II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 463/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_463/2009
Urteil vom 8. Juli 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiberin Keel Baumann.
Parteien
B.________,
vertreten durch Advokat Dr. Matthias Aeberli,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesverwaltungsgericht, 3000 Bern 14,
Beschwerdegegner,
IV-Stelle für Versicherte im Ausland,
Avenue Edmond-Vaucher 18, 1211 Genf 2,
Mitbeteiligte.
Gegenstand
Invalidenversicherung (Rechtsverzögerung)
Sachverhalt:
A.
Der 1961 geborene B.________ bezieht Renten der Unfall- sowie der
Invalidenversicherung. Er lebt seit mehreren Jahren in Brasilien. Gestützt auf
eine Mitteilung der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft
(nachfolgend: Mobiliar) als Unfallversicherer vom 5. Dezember 2006, wonach
diese ihre Rentenzahlungen endgültig eingestellt habe, weil ihr Hinweise
vorlägen, dass diese nicht mehr geschuldet seien, stellte auch die IV-Stelle
für Versicherte im Ausland die Zahlung der bisher ausgerichteten ganzen
Invalidenrente als vorsorgliche Massnahme mit sofortiger Wirkung ein und entzog
einer gegen diese Verfügung gerichteten Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Verfügung vom 29. Dezember 2006).
B.
Am 1. Februar 2007 liess B.________ Beschwerde führen und beantragen, die
Verfügung sei aufzuheben, die Rentenleistungen seien weiterhin auszurichten und
der Beschwerde sei wieder aufschiebende Wirkung zu erteilen. Das angerufene
Bundesverwaltungsgericht lehnte das Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab (Zwischenverfügung vom 7. Mai 2007) und führte einen
doppelten Schriftenwechsel durch. Auf die Aufforderung zur Leistung eines
Kostenvorschusses hin stellte B.________ am 12. März 2008 ein Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Prozessführung, Verbeiständung). Im
Verlaufe des Verfahrens gab er weitere medizinische Unterlagen zu den Akten.
Nachdem B.________ das Bundesverwaltungsgericht mit Schreiben vom 1. Dezember
2008 um Erlass des Entscheides gebeten hatte, verpflichtete dieses die
IV-Stelle mit Verfügung vom 15. Dezember 2008 zur Einreichung der Akten der
Mobiliar innert der dafür gesetzten Frist. Die IV-Stelle reichte dem Gericht am
7. Januar 2009 die ihr von der Mobiliar zugestellten Akten ein mit der Bitte,
dem Versicherten bis zum Entscheid des Untersuchungsrichters bezüglich der
Akteneinsicht im Strafverfahren keine Akteneinsicht zu gewähren. Mit Verfügung
vom 12. Januar 2009 sistierte das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren bis
zur Herausgabe der vollständigen Akten durch die Mobiliar und forderte die
IV-Stelle (ohne Fristansetzung) erneut auf, bei der Mobiliar die vollständigen
Akten anzufordern und diese dem Bundesverwaltungsgericht unverzüglich
zuzustellen.
C.
Mit Eingabe vom 25. Mai 2009 lässt B.________ Rechtsverzögerungsbeschwerde
führen und beantragen, es sei das Bundesverwaltungsgericht anzuweisen,
beförderlich einen materiellen Entscheid zu fällen und in diesem Zusammenhang
die IV-Stelle aufzufordern, innert einer kurzen, nicht erstreckbaren Frist die
hinsichtlich der angefochtenen Verfügung vom 29. Dezember 2006 relevanten Akten
der Mobiliar einzureichen. Des Weitern sei das Bundesverwaltungsgericht
anzuweisen, die IV-Stelle zu verpflichten, die nachträglich eingereichten
aktuellen medizinischen Unterlagen zu prüfen. Das Bundesverwaltungsgericht sei
anzuweisen, über den von ihm im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gestellten
Antrag auf Erlass der ordentlichen und ausserordentlichen Kosten beförderlich
einen materiellen Entscheid zu fällen. Des Weitern stellt B.________ ein Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege (Prozessführung, Verbeiständung) für das
letztinstanzliche Verfahren.
Das Bundesverwaltungsgericht schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung
der Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit diese nicht gegenstandslos geworden
sei. Es weist darauf hin, dass die zuständige Instruktionsrichterin der
IV-Stelle mit Verfügung vom 12. Juni 2009 Frist für die Einforderung und
Zustellung der vollständigen Akten gesetzt habe.
Erwägungen:
1.
Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren
Entscheids kann beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden (Art. 94 BGG).
Voraussetzung für die Zulässigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde ist somit,
dass auch der anbegehrte Entscheid beim Bundesgericht (direkt) anfechtbar wäre
(Bernard Corboz, in: Commentaire de la LTF, 2009, N. 11 f. zu Art. 94 BGG).
Die Beschwerde vom 1. Februar 2007, betreffend welcher der Beschwerdeführer
eine Rechtsverzögerung rügt, richtet sich gegen die Verfügung vom 29. Dezember
2006, welche die Rentenzahlung im Sinne einer vorsorglichen Massnahme (Art. 45
Abs. 2 lit. g VwVG in der bis Ende 2006 geltenden Fassung bzw. Art. 56 VwVG;
vgl. BGE 121 V 112 S. 115 f.) für die Dauer des eingeleiteten
Rentenrevisionsverfahrens einstellt. Entscheide über vorsorgliche Massnahmen
sind Zwischenentscheide, gegen welche die Beschwerde ans
Bundesverwaltungsgericht nur unter den Voraussetzungen von Art. 45 oder 46 VwVG
zulässig ist (BGE 130 II 149 E. 1.1 S. 153; Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2009, N. 7 zu Art. 45 VwVG; Hansjörg Seiler, in: Waldmann
/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., N. 71 zu Art. 56 VwVG). Der mit der Beschwerde
vom 1. Februar 2007 anbegehrte Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über
diese Massnahme ist seinerseits ebenfalls ein Zwischenentscheid, der beim
Bundesgericht nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 oder 93 BGG anfechtbar
ist (BGE 135 III 238 E. 2 S. 239 f. und nicht publ. E. 3 [5A_270/2008]; 134 I
83 E. 3.1 S. 86 f.; Urteil 2C_309/2008 vom 13. August 2008 E. 2.2; 1C_420/2007
vom 18. März 2008 E. 1 [n. publ. in: JdT 2008 I 466]; Seiler, a.a.O., N. 130 zu
Art. 55 und N. 80 zu Art. 56 VwVG), wobei praktisch neben dem hier nicht
interessierenden Fall von Art. 92 BGG nur die Variante von Art. 93 Abs. 1 lit.
a BGG in Frage kommt. Unter dem nicht wieder gutzumachenden Nachteil ist ein
Nachteil rechtlicher Natur im Sinne der Praxis zu Art. 87 Abs. 2 aOG zu
verstehen (BGE 134 IV 43 E. 2.1 S. 45). Nach der Rechtsprechung zu Art. 87 Abs.
2 aOG stellt eine ungerechtfertigte Verfahrensverzögerung einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil dar, so dass die Rechtsverzögerungsbeschwerde zulässig
ist (BGE 135 III 127 E. 1.3 S. 129; 134 IV 43 E. 2.2 und 2.3 S. 45 f.; anders
wenn nicht das blosse stillschweigende Untätigbleiben, sondern eine angeblich
ungerechtfertigte Rückweisungsverfügung beanstandet wird, in welchem Falle sich
die Anfechtbarkeit nach den für diese Verfügung geltenden Regeln richtet,
Urteil 1C_433/2008 vom 16. März 2009 E. 1.4; vgl. auch Urteil 8C_151/2009 vom
7. Mai 2009 E. 3.2). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Anspruch auf Erledigung der Streitsache innert angemessener Frist entbindet
den Rechtsuchenden nicht davon, seinerseits das ihm Mögliche und Zumutbare zu
einer zügigen Verfahrenserledigung beizutragen, wozu im Falle einer vermuteten
Rechtsverzögerung auch die Obliegenheit zu zählen ist, die säumige Behörde
zunächst auf die Prozessdauer aufmerksam zu machen und um eine raschere
Abwicklung des Verfahrens zu ersuchen, allenfalls verbunden mit Fristansetzung
und Androhung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde (BGE 125 V 373 E. 2b/bb S.
376; SVR 2007 IV Nr. 2 S. 6, I 760/05 E. 4.1). Der Beschwerdeführer hat das
Bundesverwaltungsgericht bereits mit Schreiben vom 1. Dezember 2008 ersucht,
den Entscheid, welcher ihm von der Gerichtsschreiberin schon vor Monaten
angekündigt worden sei, zu erlassen. Er bringt sodann vor, er habe das Gericht
am 7. April 2009 telefonisch um Beschleunigung des Verfahrens gebeten, was eine
Aktennotiz desselben bestätigt. Dass er die Zwischenverfügung vom 12. Januar
2009, mit welchem das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren bis zur
Herausgabe der vollständigen Akten durch die Mobiliar sistiert hatte, nicht
angefochten hat, kann ihm deshalb nicht zum Nachteil gereichen (vgl. auch Art.
93 Abs. 3 BGG).
3.
Der Beschwerdeführer rügt eine Rechtsverzögerung und beantragt beförderliches
Tätigwerden in dreierlei Hinsicht:
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, die IV-Stelle für Versicherte
im Ausland aufzufordern, ihm innert einer kurzen, nicht erstreckbaren Frist die
relevanten Akten der Mobiliar einzureichen. Dies hat die Vorinstanz inzwischen
mit Verfügung vom 12. Juni 2009 getan, so dass die Rechtsverzögerungsbeschwerde
in diesem Punkt gegenstandslos geworden ist.
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, beförderlich einen materiellen
Entscheid zu fällen.
3.2.1 Die Beschwerde wurde am 1. Februar 2007 eingereicht und ist nach nahezu
zweieinhalb Jahren immer noch nicht beurteilt. Diese Verfahrensdauer ist an
sich sehr lang. Sie ist allerdings nicht in erster Linie darauf zurück zu
führen, dass das Bundesverwaltungsgericht nichts unternommen hätte; im
Gegenteil wurden regelmässig und jeweils in zeitlichen Abständen, die als
solche nicht übermässig lange sind, verfahrensleitende Anordnungen getroffen.
Ein Teil der Dauer ist zudem auch dem Beschwerdeführer anzulasten
(Fristverlängerungsgesuche des Rechtsvertreters; Anwaltswechsel). Sodann
rechtfertigt das Bundesverwaltungsgericht das weitere Zuwarten damit, dass es
die Beschwerde erst nach Einblick in die vollständigen Akten der Mobiliar (wie
auch in die Akten des Strafverfahrens, wozu der Versicherte die Einwilligung
verweigert habe) beurteilen könne. Die Mobiliar sei dem bereits mit Verfügung
vom 15. Dezember 2008 gestellten Akteneditionsbegehren nur teilweise
nachgekommen, weil das Untersuchungsrichteramt III Bern-Mittelland im hängigen
Strafverfahren betreffend Verdacht auf gewerbsmässigen Betrug zu jenem
Zeitpunkt Verdunkelungsgefahr geltend gemacht und die Mobiliar ersucht hatte,
dem Versicherten keine Akteneinsicht zu gewähren.
3.2.2 Das Bundesverwaltungsgericht verkennt damit die Verfahrenslage: Bei der
angefochtenen Verfügung handelt es sich um einen Entscheid über eine
vorsorgliche Massnahme während der Dauer des an die Hand genommenen
Rentenrevisionsverfahrens (vorne E. 1). Solche Massnahmen werden aufgrund einer
summarischen Prüfung gestützt auf die vorhandenen Unterlagen getroffen (BGE 130
II 149 E. 2.2 S. 155; 127 II 132 E. 3 S. 138; 117 V 185 E. 2b S. 191). Auch im
Rechtsmittelverfahren kann die Sache deshalb nicht eingehend abgeklärt und
damit der Entscheid in der Hauptsache vorweggenommen werden (Seiler, a.a.O., N.
28 zu Art. 56 VwVG). Vielmehr ist aufgrund der vorhandenen Akten zu prüfen, ob
die Voraussetzungen für eine vorsorgliche Massnahme vorliegen (BGE 130 II 149
E. 3.4 S. 158; 117 V 185 E. 2c/bb S. 192 f.). Hinzu kommt, dass gemäss Art. 55
Abs. 3 VwVG über ein Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
ohne Verzug zu entscheiden ist. Da die aufschiebende Wirkung eine Form der
vorsorglichen Massnahmen ist, muss dies analog auch gelten für dagegen
gerichtete Beschwerden (vgl. BGE 117 V 185 E. 2b S. 191). Eine Verfahrensdauer
von nahezu zweieinhalb Jahren für einen Entscheid über eine Beschwerde gegen
vorsorgliche Massnahmen ist in jedem Fall eindeutig zu lange. Das
Bundesverwaltungsgericht ist anzuweisen, darüber unverzüglich zu entscheiden.
Dazu ist entgegen seiner Auffassung die Kenntnis der Akten des Strafverfahrens
nicht erforderlich; denn es geht nicht um die materiellrechtliche Hauptfrage,
ob eine Einstellung der Rente berechtigt ist. Vielmehr ist einzig zu prüfen, ob
aufgrund der Sachlage, wie sie sich der IV-Stelle bei ihrem Entscheid darbot,
die Voraussetzungen für eine vorsorgliche Einstellung der Rentenzahlung für die
Dauer des Revisionsverfahrens erfüllt waren.
3.3 Schliesslich stellt der Beschwerdeführer das Rechtsbegehren, das
Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, über den von ihm beantragten
Kostenerlass beförderlich einen materiellen Entscheid zu fällen.
3.3.1 Der Versicherte hat nicht bereits in der Beschwerde vom 1. Februar 2007
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Prozessführung und
Verbeiständung) ersucht, sondern erst am 12. März 2008, nachdem er mit
Zwischenverfügung vom 14. Februar 2008 zur Bezahlung eines Kostenvorschusses
aufgefordert worden war. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete in der Folge
offenbar stillschweigend auf einen Kostenvorschuss.
3.3.2 Grundsätzlich soll die Beschwerdeinstanz nach Gesuchseingang über die
unentgeltliche Rechtspflege befinden (Martin Kayser, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008,
N. 5 zu Art. 65 VwVG). In der Praxis wird jedoch - auch vor Bundesgericht -
bisweilen erst mit dem Endentscheid über das Gesuch entschieden und vorläufig
auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet (Marcel Maillard, in:
Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., N. 33 zu Art. 65 VwVG). Der
Beschwerdeführer erleidet dadurch insofern keinen Nachteil, als sein Anliegen
geprüft wird, auch ohne dass er etwas bezahlen muss. Insoweit fehlt ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse an einem förmlichen Entscheid über das Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege im Sinne der Befreiung von den Gerichtskosten.
3.3.3 Anders verhält es sich mit dem Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung.
Sowohl die Partei als auch der Rechtsvertreter müssen im Hinblick auf die damit
verbundenen Folgen (Kostentragungspflicht der Partei; Honorierung des
Vertreters) wissen, ob dem Gesuch stattgegeben wird, bevor sie weitere
Prozesshandlungen vornehmen, würde doch sonst der Anspruch auf unentgeltliche
Verbeiständung vereitelt. Zwar ist es zulässig, auch über die unentgeltliche
Verbeiständung erst zusammen mit dem Endentscheid in der Sache zu befinden,
wenn das Gesuch zusammen mit der Beschwerdeschrift eingereicht wird (mithin zu
einem Zeitpunkt, da die Arbeit des Anwalts bereits geleistet ist) und der
Rechtsvertreter keine weiteren Prozesshandlungen mehr vornehmen muss (vgl.
Urteil 9C_604/2008 vom 24. Oktober 2008, in fine). Vorliegend hat jedoch das
Bundesverwaltungsgericht nach Eingang der Beschwerde verschiedene
Instruktionsmassnahmen getroffen und dem Beschwerdeführer Frist zu
Stellungnahmen gesetzt. Der Rechtsvertreter musste daher auch nach Abfassung
der Rechtsschrift weitere Handlungen vornehmen. Unter diesen Umständen ist es
unabdingbar, über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung vorab zu
entscheiden. Unhaltbar ist sodann die vom Bundesverwaltungsgericht
vernehmlassungsweise vorgebrachte Auffassung, der Eingang der edierten Akten
der Mobiliar und des Strafverfahrens sei erforderlich für die Beurteilung des
Gesuchs. Denn der Sinn der unentgeltlichen Rechtspflege besteht gerade darin,
dass der Bedürftige für das Prozessverfahren (Instruktions- und
Beweisverfahren) den unentgeltlichen Rechtsbeistand geniesst. Der Entscheid
muss daher im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung aufgrund der vorhandenen Akten
gefällt werden und darf nicht erst nach Abschluss des Instruktions- oder
Beweisverfahrens aufgrund des dann vorhandenen Kenntnisstandes getroffen werden
(BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136; 128 I 225 E. 2.5.3 S. 236; Kayser, a.a.O., N. 5
zu Art. 65 VwVG).
3.3.4 Nachdem die bisherigen Rechtshandlungen des Beschwerdeführers erfolgt
sind, ohne dass über das Gesuch entschieden worden wäre, lässt es sich nach dem
Gesagten rechtfertigen, darüber erst zusammen mit dem Endentscheid zu befinden,
sofern das Bundesverwaltungsgericht diesen ohne weitere Instruktionsmassnahmen
aufgrund der vorhandenen Akten trifft (vorne E. 3.2.2). Sollte es aber noch
weitere Massnahmen anordnen, welche ein Tätigwerden des Beschwerdeführers bzw.
seines Rechtsvertreters erfordern, hätte es vorgängig über das Gesuch zu
entscheiden.
4.
Die Beschwerde ist damit begründet, soweit sie nicht gegenstandslos geworden
ist. Die Schweizerische Eidgenossenschaft trägt keine Kosten (Art. 66 Abs. 4
BGG), hat jedoch dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen
(Art. 68 Abs. 2 BGG). Dessen Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für den
letztinstanzlichen Prozess wird demzufolge gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
Das Bundesverwaltungsgericht wird angewiesen, über die Beschwerde vom 1.
Februar 2007 im Sinne der Erwägungen unverzüglich zu entscheiden.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesamt für Sozialversicherungen
schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 8. Juli 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Meyer Keel Baumann