II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 286/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_286/2009
Urteil vom 28. Mai 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiber Traub.
Parteien
B.________, Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Marco Unternährer,
gegen
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Obergrundstrasse 46, 6003 Luzern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern
vom 26. Februar 2009.
Sachverhalt:
A.
A.a Die 1973 geborene B.________ meldete sich im Oktober 2001 zum
Leistungsbezug bei der Invalidenversicherung an. Die IV-Stelle des Kantons
Luzern holte im Rahmen der Abklärung des Sachverhalts unter anderem ein
Gutachten der Medizinischen Abklärungsstelle (Medas) vom 5. April 2004 ein. Mit
durch Einspracheentscheid vom 1. Dezember 2005 bestätigter Verfügung vom 27.
September 2004 lehnte es die IV-Stelle ab, Rentenleistungen zu erbringen; ein
anspruchsbegründender Invaliditätsgrad sei nicht gegeben. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern schützte die Verfügung (Entscheid vom 6.
Februar 2007) ebenso wie letztinstanzlich das Bundesgericht (Urteil vom 18.
Oktober 2007, 9C_89/2007).
A.b B.________ machte am 21. Dezember 2007 unter Beilage zweier Arztberichte
(der Frau Dr. P.________, Leitende Ärztin Schmerzsprechstunde am Spital
M.________, vom 26. November 2007 sowie des Allgemeinmediziners Dr. F.________
vom 19. Dezember 2007) erneut Leistungsansprüche gegenüber der
Invalidenversicherung geltend. Mit Verfügung vom 25. Februar 2008 trat die
IV-Stelle auf das Gesuch nicht ein.
A.c B.________ reichte Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern
ein mit dem Hauptantrag, die Verfügung vom 25. Februar 2008 sei aufzuheben und
die IV-Stelle anzuweisen, auf das Leistungsbegehren einzutreten. Das kantonale
Gericht wies das gleichzeitig gestellte Gesuch um Bewilligung der
unentgeltlichen Rechtspflege ab (Verfügung vom 26. Februar 2009). Zur
Begründung führte es aus, aufgrund einer vorläufigen Würdigung der Akten habe
die Beschwerde kaum Aussicht auf Erfolg. Mit der Neuanmeldung gelinge es nicht,
eine anspruchserhebliche Veränderung des Gesundheitszustandes glaubhaft zu
machen. Die aufgelegten ärztlichen Berichte der Dres. P.________ und F.________
vom 26. November und 19. Dezember 2007 nennten keine neuen Diagnosen im
Vergleich zu denjenigen, die im Gutachten der Medas vom 5. April 2004 gestellt
worden seien. Die Versicherte habe bereits im vorangegangenen Verfahren
Parteigutachten ins Recht gelegt, in denen sie für vollständig arbeitsunfähig
erklärt worden sei. Das in den neuen Berichten behandelte Schmerzsyndrom und
die Fibromyalgie seien bereits Gegenstand der umfassenden Begutachtung in der
Medas gewesen. Liessen sich den mit der Neuanmeldung eingereichten
Arztberichten weder neue Diagnosen noch objektivierbare Befunde entnehmen, die
geeignet seien, eine Gesundheitsverschlechterung gegenüber den im Gutachten der
Medas festgehaltenen Verhältnissen des Jahres 2004 als glaubhaft erscheinen zu
lassen, so sei die Beschwerde als aussichtslos zu betrachten. Demgemäss setzte
das kantonale Gericht der Versicherten eine Frist zur Bezahlung eines
Kostenvorschusses von Fr. 900.- bis zum 17. März 2009; bei nicht rechtzeitiger
Leistung desselben werde auf die Beschwerde nicht eingetreten.
B.
B.________ lässt gegen die Verfügung vom 26. Februar 2009 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen mit den Anträgen, es sei ihr,
nach Aufhebung der angefochtenen Verfügung, für das vorinstanzliche Verfahren
die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen. Ausserdem sei der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu erteilen. Schliesslich ersucht die Beschwerdeführerin
um unentgeltliche Rechtspflege (Prozessführung und Rechtsverbeiständung) für
das bundesgerichtliche Verfahren.
Das Bundesgericht erkannte der Beschwerde gegen die Verweigerung der
unentgeltlichen Rechtspflege die aufschiebende Wirkung zu, weil ansonsten - mit
Blick auf die vorinstanzliche Fristansetzung für die Bezahlung eines
Kostenvorschusses unter Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfall -
ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gedroht hätte (Verfügung vom 9. April
2009).
Das kantonale Gericht und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf
eine Stellungnahme zur Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Gegen selbständig eröffnete, weder die Zuständigkeit noch den Ausstand (vgl.
Art. 92 BGG) betreffende Zwischenentscheide ist die Beschwerde an das
Bundesgericht - abgesehen vom hier nicht gegebenen Ausnahmefall gemäss Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG - nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Angefochten ist ein in
einem hängigen kantonalen Beschwerdeverfahren ergangener Entscheid betreffend
unentgeltliche Rechtspflege; dabei handelt sich um einen Zwischenentscheid
(Urteil 2D_1/2007 vom 2. April 2007 E. 2.1), von dem die Rechtsprechung
annimmt, er bewirke in der Regel einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil,
jedenfalls wenn nicht nur die unentgeltliche Rechtspflege verweigert, sondern
zugleich auch die Anhandnahme des Rechtsmittels von der Bezahlung eines
Kostenvorschusses durch die gesuchstellende Partei abhängig gemacht wird
(soeben erwähntes Urteil 2D_1/2007, E. 3.2; vgl. BGE 129 I 129 E. 1.1 S. 131
mit Hinweisen).
2.
Zu überprüfen ist die vorinstanzliche Schlussfolgerung, die in den neu
eingereichten Unterlagen enthaltenen Anhaltspunkte für ein mögliches
Fortschreiten des Gesundheitsschadens erschienen im Rahmen einer vorläufigen
Beurteilung als so wenig substantiell, dass eine Beschwerde gegen den
Nichteintretensentscheid der Verwaltung vom 25. Februar 2008 (wegen nicht
gelungener Glaubhaftmachung einer anspruchserheblichen Veränderung der
gesundheitlichen Verhältnisse seit der früheren Rentenablehnung) keine
ernstzunehmenden Erfolgsaussichten habe.
2.1 Prozessbegehren sind als aussichtslos anzusehen, wenn die Gewinnaussichten
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren, so dass sie kaum als
ernsthaft bezeichnet werden können. Massgebend ist, ob eine Partei, die über
die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu
einem Prozess entschliessen würde (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 135; 128 I 225 E.
2.5.3 S. 236).
2.2 Die Neuanmeldung wird - wie auch das Gesuch um Leistungsrevision - nur
materiell geprüft, wenn die versicherte Person glaubhaft macht, dass sich die
tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten, rechtskräftigen Entscheidung in
einem für den Rentenanspruch erheblichen Mass verändert haben (Art. 87 Abs. 4
in Verbindung mit Abs. 3 IVV; BGE 130 V 71 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen). Gelingt
ihr dies nicht, so wird auf das Gesuch nicht eingetreten. Ist die
anspruchserhebliche Änderung glaubhaft gemacht, ist die Verwaltung
verpflichtet, auf das neue Leistungsbegehren einzutreten und es in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend zu prüfen (vgl. BGE 117 V 198
E. 4b S. 200).
2.2.1 Die Eintretensvoraussetzung nach Art. 87 Abs. 3 und 4 IVV soll
verhindern, dass sich die Verwaltung immer wieder mit gleichlautenden und nicht
näher begründeten Rentengesuchen befassen muss (BGE 133 V 108 E. 5.3.1 S. 112).
Die Rechtskraft der früheren Verfügung steht einer neuen Prüfung so lange
entgegen, wie der seinerzeit beurteilte Sachverhalt sich in der Zwischenzeit
nicht verändert hat. Die Verwaltung verfügt bei der Beurteilung der
Eintretensvoraussetzungen über einen gewissen Spielraum. So wird sie zu
berücksichtigen haben, ob die frühere Verfügung nur kurze oder schon längere
Zeit zurückliegt, und an die Glaubhaftmachung dementsprechend mehr oder weniger
hohe Anforderungen stellen (BGE 109 V 108 E. 2b S. 114, 262 E. 3 S. 264; SVR
2007 IV Nr. 40 S. 135 E. 4.3, I 489/05).
2.2.2 Mit dem Beweismass des Glaubhaftmachens sind herabgesetzte Anforderungen
an den Beweis verbunden; die Tatsachenänderung muss also nicht nach dem im
Sozialversicherungsrecht sonst üblichen Grad der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit (BGE 126 V 353 E. 5b S. 360) erstellt sein. Es genügt, dass
für das Vorhandensein des geltend gemachten rechtserheblichen Sachumstandes
wenigstens gewisse Anhaltspunkte bestehen, auch wenn durchaus noch mit der
Möglichkeit zu rechnen ist, bei eingehender Abklärung werde sich die behauptete
Änderung nicht erstellen lassen. Erheblich ist eine Sachverhaltsänderung, wenn
angenommen werden kann, der Anspruch auf eine Invalidenrente (oder deren
Erhöhung) sei begründet, falls sich die geltend gemachten Umstände als richtig
erweisen sollten (SVR 2003 IV Nr. 25 S. 76 E. 2.2 und 2.3, I 238/02, 2002 IV
Nr. 10 S. 25 E. 1c/aa, I 724/99). Grundsätzlich unterliegt das Glaubhaftmachen
nach Art. 87 Abs. 3 IVV weniger strengen Anforderungen als im
Zivilprozessrecht. Dort muss - im Gegensatz zum vollen Beweis - das Gericht
immerhin überzeugt werden, dass es sich so, wie behauptet, wahrscheinlich
zugetragen hat, wenn auch nicht, dass es sich wirklich so zugetragen haben
muss, weil jede Möglichkeit des Gegenteils vernünftigerweise auszuschliessen
ist (Urteil 9C_68/2007 vom 19. Oktober 2007 E. 4.4.1 mit Hinweisen).
2.2.3 In erster Linie ist es Sache der versicherten Person, substantielle
Ansatzpunkte für eine allfällige neue Prüfung des Leistungsanspruchs
darzulegen. Wird in der Neuanmeldung bloss auf ergänzende Beweismittel,
insbesondere Arztberichte, hingewiesen, die noch beigebracht würden oder von
der Verwaltung beizuziehen seien, ist der versicherten Person nach der
Rechtsprechung eine angemessene Frist zur Einreichung der Beweismittel
anzusetzen (BGE 130 V 64 E. 5.2.5 S. 69). Wenn die Neuanmeldung begleitende
ärztliche Berichte so wenig substantiiert sind, dass sich eine neue Prüfung nur
aufgrund weiterer Erkenntnisse allenfalls rechtfertigen würde, ist es der
Verwaltung zwar unbenommen, entsprechende Erhebungen anzustellen oder bei der
versicherten Person Belege nachzufordern. Eine blosse Abklärung durch die
Verwaltung, so das Einholen eines einfachen Arztberichtes, allein bedeutet im
Übrigen noch kein materielles Eintreten auf die Neuanmeldung (Urteil I 781/04
vom 17. Februar 2005 E. 3). Eine Verpflichtung der IV-Stelle zur Nachforderung
weiterer Angaben (analog zu BGE 130 V 64) besteht indessen nur, wenn den - für
sich allein genommen nicht Glaubhaftigkeit begründenden - Arztberichten
konkrete Hinweise entnommen werden können, wonach möglicherweise eine mit
weiteren Erhebungen erstellbare rechtserhebliche Änderung vorliegt.
2.3 Das Bundesgericht prüft die normative Frage, ob das Rechtsmittel
aussichtslos sei, frei (vgl. BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136). In der gegebenen
Verfahrenskonstellation überlagert die Fragestellung des Glaubhaftmachens
diejenige der Aussichtslosigkeit. Zur Abschätzung der Prozessaussichten kommt
das Bundesgericht deswegen nicht umhin, sich mit der Frage zu befassen, ob der
Rechtsstandpunkt, mit der Neuanmeldung sei eine anspruchserhebliche Änderung
des Sachverhalts glaubhaft gemacht, mit guten Gründen vertreten werden könne.
Diese Problemstellung ist praktisch deckungsgleich mit der frei überprüfbaren
Rechtsfrage nach den Anforderungen, die an die Erfüllung des herabgesetzten
Beweismasses gestellt werden. Für das Bundesgericht grundsätzlich verbindliche
(Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG) Tatfrage ist derweil die Bezeichnung der konkreten
Anscheinstatsachen, also der sachverhaltlichen Anhaltspunkte, welche für die
Beantwortung der Rechtsfrage nach der Glaubhaftigkeit der geltend gemachten
Änderung massgebend sind.
3.
3.1
3.1.1 Dem materiell rechtskräftigen Einspracheentscheid vom 1. Dezember 2005
lagen die medizinischen Erkenntnisse zugrunde, die sich bei der Begutachtung
durch die Medas ergeben hatten (Expertise vom 5. April 2004). Danach waren zum
Untersuchungszeitpunkt eine dissoziative Störung sowie ein chronifiziertes
therapierefraktäres linksbetontes fibromyalgiformes Ganzkörperschmerzsyndrom
gegeben. Jede ausserhäusliche leichte und wechselbelastende Tätigkeit war im
Umfang von 50 Prozent zumutbar; im Haushalt und für die Kinderbetreuung betrug
der Leistungsgrad 70 Prozent, wobei die Haushaltabklärung - unter
Berücksichtigung aller Möglichkeiten der Schadenminderung - eine Einschränkung
um blosse 19 Prozent ergab.
Im Zuge der Neuanmeldung reichte die Versicherte medizinische Unterlagen ein.
Frau Dr. P.________ berichtet von verstärkten und teilweise neuen Schmerzen
nach einer drei Wochen zuvor erfolgten Radiofrequenzdenervation der
Facettengelenke C3-C6. Ihres Erachtens handle es sich um eine Überreaktion auf
diese Behandlung im Rahmen eines fortschreitenden Sensibilisierungsprozesses.
Das Leiden sei medikamentös zu therapieren (Schreiben vom 26. November 2007).
Aus dem Zeugnis des Dr. F.________ vom 19. Dezember 2007 geht hervor, dass sich
die Schmerzsymptomatik im Verlauf der vorausgegangenen vier Jahre wesentlich
verschlechtert habe; vor allem ein Verkehrsunfall mit Beschleunigungstrauma der
Halswirbelsäule habe zu einer akuten Symptomzunahme geführt. Es bestehe kaum
eine Arbeitsfähigkeit.
3.1.2 In der Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2008 führte die IV-Stelle
aus, die Abklärungen hätten ergeben, dass die vorgelegten ärztlichen Berichte
einen chronifizierten Verlauf der Krankheit seit der Medas-Begutachtung im Jahr
2004 beschrieben; die Schmerzsituation habe weder durch medikamentöse
Behandlung noch durch physiotherapeutische Massnahmen verbessert werden können.
Jedoch liessen sich keine neuen Befunde oder Tatsachen finden, die eine
richtungweisende Verschlechterung glaubhaft machten.
3.2 Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die vorinstanzliche Beurteilung
der kantonalen Beschwerde als aussichtslos, indem sie geltend macht, der
Vergleich zwischen der 2004 attestierten Arbeitsfähigkeit einerseits und der
derzeitigen Beschreibung der Leistungs(un)fähigkeit, der Therapieresistenz und
Schmerzausweitung sowie der Ausdehnung der Diagnose anderseits erfordere, dass
die Verwaltung eigene medizinische Abklärungen in die Wege leite.
3.2.1 Die Vorinstanz hat die Frage, ob die mit der Neuanmeldung dargelegten
Anscheinstatsachen ausreichend sind, um auf das Gesuch einzutreten und
vertiefte Abklärungen zu veranlassen, im Wesentlichen anhand eines Vergleichs
der diagnostischen Verhältnisse behandelt. Insoweit zu Recht hat sie
festgestellt, dass diese im Wesentlichen unverändert geblieben sind. In den
Berichten der Dres. P.________ und F.________ werden keine neuen
Gesundheitsschädigungen genannt. Eine teilweise andere diagnostische
Terminologie allein begründet genausowenig offensichtliche Unrichtigkeit der
betreffenden Feststellung (Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. oben E. 2.3) wie der von
der Beschwerdeführerin relevierte Umstand, dass die Spezifizierung der im
Rahmen des Schmerzsyndroms betroffenen Wirbelkörper im einen der neu
eingereichten Arztberichte etwas weiter gefasst wurde.
3.2.2 Unberücksichtigt gelassen hat das kantonale Gericht, dass vor allem der
durch Chronifizierung geprägte Verlauf der Schmerzproblematik zur Diskussion
steht. Eine anspruchserhebliche Änderung kann auch gegeben sein, wenn sich ein
Leiden - bei gleicher Diagnose - in seiner Intensität und in seinen
Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit verändert hat (Urteil I 212/03 vom 28.
August 2003 E. 2.2.3), wie es etwa bei der Chronifizierung psychischer
Störungen zutreffen kann (ZAK 1989 S. 265, I 345/88). Ändert sich im Verlauf
der Zeit der Schweregrad oder die Ausprägung der gleichlautenden Diagnosen und
Befunde, so darf die - unter den einschränkenden Vorgaben von Gesetz und
Verordnung garantierte - Möglichkeit der versicherten Person, eine Neuprüfung
der Anspruchsvoraussetzungen zu veranlassen, nicht vereitelt werden unter
Bezugnahme auf den Grundsatz, dass die bloss andere, abweichende Beurteilung
eines im Wesentlichen unveränderten Sachverhalts keine revisionsbegründende
oder im Rahmen der Neuanmeldung relevante Änderung darstellt (dazu BGE 115 V
308 E. 4a/bb S. 313; 112 V 371 S. 372 unten). Das vorinstanzliche Argument
allein, dass Fibromyalgie und Ganzkörperschmerzsyndrom bereits einmal
Gegenstand einer (beweiskräftigen) Begutachtung gebildet haben, ist insofern
nicht zielführend.
3.2.3 Wird eine Tatfrage von der Vorinstanz unvollständig beantwortet, so
ergänzt das Bundesgericht den Sachverhalt diesbezüglich (Art. 105 Abs. 2 BGG).
Auch bei freier Würdigung des Dossiers sind jedoch keine klaren Anhaltspunkte
ersichtlich, wonach die nunmehr attestierte weitergehende Minderung der
Leistungsfähigkeit Ausdruck einer tatsächlichen Veränderung des
gesundheitlichen Zustandes im Sinne einer Zunahme des Schweregrades der
vorbestehenden Erkrankung sein könnte. Zwar darf nicht vergessen werden, dass
das hier anwendbare abgemilderte Beweismass relativ niederschwellige
Eintretensvorgaben setzt (vgl. Urteil 9C_68/2007 vom 19. Oktober 2007 E.
4.4.2). Gleichzeitig aber ist der der Verwaltung zustehende Ermessens- und
Beurteilungsspielraum zu respektieren. Im Rahmen der pflichtgemässen Ausübung
des Ermessens trägt jene namentlich dem Umstand Rechnung, dass seit der
früheren Verfügung, mit welcher verglichen wird, erst kurze oder aber schon
längere Zeit vergangen ist (oben E. 2.2.1).
Zwischen der Begutachtung durch die Medas im Dezember 2003 und den die
Neuanmeldung stützenden ärztlichen Berichten von November/Dezember 2007 liegen
immerhin vier Jahre, was gegen allzu hohe Anforderungen an das Glaubhaftmachen
spricht. Gleichwohl sind den Arztberichten kaum Anhaltspunkte zu entnehmen, die
darauf hindeuten würden, dass sich nicht bloss die ärztliche Folgenabschätzung
verändert habe. Frau Dr. P.________ zeigt durchaus eine Ausdehnung des
Schmerzareals, allenfalls auch der Schmerzstärke an. Von einer nachhaltigen,
andauernden Schmerzausweitung ist aber gerade nicht die Rede. Zwar benennt die
Ärztin einen fortschreitenden Sensibilisierungsprozess; die zum
Beurteilungszeitpunkt vorhandene Verstärkung der Schmerzen scheint aber (wohl
vorübergehende) Folge einer Behandlung zu sein ("Meines Erachtens handelt es
sich um eine Überreaktion auf die Radiofrequenzdenervation der Facettengelenke
cervical"). Im Übrigen deuten die Hinweise in den neu eingereichten Zeugnissen,
wonach verschiedenartige Therapien erfolglos geblieben sind, nur darauf hin,
dass sich die im Gutachten der Medas enthaltene Einschätzung, durch geeignete
Behandlung lasse sich die psychische Belastbarkeit verbessern, nicht bestätigt
hat; sie machen als solche nicht eine massgebliche Verschlechterung des
Gesundheitszustandes glaubhaft.
3.3 Unter diesen Umständen sind die Aussichten der Beschwerdeführerin, im
kantonalen Beschwerdeverfahren das Anliegen einer materiellen Neuprüfung des
Anspruchs auf eine Invalidenrente durchzusetzen, nur als gering einzustufen.
Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, die kantonale Beschwerde gegen die
Nichteintretensverfügung der IV-Stelle habe keine Aussicht auf Erfolg, verletzt
deshalb im Ergebnis kein Bundesrecht.
4.
Auf die Erhebung von Gerichtskosten wird umständehalber verzichtet (Art. 66
Abs. 1 Satz 2 BGG). Das von der unterliegenden Beschwerdeführerin gestellte
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist hinsichtlich der Prozesskosten
demnach gegenstandslos. Indessen kann ihm in Bezug auf die Verbeiständung im
Sinne von Art. 64 Abs. 2 BGG stattgegeben werden, da die hierfür erforderlichen
Bedingungen gegeben sind (BGE 125 V 201 E. 4a S. 202 und 371 E. 5b S. 372). Die
begünstigte Partei wird der Gerichtskasse Ersatz zu leisten haben, wenn sie
später dazu in der Lage ist (Art. 64 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren die unentgeltliche
Rechtspflege gewährt.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Rechtsanwalt Marco Unternährer, Luzern, wird als unentgeltlicher Anwalt der
Beschwerdeführerin bestellt, und es wird ihm für das bundesgerichtliche
Verfahren aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2000.- ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der IV-Stelle Luzern und dem Bundesamt für
Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 28. Mai 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Meyer Traub