch teilweise) ausweisen konnte (E.3.3.2 hievor),
war dem Rechtsvertreter somit bekannt. Er musste daher aufgrund der
Rechtsprechung auch ausserhalb der Übergangsregelung mit der gerichtlichen
Bestätigung der Gesuchsablehnung mangels einer "überhaupt vergleichbaren
Weiterbildung" (E. 3.3.3 hievor) rechnen. Im Übrigen hatte das Bundesamt für
Gesundheit dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers bereits im Schreiben vom
21. Dezember 2005 mitgeteilt, dass eine formelle, offiziell reglementierte und
von einer Abschlussprüfung gefolgte Weiterbildung unabdingbar sei für die
Verleihung des Titel eines zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zugelassenen Spezialisten für labormedizinische
Analytik FAMH.
Im dargelegten Sinne war somit der Beschwerdeführer keineswegs gezwungen, die
Verfügung vom 4. Dezember 2007 anzufechten. Die Erhebung von Beschwerde war
einzig deshalb notwendig, um allenfalls eine Änderung der Rechtsprechung gemäss
Urteil K 88/04 vom 8. Juni 2006 zu erreichen. Dies stellt indessen keinen Grund
dar, im Falle des Unterliegens die Verfahrens- und Parteikosten abweichend von
der Regel (vgl. E. 4.1 hievor) festzusetzen. Das in diesem Sinne lautende
Subeventualbegehren ist ebenfalls unbegründet.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten
zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesamt
für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 25. November 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Meyer Fessler