II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 1089/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_1089/2009 {T 0/2}
Sentenza del 21 gennaio 2011
II Corte di diritto sociale
Composizione
Giudici federali U. Meyer, Presidente,
Borella, Kernen,
cancelliere Grisanti.
Partecipanti al procedimento
F.________, Italia, patrocinata dall'Organizzazione Cristiano-Sociale Ticinese
(OCST),
ricorrente,
contro
Istituto delle assicurazioni sociali Ufficio dei contributi, Via Ghiringhelli
15a, 6501 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro le malattie,
ricorso contro il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
del 25 novembre 2009.
Fatti:
A.
F.________, cittadina italiana residente in Italia, lavora in Svizzera al
beneficio di un permesso G per frontalieri che le è stato rilasciato la prima
volta il 2 ottobre 2007 in concomitanza con l'inizio della sua attività di
(aiuto) parrucchiera per A._________ Sagl. Licenziatasi nel mese di febbraio
2008, l'interessata ha ripreso una nuova attività presso la J._________ a
partire dal 24 settembre 2008.
Con decisione del 3 febbraio 2009 e con effetto da tale data, l'Ufficio
dell'assicurazione malattia del Cantone Ticino (UAM) ha affiliato d'ufficio
l'interessata presso la Helsana Assicurazioni SA dopo avere osservato che la
stessa aveva lasciato trascorrere infruttuosamente il termine di tre mesi
previsto dall'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Comunità europea e i suoi Stati
membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera
circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) per esercitare il diritto di
opzione in favore del Paese di residenza per la copertura delle cure
medico-sanitarie come pure il termine di sanatoria del 30 settembre 2008 che
era stato concesso dalle autorità svizzere e che le sarebbe stato comunicato
con uno scritto personale, non raccomandato del 12 giugno 2008.
Mediante reclamo del 13 febbraio 2009 F.________ si è opposta a tale
provvedimento facendo valere di avere già compilato e spedito il 26 settembre
2008 l'apposito modulo TI1 all'UAM e di avere pertanto già esercitato
tempestivamente il diritto di opzione in favore del suo Paese di residenza. Da
parte sua, con provvedimento del 18 marzo 2009 l'amministrazione ha respinto il
reclamo e precisato di non avere ricevuto il modulo TI1 che l'interessata
sostiene di avere spedito il 26 settembre 2008.
B.
F.________ si è aggravata al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
il quale per pronuncia del 25 novembre 2009 ha respinto il ricorso. In
particolare, la Corte cantonale ha accertato l'assenza di documentazione che
comprovasse l'avvenuta trasmissione, nei termini previsti, del modulo TI1
all'amministrazione. Anche la dichiarazione della fiduciaria U._________ SA che
aveva affermato di avere spedito per posta A e per conto dell'interessata il
modulo in questione non è stata ritenuta sufficiente in quanto non poteva
ancora provare che l'invio fosse effettivamente avvenuto. Per questi motivi il
Tribunale cantonale delle assicurazioni ha concluso che l'interessata non aveva
esercitato il diritto di opzione entro il termine di tre mesi - dall'inizio
della (nuova) attività lavorativa in Svizzera - previsto convenzionalmente e
scaduto il 24 dicembre 2009 e che pertanto non poteva essere esentata
dall'obbligo di affiliazione in Svizzera.
C.
F.________ è insorta al Tribunale federale al quale chiede di annullare il
giudizio cantonale e - implicitamente - di liberarla dall'obbligo di
affiliazione alla Helsana Assicurazioni SA. Dei motivi si dirà, per quanto
occorra, nei considerandi.
D.
In considerazione della moltitudine di ricorsi (oltre una ventina) inoltrati a
questa Corte sul tema dell'affiliazione d'ufficio di frontalieri italiani, con
decreto del 19 gennaio 2010 il giudice dell'istruzione ha sospeso la procedura
in attesa di evadere un caso pilota (causa 9C_1042/2009). Resa il 7 settembre
2010 la sentenza nella causa pilota, il giudice dell'istruzione ha riattivato
la procedura per decreto del 22 settembre seguente.
Osservando che l'onere della prova della ricezione del modulo TI1 da parte
dell'amministrazione dovrebbe incombere all'insorgente, l'UAM (ormai
parzialmente integrato, per gli aspetti qui di interesse, nell'Ufficio dei
contributi dell'Istituto cantonale delle assicurazioni sociali) si rimette al
giudizio del Tribunale, mentre l'UFSP ha rinunciato a determinarsi.
Diritto:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione
del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il
Tribunale federale applica d'ufficio il diritto (art. 106 cpv. 1 LTF; cfr.
tuttavia l'eccezione del cpv. 2) e non è pertanto vincolato né dagli argomenti
sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente.
Nondimeno, in considerazione delle esigenze di motivazione di cui all'art. 42
cpv. 1 e 2 LTF, la cui mancata ottemperanza conduce all'inammissibilità del
gravame (art. 108 cpv. 1 lett. b LTF; DTF 133 III 589 consid. 2 pag. 591 seg.),
il Tribunale federale esamina di principio unicamente le censure sollevate; non
è tenuto, come lo è invece un'autorità di prima istanza, ad esaminare tutte le
questioni giuridiche possibili, se queste non gli vengono (più) riproposte (DTF
133 II 249 consid. 1.4.1 pag. 254, 545 consid. 2.2). Per il resto, fonda la sua
sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può
scostarsi da questo accertamento solo qualora esso sia avvenuto in modo
manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF
(art. 105 cpv. 2 LTF). Occorre inoltre che l'eliminazione dell'asserito vizio
possa influire in maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1
LTF). Spetta alla parte che propone una fattispecie diversa da quella contenuta
nella pronuncia impugnata il compito di esporre in maniera circostanziata il
motivo che la induce a ritenere adempiute queste condizioni.
2.
Va dato atto alla ricorrente che, sebbene si inserisca anch'esso nella serie di
ricorsi presentati da frontalieri italiani contro le affiliazioni d'ufficio
ordinate dagli organi esecutivi cantonali dell'assicurazione malattia svizzera,
il suo caso differisce dalla sentenza 9C_1042/2009, pubblicata in DTF 136 V
295, e dalle vertenze fin qui esaminate nella misura in cui riguarda una
situazione che si può dire opposta alle altre. La ricorrente - che afferma di
avere regolarmente compilato e spedito a tale scopo il modulo TI1 - non
contesta in realtà di essere stata a conoscenza della possibilità di esercitare
il diritto di opzione in favore del sistema sanitario italiano, ma solo di non
averlo esercitato tempestivamente come le rimprovera invece la Corte cantonale.
Inoltre, la vertenza in verità neppure è connessa con la procedura di
sanatoria. Oggetto del contendere è a ben vedere soltanto l'esercizio
tempestivo del diritto di opzione entro il termine ordinario di tre mesi -
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera - previsto convenzionalmente
(Allegato II ALC, Sezione A cpv. 1 lett. o cifra 3 b aa e bb). Non avendo - per
quanto accertato in maniera vincolante dal primo giudice - più lavorato in
Svizzera dal mese di marzo al 24 settembre 2008, l'interessata non poteva
infatti essere toccata - o se lo era, solo in maniera marginale - dalla
sanatoria messa in atto e comunicata ai frontalieri con lettera personale non
raccomandata del 12 giugno 2008.
3.
Come in sede cantonale, la ricorrente ribadisce di avere esercitato
tempestivamente il proprio diritto di opzione con la spedizione, il 26
settembre 2008, del modulo TI1 all'UAM. Contesta al primo giudice
un'applicazione contraddittoria e discriminatoria delle regole relative alla
notifica di documenti nella misura in cui - come nel caso pilota - darebbe per
scontata la loro trasmissione da parte dell'amministrazione se sono i privati a
contestarne la ricezione, mentre accollerebbe - come nel suo caso - a questi
ultimi il relativo onere della prova se sono loro ad avere effettuato la
spedizione e se è l'amministrazione a contestarne la ricezione. Rimprovera
inoltre alla Corte cantonale di non avere sentito il responsabile della
fiduciaria, che aveva dichiarato di avere spedito il modulo, la cui audizione
avrebbe permesso di chiarire, con certezza, le circostanze dell'invio. Lamenta
quindi una disparità di trattamento anche nella misura in cui il modulo TI1 per
esercitare il diritto di opzione non le sarebbe stato consegnato dall'UAM,
bensì dall'Ufficio stranieri al momento del rilascio del permesso di lavoro, e
inoltre perché, a differenza di quanto avvenuto per altri frontalieri, lei non
ha potuto beneficiare di nessuna procedura di sanatoria.
4.
4.1 Gli art. 84-93 del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione
dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori
autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (RS
0.831.109.268.1) - applicabile nel caso di specie e al quale rinviano sia
l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC sia la LAMal (art. 95a) - contengono
alcune norme di procedura amministrativa internazionale (v. DTF 136 V 295
consid. 5.4 pag. 306). Tuttavia, in mancanza - come in concreto sul tema della
prova e la tempestività della notifica di un documento o di una dichiarazione -
di una specifica disposizione di diritto comunitario o convenzionale,
l'organizzazione della procedura è retta di massima, entro i limiti posti dai
principi dell'equivalenza e dell'effettività, dall'ordinamento giuridico
interno (v. DTF 130 V 132 consid. 3 e 4 pag. 135 segg.; 128 V 315; SVR 2006 KV
n. 6 pag. 13 [K 44/03] consid. 2.4; 2005 AHV n. 1 pag. 1 [H 377/01]).
4.2 Nella procedura amministrativa federale, il principio inquisitorio dispensa
le parti dall'obbligo di provare i fatti ma non le libera dall'onere di
sopportare le conseguenze della mancanza di prova, nel senso che in tal caso il
giudice deciderà a sfavore di quella parte che intendeva dedurre un diritto
dalla circostanza di fatto rimasta non provata (DTF 117 V 261 consid. 3b pag.
264; 114 V 213 consid. 5 pag. 218 con riferimenti). Ora, mentre per quel che
concerne la notifica di una decisione o di una comunicazione
dell'amministrazione essa dev'essere dimostrata - dall'amministrazione stessa -
secondo il grado della verosimiglianza preponderante valido in materia di
assicurazioni sociali, questa attenuazione del grado della prova - dettata da
esigenze legate all'attuabilità dell'amministrazione di massa - non si
giustifica laddove si tratta di dover dimostrare circostanze di fatto a
sostegno - come in concreto - della tempestività dell'esercizio di un diritto
soggetto a termine e a perenzione. In questi casi infatti la prova della
verosimiglianza preponderante non basta. La tempestività dell'atto o della
dichiarazione deve essere determinata con certezza (DTF 119 V 7 consid. 3c/bb
pag. 10; DLA 2000 n. 25 pag. 118 [C 294/99] consid. 2a; cfr. pure DTF 121 V 204
consid. 6b; 120 V 33 consid. 3c pag. 37). Queste modalità procedurali valgono
indistintamente in presenza di fattispecie nazionali o internazionali,
compatibilmente quindi con il principio dell'equivalenza. Similmente queste
regole procedurali non rendono praticamente impossibile o oltremodo difficile
l'esercizio dei diritti garantiti convenzionalmente dall'ALC - circostanza che
la ricorrente peraltro nemmeno pretende -, compatibilmente quindi anche con il
principio dell'effettività (v. per analogia DTF 130 V 132 consid. 4.1 pag.
137).
4.3 Ciò premesso, la valutazione del primo giudice che non ha ritenuto provata,
con la necessaria certezza, la trasmissione del modulo TI1 il 26 settembre
2008, non lede alcuna norma di diritto (federale o internazionale), né risulta
da un accertamento manifestamente errato o incompleto dei fatti o da un
apprezzamento arbitrario delle prove (sul concetto di arbitrio nel presente
contesto cfr. SVR 2008 IV n. 60 pag. 195 [9C_337/2007] consid. 6.2.2). La
dichiarazione della fiduciaria U._________ SA, il cui operato dev'essere
imputato alla ricorrente, non permette infatti di raggiungere questa necessaria
certezza né di fondare un caso giustificato ai sensi dell'ALC (Allegato II,
Sezione A cpv. 1 lett. o cifra 3 b aa seconda frase). E neppure l'audizione del
suo responsabile sarebbe atta a modificare questa valutazione poiché non
potrebbe comunque dimostrare l'effettiva spedizione e ricezione della
dichiarazione d'opzione che per potere esplicare effetti giuridici doveva
pervenire (tempestivamente) nella sfera di influenza del destinatario (sulle
possibili agevolazioni di questa prova, a condizione però che - contrariamente
al caso di specie - l'interessato sia in grado di produrre una ricevuta postale
attestante l'avvenuta spedizione e una copia dell'atto in questione cfr. DLA
1994 n. 20 pag. 150 consid. 3b [C 94/94]). Di conseguenza, non potendosi
dimostrare l'avvenuto esercizio del diritto di opzione in favore del sistema
sanitario italiano entro il 24 dicembre 2008, l'interessata - che deve
sopportare le conseguenze della mancata prova - non poteva (giustamente) essere
esentata dall'obbligo di affiliazione in Svizzera (cfr. DTF 136 V 295 consid.
2.3.1 - 2.3.4 pag. 299 seg.).
4.4 Quanto alla preoccupazione espressa nel ricorso riguardo a una applicazione
a senso unico e favorevole all'amministrazione delle regole relative alla
notifica di atti, essa va relativizzata alla luce di quanto poc'anzi esposto
come pure della sentenza DTF 136 V 295.
Nessuna disparità di trattamento può infine dedursi dal fatto che il modulo TI1
sarebbe stato rilasciato non più dall'UAM, come in passato, bensì dall'Ufficio
stranieri, né tanto meno dalla circostanza che la ricorrente non avrebbe potuto
beneficiare, a differenza di altri frontalieri, di una procedura in sanatoria.
Riguardo alla prima censura si osserva che il cambiamento, insieme alla
decisione di inserire nel formulario per la richiesta del permesso una voce
specifica legata all'opzione del sistema assicurativo nazionale (sistema
sanitario italiano o sistema assicurativo svizzero), è stato adottato
principalmente a tutela dei lavoratori frontalieri onde evitare il ripetersi
delle inadempienze fin qui constatate. Infatti la mancata compilazione della
parte relativa alla copertura delle cure medico-sanitarie per (potenziali)
beneficiari di permessi G dovrebbe ora comportare il blocco dell'emissione
della relativa autorizzazione (v. Rapporto 6311 R 30 marzo 2010 della
Commissione della gestione e delle finanze del Gran Consiglio ticinese sulla
mozione 11 marzo 2008 presentata da Raoul Ghisletta "Per una moratoria
nell'affiliazione retroattiva alla cassa malati svizzera dei frontalieri che
non hanno riempito nel 2002 il modulo TI 1", consultabile al sito www.ti.ch).
In merito al mancato beneficio della procedura di sanatoria, si ricorda che
quest'ultima costituiva un atto unilaterale e non dovuto, di carattere unico e
straordinario (v. sentenza DTF 136 V 295, Fatti A.a e consid. 5.6) che, per sua
stessa natura, non poteva rinnovarsi a discrezione.
5.
Ne segue che il ricorso dev'essere respinto. In considerazione delle
particolari circostanze del caso, della situazione economica della ricorrente
come pure del fatto che le sue conclusioni non risultavano a priori prive di
probabilità di successo, l'istanza tendente alla concessione dell'assistenza
giudiziaria, nel senso di ottenere la dispensa dal pagamento di spese in sede
federale, va accolta (art. 64 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La domanda di assistenza giudiziaria è accolta.
3.
Non si prelevano spese giudiziarie.
4.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino e
all'Ufficio federale della sanità pubblica.
Lucerna, 21 gennaio 2011
In nome della II Corte di diritto sociale
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Meyer Grisanti