II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 199/2009
Zurück zum Index II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Retour à l'indice II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_199/2009
Urteil vom 9. Juni 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiber Fessler.
Parteien
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Gerhard Lanz, Kirchenfeldstrasse
68, 3005 Bern,
gegen
IV-Stelle Bern, Chutzenstrasse 10, 3007 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.
Januar 2009.
Sachverhalt:
A.
Der 1956 geborene A.________ meldete sich im April 2002 ein zweites Mal bei der
Invalidenversicherung an und ersuchte u.a. um eine Rente. Zur Prüfung der
Anspruchsvoraussetzungen liess die IV-Stelle Bern den Gesuchsteller durch Dr.
med. L.________, Facharzt FMH für Innere Medizin und Rheumaerkrankungen, und
Dr. med. H.________, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie FMH,
untersuchen und begutachten. Mit Verfügung vom 16. September 2004 und
Einspracheentscheid vom 10. Februar 2005 verneinte die IV-Stelle den Anspruch
auf eine Invalidenrente, was die I. sozialrechtliche Abteilung des
Bundesgerichts mit Urteil I 18/06 vom 1. Februar 2007 letztinstanzlich
bestätigte.
Im Dezember 2007 meldete sich A.________ erneut bei der Invalidenversicherung
an und beantragte eine Rente. Nach Abklärungen teilte ihm die IV-Stelle Bern
mit Vorbescheid vom 16. Mai 2008 die voraussichtliche Ablehnung des
Leistungsbegehrens mit. Dagegen liess der anwaltlich vertretene Versicherte
Einwendungen erheben. Nach Rücksprache mit dem Regionalen ärztlichen Dienst
teilte die IV-Stelle A.________ mit, sie beabsichtige, bei den Dres. med.
L.________ und H.________ eine Untersuchung anzuordnen, was dieser jedoch
ablehnte. Im Schreiben vom 1. Oktober 2008 hielt die IV-Stelle u.a. fest, über
die geltend gemachten materiellen Ablehnungsgründe könne nicht mit Verfügung
befunden werden; diese könnten im Rahmen der Beweiswürdigung betreffend die
abschliessende Leistungsverfügung gerichtlich überprüft werden. Mit Schreiben
vom 6. Oktober 2008 forderte die Rechtsvertretung von A.________ die IV-Stelle
auf, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen und darin zum geltend gemachten
Ausstandsgrund der Befangenheit der Dres. med. H.________ und L.________
Stellung zu nehmen. «Sollten wir nicht innerhalb von 10 Tagen eine Verfügung
erhalten, dann wären wir gezwungen davon auszugehen, dass bereits Ihr Schreiben
vom 01.10.2008 Verfügungscharakter hat und müssten diesen Entscheid mit
Beschwerde ans Verwaltungsgericht weiterziehen.»
B.
Am 30. Oktober 2008 liess A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Beschwerde - in der Begründung als Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet -
einreichen und beantragen, die IV-Stelle sei anzuweisen, über die formellen
Einwendungen gegen den Gutachter Dr. med. H.________ eine anfechtbare
Zwischenverfügung zu erlassen. Nach Vernehmlassung der IV-Stelle wies die
Sozialversicherungsrechtliche Abteilung des Verwaltungsgerichts die Beschwerde
ab und schickte die Akten zur Fortsetzung des Verfahrens an die IV-Stelle
zurück (Entscheid vom 20. Januar 2009).
C.
A.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen
mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid vom 20. Januar 2009 sei aufzuheben und
die IV-Stelle anzuweisen, über die formellen Einwendungen gegen den Gutachter
Dr. med. H.________ eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen.
Die IV-Stelle beantragt die Abweisung der Beschwerde. Kantonales Gericht und
Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es
ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an
die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Es kann unter Berücksichtigung der den
Parteien obliegenden Rügepflicht eine Beschwerde aus einem anderen als dem
angerufenen Grund gutheissen oder mit einer von der Argumentation der
Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 und 1.4.2
S. 254; Urteil 9C_867/2008 vom 6. April 2009 E. 3).
2.
2.1 Gegen Verfügungen der IV-Stellen ist in Abweichung von Art. 52 ATSG direkt
beim örtlich zuständigen kantonalen Versicherungsgericht oder beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu erheben (Art. 69 Abs. 1 IVG). Zu den
anfechtbaren Verfügungen gehören insbesondere das Nichteintreten auf Begehren
einer versicherten Person auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung
von Rechten oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG; BGE 132 V 93 E. 3.2 S.
98). Die Verfügung bildet, formell, Anfechtungsgegenstand im erstinstanzlichen
Beschwerdeverfahren (RKUV 2003 Nr. U 495, U 243/00 E. 2.1) und stellt eine
Sachurteilsvoraussetzung dar (BGE 125 V 413 E. 1a S. 414 mit Hinweisen).
Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn die IV-Stelle entgegen dem Begehren
der betroffenen Person keine Verfügung erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 IVG). Formelle Rechtsverweigerung liegt u.a. vor,
wenn eine Behörde zu Unrecht auf eine ihr unterbreitete Sache nicht eintritt,
obschon sie darüber materiell entscheiden müsste (Art. 29 Abs. 1 BV; BGE 117 Ia
116 E. 3a S. 117 f. mit Hinweisen; Pra 2003 Nr. 119, 1P.15/2003 E. 2).
2.2 Muss die IV-Stelle zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder
eines unabhängigen Sachverständigen einholen, gibt sie der Partei deren oder
dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen
und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 ATSG in Verbindung mit Art. 2 ATSG und
Art. 1 Abs. 1 IVG). Für Sachverständige gelten grundsätzlich die gleichen
Ausstands- und Ablehnungsgründe, wie sie für Richter vorgesehen sind. Danach
ist Befangenheit anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die in objektiver Weise
und nicht bloss auf Grund des subjektiven Empfindens der Partei geeignet sind,
Misstrauen in die Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit der
sachverständigen Person zu erwecken (BGE 132 V 93 E. 7.1 S. 109 mit Hinweis).
Über Einwendungen formeller Natur gegen Sachverständige ist in einer
selbständig anfechtbaren Zwischenverfügung zu entscheiden. Zu den Einwendungen
formeller Natur gehören im Wesentlichen die Ausstandsgründe gemäss Art. 36 Abs.
1 ATSG, welche mit denjenigen nach Art. 10 Abs. 1 VwVG (u.a. ein persönliches
Interesse in der Sache, enge verwandtschaftliche oder freundschaftliche
Verbundenheit mit einer Partei oder Befangenheit in der Sache aus anderen
Gründen) übereinstimmen (SVR 2008 IV Nr. 22, 9C_67/2007 E. 2.2). Demgegenüber
betreffen Einwendungen materieller Natur - auch soweit sie sich gegen die
Person des Gutachters richten - Fragen, welche mit der Beweiswürdigung zu tun
haben und daher in der Regel mit dem Entscheid in der Sache zu behandeln sind
(BGE 132 V 93 E. 6.5 S. 108; Urteil 8C_777/2007 vom 28. April 2008 E. 2.1).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer hatte mit Schreiben vom 26. September 2008 Dr. med.
H.________ als psychiatrischen Experten mit der Begründung abgelehnt, die
letzte Begutachtung sei mangelhaft durchgeführt worden und es bestehe damit
offensichtlich eine Befangenheit. Im Schreiben vom 1. Oktober 2008 äusserte
sich die IV-Stelle in dem Sinne, die Einwendungen gegen Dr. med. H.________
seien materieller Natur. Sie könne darüber nicht mit Verfügung befinden. Dem
hielt der Beschwerdeführer im Schreiben vom 6. Oktober 2008 entgegen, die Dr.
med. H.________ vorgeworfene Befangenheit sei ein gesetzlicher Ausstandsgrund
gemäss Art. 36 ATSG. Darüber müsse in einer selbständig anfechtbaren
Zwischenverfügung entschieden werden. Sollte er nicht innert 10 Tagen eine
solche Verfügung erhalten, sei er gezwungen davon auszugehen, dass bereits das
Schreiben vom 1. Oktober 2008 Verfügungscharakter habe und müsste diesen
Entscheid mit Beschwerde anfechten. Am 30. Oktober 2008 erhob der Versicherte
Rechtsverweigerungsbeschwerde und beantragte, die IV-Stelle sei anzuweisen,
über die formellen Einwendungen gegen den Gutachter Dr. med. H.________ eine
anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen.
3.2 Die Vorinstanz hat nicht geprüft, ob die Rechtsverweigerungsbeschwerde
zulässig und der Vorwurf der Rechtsverweigerung durch die IV-Stelle begründet
ist. Sie hat erwogen, der Versicherte habe sich widersprüchlich verhalten,
indem er entgegen der Ankündigung im Schreiben vom 6. Oktober 2008, Beschwerde
in der Sache selbst zu erheben, eine Rechtsverweigerungsbeschwerde eingereicht
und beantragt habe, die IV-Stelle sei anzuweisen, eine anfechtbare
Zwischenverfügung zu erlassen. Damit habe er den auch für Private in ihrem
Verhältnis zu staatlichen Institutionen geltenden Verfassungsgrundsatz von Treu
und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) verletzt. Dieser Verstoss sowie der Umstand,
dass die IV-Stelle aus seiner Sicht bereits verfügt hatte, führe zur Abweisung
der Beschwerde.
Dieser Argumentation kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil die
Vorinstanz den Beschwerdeführer dabei behaftet, dass er sich gegenüber der
IV-Stelle in dem Sinne geäussert hatte, er werde allenfalls gezwungen sein, ihr
Schreiben vom 1. Oktober 2008 als Verfügung zu betrachten und mit Beschwerde
anzufechten. Ob dem Schreiben einer Verwaltungsbehörde Verfügungscharakter
zukommt oder nicht, entscheidet im Streitfalle aber die Beschwerdeinstanz und
nicht der oder die Rechtsunterworfene. Diese für die Zulässigkeit einer
Rechtsverweigerungsbeschwerde bedeutsame Frage hat das kantonale Gericht
bezüglich des Schreibens der IV-Stelle vom 1. Oktober 2008 jedoch offen
gelassen.
4.
4.1 Erachtet die IV-Stelle die Einwendungen gegen einen Gutachter oder eine
Gutachterin als materieller Natur, weist sie die versicherte Person in der
Regel in Form einer einfachen Mitteilung darauf hin, dass darüber im Rahmen der
Beweiswürdigung zusammen mit dem Entscheid in der Sache in Form einer
anfechtbaren Verfügung befunden werde (BGE 132 V 376 E. 9 S. 387). Das
Schreiben vom 1. Oktober 2008 stellt eine solche Mitteilung dar. Auf Verlangen
der versicherten Person hat sie eine in diesem Sinne lautende Verfügung zu
erlassen. Diese ist selbständig anfechtbar. Der Anspruch auf Prüfung
gesetzlicher Ausstands- und Ablehnungsgründe in einem selbständigen
Zwischenverfahren umfasst auch die gleichzeitige Beantwortung der Vorfrage nach
der (formellen oder materiellen) Natur der geltend gemachten Einwendungen gegen
die sachverständige Person, dies nicht etwa verstanden im Sinne einer weiteren
selbständigen Verfügungspflicht, sondern als Teil der Verfügung über die
formellen Ausstandsgründe. Der Beschwerdeführer forderte mit Schreiben vom 6.
Oktober 2008 die IV-Stelle auf, über den gesetzlichen Ausstandsgrund der
Befangenheit von Dr. med. H.________ zu verfügen. Die Verwaltung war somit zur
Verfügung verpflichtet, auch wenn sie der Auffassung war, die geltend gemachten
Einwendungen gegen den psychiatrischen Gutachter seien materieller Natur und
darüber sei erst mit dem Entscheid in der Sache zu befinden. Die IV-Stelle kam
der Aufforderung innert der vom Beschwerdeführer angegebenen Frist von 10 Tagen
nicht nach, weshalb dieser am 30. Oktober 2008 Rechtsverweigerungsbeschwerde
erhob.
4.2 Das Verhalten der IV-Stelle als Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 56
Abs. 2 ATSG zu qualifizieren, liefe dem anzustrebenden Ziel zuwider, das
Abklärungsverfahren nicht unnötigerweise zu formalisieren und zu
verkomplizieren und dadurch in die Länge zu ziehen (BGE 133 V 446 E. 7.4 S.
449; 132 V 93 E. 5.2.9 und 6.5 in fine S. 105 ff.). Eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde ist immer auf die gerichtliche Feststellung einer
Rechtsverweigerung gerichtet verbunden mit der Anweisung an die zuständige
Stelle, innert nützlicher Frist zu entscheiden. Die Frage, ob die Einwendungen
gegen die sachverständige Person formeller Natur sind und darüber mit einer
selbständig anfechtbaren Verfügung vorab zu befinden ist oder nicht, bleibt
offen (vgl. BGE 125 V 118 E. 2b in fine S. 121). Es kommt dazu, dass der oder
die Versicherte ein Interesse daran hat, dass darüber möglichst frühzeitig
entschieden wird, wie sie umgekehrt die Verletzung von Ausstandsgründen zu
rügen hat, sobald sie von solchen Kenntnis erlangt hat (BGE 132 V 93 E. 6.2 S.
106, 376 E. 2.7 S. 379). Dies spricht dafür, entweder dem Schreiben der
IV-Stelle vom 1. Oktober 2008 Verfügungscharakter beizumessen, oder ein
direktes Beschwerderecht des Versicherten zu bejahen (vgl. E. 2.1). Welcher
Variante der Vorzug zu geben ist, kann offenbleiben. Die Eingabe vom 30.
Oktober 2008 kann in jedem Fall als rechtzeitig erhobene Beschwerde im Sinne
von Art. 69 Abs. 1 lit. a IVG aufgefasst werden. Sie wurde zwar als
Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet, genügte aber den (minimalen)
Anforderungen an Antrag und Begründung einer Beschwerde (vgl. Art. 61 lit. b
ATSG und BGE 134 V 162). Insbesondere ergab sich daraus der klare Wille, die
von der IV-Stelle verneinte formelle Natur der Einwendungen (Ausstands- und
Ablehnungsgründe nach Art. 36 ATSG) gegen den psychiatrischen Gutachter Dr.
med. H.________ gerichtlich beurteilen zu lassen (vgl. Urteil 9C_867/2008 vom
6. April 2009 E. 7.2.2). Die Eingabe vom 30. Oktober 2008 erfolgte sodann
innerhalb der für Beschwerden gegen Verfügungen oder Einspracheentscheide im
Bereich des Bundessozialversicherungsrechts geltenden Frist von 30 Tagen (Art.
60 Abs. 1 ATSG) seit dem Schreiben der IV-Stelle vom 1. Oktober 2008. Die
Vorinstanz hätte somit darauf eintreten und prüfen müssen, ob es sich bei den
geltend gemachten Einwendungen um gesetzliche Ausstands- oder Ablehnungsgründe
handelt und gegebenenfalls ob sie stichhaltig sind. Dies wird sie nachzuholen
haben. Die Beschwerde ist begründet.
5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die IV-Stelle die Gerichtskosten zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG) und dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern vom 20. Januar 2009 aufgehoben. Die Sache wird an die Vorinstanz
zurückgewiesen, damit sie über die (formelle oder materielle) Natur der
Einwendungen des Beschwerdeführers gegen Dr. med. H.________ und allenfalls
deren Begründetheit entscheide.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der IV-Stelle Bern auferlegt.
3.
Die IV-Stelle Bern hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für
Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 9. Juni 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Meyer Fessler