II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 1042/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_1042/2009 {T 0/2}
Sentenza del 7 settembre 2010
II Corte di diritto sociale
Composizione
Giudici federali U. Meyer, Presidente,
Borella, Kernen, Seiler, Pfiffner Rauber,
cancelliere Grisanti.
Partecipanti al procedimento
D.________, Italia, patrocinato dall'Organizzazione Cristiano-Sociale Ticinese
(OCST), Via G. Lanz 25, 6850 Mendrisio,
ricorrente,
contro
Istituto delle assicurazioni sociali Ufficio dei contributi, Via Ghiringhelli
15a, 6501 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro le malattie (obbligo assicurativo; diritto d'opzione),
ricorso contro il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino
del 9 novembre 2009.
Fatti:
A.
A.a In seguito a un controllo, l'Ufficio dell'assicurazione malattia del
Cantone Ticino (UAM) ha constatato agli inizi del 2008 che, malgrado li avesse
informati al momento del rilascio del permesso G, oltre 10'000 lavoratori
frontalieri italiani non avevano fatto uso della facoltà accordata loro
dall'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Comunità europea e i suoi Stati membri,
da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera
circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) di esercitare il diritto di
opzione in favore del Paese di residenza per la copertura delle cure
medico-sanitarie ed essere di conseguenza esentati in Svizzera.
In considerazione dell'elevato numero di persone interessate e delle difficoltà
da esse incontrate nel capire l'importanza (e le modalità) del diritto di
opzione, l'autorità cantonale, d'intesa con quelle federali (Ufficio federale
della sanità pubblica [UFSP] e Ufficio federale delle assicurazioni sociali
[UFAS]), ha pertanto deciso nel giugno 2008 di "regolarizzare" questi
lavoratori. Dopo avere ricordato che in presenza di "casi giustificati" l'ALC
consente di riconoscere l'esenzione retroattiva anche alle richieste presentate
dopo i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera,
l'amministrazione ha deciso di avviare una procedura in sanatoria e ha
assegnato un periodo supplementare, di carattere unico e straordinario,
scadente il 30 settembre 2008, per esercitare (nuovamente) il diritto di
opzione. La misura è stata comunicata dal Consiglio di Stato mediante
bollettino stampa del 3 giugno 2008. Inoltre, l'UAM ha pure avvisato
personalmente, con comunicazione postale (non raccomandata) del 12 giugno 2008
inviata al loro recapito in Italia, i diretti interessati facendo presente che
in assenza di una loro determinazione essi sarebbero stati obbligati ad
assicurarsi in Svizzera e con loro ogni familiare non esercitante un'attività
lavorativa. Con le medesime modalità sono infine stati informati anche i
rispettivi datori di lavoro oltre a diverse organizzazioni sindacali ed altri
enti.
A.b Con decisione del 17 febbraio 2009 e con effetto da tale data, l'UAM ha
affiliato d'ufficio presso Helsana Assicurazioni SA D.________, cittadino
italiano residente in Italia, il quale dal mese di aprile 2005 lavora in
qualità di muratore presso la ditta P.________ SA di Lugano al beneficio di un
permesso G per frontalieri. L'amministrazione ha adottato questo provvedimento
dopo avere osservato che l'interessato aveva lasciato trascorrere
infruttuosamente anche il termine di sanatoria del 30 settembre 2008 che gli
era stato comunicato con lo scritto del 12 giugno 2008.
A.c Mediante reclamo del 25 febbraio 2009 D.________ si è opposto a tale
provvedimento. Facendo valere di non avere ricevuto la comunicazione del 12
giugno 2008 e di non essere stato informato nemmeno in altro modo,
l'interessato, peraltro già coperto in Italia per le cure sanitarie, ha
dichiarato di volere esercitare il diritto d'opzione in favore del sistema
sanitario del suo Paese di residenza. Da parte sua, con provvedimento del 26
marzo 2009 l'UAM ha respinto il reclamo. Ritenendo di avere debitamente
informato l'interessato per mezzo di una campagna di informazione capillare,
che oltre i singoli lavoratori aveva pure coinvolto i datori di lavoro e gli
organi di stampa - permettendo di "regolarizzare" oltre il 95 % dei frontalieri
"inadempienti" -, l'amministrazione gli ha negato la possibilità di esercitare,
fuori tempo limite, il diritto di opzione ed ha escluso l'esistenza di un
(nuovo) "caso giustificato" ai sensi dell'ALC.
B.
D.________ è insorto al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il
quale, compiuti alcuni accertamenti, ha confermato l'operato
dell'amministrazione e respinto il ricorso dell'interessato (pronuncia del 9
novembre 2009). La Corte cantonale ha in sostanza dato atto all'UAM di avere
adempiuto al proprio obbligo di informazione e ha escluso che la mancata
trasmissione, per raccomandata, della comunicazione personale del 12 giugno
2008 potesse motivare un ulteriore "caso giustificato" ai sensi dell'ALC. Di
conseguenza ha ritenuto tardiva l'opzione formulata da D.________. Inoltre ha
respinto, considerandola infondata, la censura di quest'ultimo in merito a una
pretesa disparità di trattamento tra i frontalieri di nazionalità italiana (o
di altri Paesi dell'Unione europea) che abitano in Italia e lavorano in
Svizzera, nei confronti dei quali il termine di tre mesi per esercitare il
diritto di opzione sarebbe applicato con rigore, e i frontalieri di nazionalità
svizzera che vivono in Italia e lavorano in Svizzera, per i quali il termine di
tre mesi verrebbe fatto decorrere dalla conoscenza effettiva del diritto
d'opzione. Infine ha ricordato all'interessato la possibilità concessagli
dall'art. 65a LAMal di chiedere, datene le condizioni, il beneficio del
sussidio per il pagamento dei premi, mentre, in assenza di una decisione
impugnabile, non è entrata nel merito sulla possibilità di accedere a una
franchigia più elevata o ad altri modelli assicurativi.
C.
D.________ si è aggravato al Tribunale federale al quale, in sintesi, chiede di
annullare il giudizio impugnato e di attestargli l'avvenuto e regolare
esercizio del diritto di opzione in favore del sistema sanitario italiano. In
particolare ribadisce di non avere avuto notizia, prima della decisione di
affiliazione d'ufficio del 17 febbraio 2009, della sanatoria messa in atto
dalle autorità svizzere, né attraverso la comunicazione non raccomandata del 12
giugno 2008, mai pervenutagli, né per mezzo di un'informazione del suo datore
di lavoro e neppure in altro modo. Domanda inoltre di essere posto al beneficio
dell'assistenza giudiziaria parziale, nel senso di essere dispensato dal
versamento (anticipato) delle presunte spese giudiziarie. Infine i suoi
patrocinatori hanno chiesto - e ottenuto - la sospensione di una ventina di
ricorsi da essi presentati a questa Corte sullo stesso tema in attesa di un
giudizio finale nella presente causa.
Invitati ad esprimersi - tra l'altro sulla eventuale applicabilità, negata
dagli Uffici interpellati, appoggiata per contro dal ricorrente, al caso di
specie dell'art. 3 n. 3 del regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21
marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n.
1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori
subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano
all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11) e che regola segnatamente le
modalità di comunicazione diretta tra istituzioni di uno Stato membro e persona
che risiede o dimora nel territorio di un altro Stato membro -, l'UAM (ormai
parzialmente integrato, per gli aspetti qui di interesse, nell'Ufficio dei
contributi dell'Istituto cantonale delle assicurazioni sociali) attraverso la
presa di posizione del 28 gennaio 2010 trasmessa per conoscenza al Tribunale
cantonale e da quest'ultimo inoltrata al Tribunale federale, l'UFSP e l'UFAS
propongono sostanzialmente la reiezione del gravame e la conferma del giudizio
cantonale.
Diritto:
1.
Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione
del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il
Tribunale federale applica d'ufficio il diritto (art. 106 cpv. 1 LTF; cfr.
tuttavia l'eccezione del cpv. 2) e non è pertanto vincolato né dagli argomenti
sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente. Per il
resto, fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art.
105 cpv. 1 LTF). Può scostarsi da questo accertamento solo qualora esso sia
avvenuto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi
dell'art. 95 LTF (art. 105 cpv. 2 LTF).
2.
2.1 L'ALC è entrato in vigore il 1° giugno 2002 ed è pacificamente applicabile
al caso di specie sotto il profilo temporale.
Giusta l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC, elaborato sulla base dell'art. 8
ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la
sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell'ambito delle
loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio,
del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale
ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità (in seguito: regolamento n. 1408/71 [RS
0.831.109.268.1]), come pure il già citato regolamento (CEE) n. 574/72, oppure
disposizioni equivalenti. Anche la LAMal rinvia, al suo art. 95a (lett. a),
all'ALC e a questi due regolamenti di coordinamento. Per contro i due nuovi
regolamenti (CEE) n. 883/2004 (GU L 200 del 7 giugno 2004) e 987/2009 (GU L 284
del 30 ottobre 2009), che hanno rimpiazzato i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/
72 e che sono applicabili nell'Unione europea dal 1° maggio 2010, non sono
ancora validi nelle relazioni tra la Svizzera e gli Stati membri dell'UE
(comunicazione UFSP agli assicuratori e ai governi cantonali del 30 aprile
2010).
2.2 La regolamentazione poc'anzi menzionata è applicabile alla fattispecie in
esame pure da un punto di vista personale e materiale. Di cittadinanza
italiana, il ricorrente è infatti un lavoratore che è o è stato soggetto alla
legislazione di uno o più Stati membri (art. 2 n. 1 del regolamento n. 1408/
71). Inoltre l'oggetto del contendere riguarda l'applicazione di legislazioni
(sul concetto v. art. 1 lett. j del regolamento n. 1408/71) relative a uno dei
rischi enumerati espressamente all'art. 4 n. 1 del regolamento n. 1408/71, e
più precisamente alla sua lettera a (prestazioni di malattia e di maternità;
cfr. DTF 135 V 339 consid. 4.2 pag. 343; 131 V 202 consid. 2.2 pag. 204 seg.;
Guylaine Riondel Besson, La sécurité sociale des travailleurs frontaliers dans
le cadre de l'Accord sur la libre circulation des personnes, signé entre la
Suisse et la Communauté européenne: l'exemple de l'assurance-maladie maternité
[più in seguito: La sécurité sociale des travailleurs frontaliers], in :
Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 30/2003, pag. 28).
2.3 Trattandosi di una fattispecie internazionale, occorre in primo luogo
stabilire il diritto applicabile.
2.3.1 Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (art. 13 a 17bis) contiene alcune
regole per la risoluzione della questione. L'art. 13 n. 1 enuncia il principio
dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste
dagli art. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo
Stato membro (cfr. pure Guylaine Riondel Besson, op. cit., pag. 20). Salvo
eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato
di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato
membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o
il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro. Il lavoratore
frontaliere è dunque soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione
dello Stato in cui lavora (principio della lex loci laboris); lo Stato
competente è lo Stato di impiego (art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/
71; DTF 135 V 339 consid. 4.3.1 pag. 343; 133 V 137 consid. 6.1 pag. 143 con
riferimenti).
2.3.2 Sono però possibili eccezioni a questo principio. In effetti, in
applicazione dell'art. 89 del regolamento n. 1408/71, l'Allegato VI dello
stesso regolamento indica le modalità particolari di applicazione delle
legislazioni di alcuni Stati membri. Questo allegato è stato completato dalla
Sezione A dell'Allegato II ALC "Coordinamento dei sistemi di sicurezza
sociale", da cui risulta che le persone soggette alle disposizioni di legge
svizzere possono, su domanda, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria
(LAMal) per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e
dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania,
Austria, Francia, Italia e, in alcuni casi, Finlandia e Portogallo (Allegato
II, Sezione A cpv. 1 lett. o cifra 3 b, nella sua versione modificata dalle
decisioni n. 2/2003 e 1/2006 del Comitato misto UE-Svizzera del 15 luglio 2003
e del 6 luglio 2006 [RU 2004 1277 e RU 2006 5851]). Tale facoltà è comunemente
detta "diritto d'opzione" (DTF 135 V 339 consid. 4.3.2 pag. 344 con
riferimenti; sull'origine e la portata pratica di questo diritto d'opzione cfr.
Riondel Besson, op. cit., pag. 24 e Ursula Hohn, Rechtsprobleme bei der
Umsetzung des Koordinationsrechts in der Krankenversicherung, in: Thomas
Gächter [ed.], Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und
die Schweiz, 2006, pag. 66 seg.).
2.3.3 In virtù di questo diritto di opzione, le persone residenti in Italia e
che lavorano in Svizzera possono scegliere se assicurarsi - insieme ai
familiari senza attività lavorativa - in Svizzera secondo il regime di
assicurazione malattia della LAMal oppure in Italia secondo il sistema
sanitario nazionale italiano. L'eventuale esenzione dall'obbligo di
assicurazione in Svizzera deve però essere chiesta con una domanda che va
presentata alla competente autorità cantonale in materia di assicurazione
malattia del luogo di lavoro entro i tre mesi successivi all'obbligo di
assicurarsi in Svizzera (Allegato II, Sezione A cpv. 1 lett. o cifra 3 b aa e
bb; Gebhard Eugster, Krankenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR, 2a ed.
2007, pag. 423, n. 73 e 75; Guylaine Riondel Besson, Le droit d'option en
matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation
des personnes : difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés
[in seguito: Le droit d'option], in : Cahiers genevois et romands de sécurité
sociale, 42/2009, pag. 35; Bettina Kahil-Wolff/Corinne Pacifico, Sécurité
sociale, droit du travail et fiscalité: le droit applicable en cas de
situations transfrontalières, in : Assujettissement, cotisations et questions
connexes selon l'Accord sur la libre circulation des personnes CH-CE, 2004,
pag. 37). Per i lavoratori frontalieri, detto termine comincia a decorrere dal
primo giorno di lavoro (Guylaine Riondel Besson, in: Le droit d'option, pag.
35).
2.3.4 Nel caso di specie è pacifico che il ricorrente, che ha iniziato la sua
attività lavorativa di frontaliere in Svizzera nel 2005, non ha presentato
alcuna domanda nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Ciò significa che in circostanze normali egli sarebbe automaticamente soggetto
al diritto svizzero e non potrebbe più prevalersi della facoltà di esenzione
concessagli dalle suesposte disposizioni convenzionali (cfr. Riondel Besson,
in: Le droit d'option, pag. 35). Ci si potrebbe, è vero, ancora domandare se
l'omessa domanda di esenzione entro i termini stabiliti dall'ALC non fosse
eventualmente riconducibile a una inadempienza da parte delle autorità
cantonali preposte all'obbligo di informazione (art. 6a cpv. 1 lett. a LAMal e
art. 10 OAMal), come sembra insinuare anche in questa sede l'insorgente con
riferimento al verbale di udienza del 25 settembre 2009 e all'affermazione ivi
fatta secondo cui egli non avrebbe ricevuto alcuna informazione relativa al
diritto di opzione né quando aveva cominciato a lavorare per P.________ SA nel
2005 né al momento della procedura di sanatoria. Tuttavia, la questione, già
sufficientemente approfondita dai primi giudici, i quali hanno peraltro
ricostruito le modalità di trasmissione, insieme al permesso G e a una lettera
esplicativa dell'UAM, del modulo ufficiale TI1 per la verifica della copertura
assicurativa contro le malattie del lavoratore frontaliere residente in uno
Stato della Comunità europea, in Norvegia o in Islanda e dei familiari senza
attività lavorativa (v. verbale di audizione 17 giugno 2009 del responsabile
del servizio della cancelleria della sezione dei permessi e dell'immigrazione
del Cantone Ticino, V.________), non necessita di ulteriore disamina poiché con
la successiva messa in atto della procedura in sanatoria, che ha riaperto un
nuovo termine di tre mesi per esercitare il diritto di opzione, essa ha di
fatto perso la sua rilevanza pratica.
3.
3.1 Per quanto accertato in maniera vincolante e in conformità alle tavole
processuali dall'istanza precedente, gli organi esecutivi (cantonali e
federali) della LAMal - preso atto delle difficoltà incontrate dai lavoratori
frontalieri italiani nel comprendere ed esercitare il diritto di opzione come
pure dell'enorme mole di lavoro e dei rischi di incasso che l'affiliazione
d'ufficio di così tante persone avrebbe comportato per il Cantone Ticino e gli
assicuratori - hanno cercato una soluzione che permettesse loro di
"regolarizzare" la posizione dei molti lavoratori frontalieri inadempienti.
Sollecitato in tal senso dall'UAM, l'UFSP ha allora ricordato all'autorità
cantonale che l'assegnazione, in casi giustificati, di un termine straordinario
per l'esercizio del diritto di opzione corrisponde alla soluzione prevista
dall'Allegato II ALC, quest'ultimo alla sua Sezione A cpv. 1 lett. o cifra 3 b
aa seconda frase disponendo che quando in casi giustificati la richiesta è
presentata dopo il termine di tre mesi, l'esenzione diventa efficace
dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria. In tali
circostanze, come constatato dalla Corte cantonale, l'UFSP ha dato, insieme
all'UFAS, il proprio benestare per una procedura in sanatoria.
Così, oltre al già ricordato bollettino stampa 3 giugno 2008 del Consiglio di
Stato, le autorità cantonali hanno inviato il 12 giugno 2008 a oltre 12'600
lavoratori frontalieri, che non avevano fatto uso del diritto di opzione, una
lettera personale in cui li si avvisava della possibilità di compilare
l'allegato modulo TI1 e di ritornarlo a mezzo di una busta - anch'essa allegata
e già provvista di indirizzo - entro il 30 settembre 2008 (termine
supplementare di tre mesi, unico e straordinario), con la precisazione che se
non vi avessero dato seguito sarebbero stati obbligati ad assicurarsi in
Svizzera e con loro ogni familiare non esercitante un'attività lavorativa.
Oltre a ciò, sempre in virtù degli accertamenti vincolanti operati dai giudici
di prime cure, l'amministrazione ha pure trasmesso una comunicazione specifica
a 13'569 datori di lavoro - anch'essi incaricati, in virtù del diritto
cantonale di applicazione (v. art. 6a cpv. 1 lett. a LAMal e art. 10 OAMal), di
fornire ai lavoratori non domiciliati soggetti all'obbligo di assicurazione le
informazioni necessarie (art. 16 della legge cantonale di applicazione della
LAMal del 26 giugno 1997 [LCAMal; RL/TI 6.4.6.1] e art. 5 del relativo
regolamento esecutivo [RLCAMal; RL/TI 6.4.6.1.1]) -, ha informato 11 sindacati
ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro d'azione allargato (Camera di
Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie Ticinesi [AITI], Associazione
ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi e Segretariato agricolo,
Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori [SSIC TI],
Gastroticino). Infine, l'allora capo dell'UAM, C.________, avrebbe rilasciato
numerose interviste - non agli atti -, in cui avrebbe indicato i passi da
intraprendere per esercitare il diritto di opzione. L'operazione ha permesso di
"regolarizzare" il 95.8 % dei frontalieri interessati che hanno optato in
favore della copertura assicurativa nel proprio Paese di residenza. Da
verificare rimane per contro la situazione di diversi lavoratori che, al pari
del qui ricorrente, lamentano di non avere ricevuto alcuna comunicazione
(personale, tramite il datore di lavoro o in altro modo) prima della loro
affiliazione d'ufficio alla LAMal.
3.2 Il Tribunale cantonale delle assicurazioni ha esaminato la vertenza alla
luce dell'art. 27 LPGA - concernente l'obbligo di informazione e di consulenza
degli assicuratori e degli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali
- e ha concluso che l'UAM aveva ampiamente adempiuto ai propri obblighi, come
del resto ritenuto anche dall'UFSP e dall'UFAS. Trasponendo per analogia al
caso di specie i principi elaborati dal Tribunale federale delle assicurazioni
in RAMI 2004 n. U 517 pag. 428 (U 255/03) e facendo segnatamente leva sul
principio della responsabilità individuale (art. 6 Cost.) dei lavoratori
interessati come pure sul fatto che i cittadini comunitari dovrebbero essere a
conoscenza dei principi generali che reggono il diritto comunitario e quindi
anche sull'aspetto che il diritto di opzione costituisce una eccezione
all'affiliazione al luogo di lavoro, la Corte cantonale ha in particolare
indicato che la pretesa ignoranza della legge - che era stata invocata da molti
dei lavoratori frontalieri che hanno impugnato la decisione di affiliazione
d'ufficio - nonché l'asserita mancata informazione diretta tramite raccomandata
non costituivano palesemente un caso giustificato e non impedivano che
l'opzione formulata il 25 febbraio 2009 dal ricorrente fosse tardiva.
3.3 Per parte sua, il ricorrente ribadisce in particolare l'assenza di una
informazione personale che non sarebbe avvenuta né con la comunicazione del 12
giugno 2008 - mai pervenutagli - né in altra forma o tramite il datore di
lavoro. In merito alla trasmissione della lettera del 12 giugno 2008 osserva
che l'amministrazione non è stata in grado di dimostrarne l'avvenuto recapito e
sottolinea la leggerezza di cui essa si sarebbe resa responsabile poiché, pur
dovendo essere a conoscenza del (notorio) disservizio del sistema postale
italiano, non si sarebbe preoccupata di inviarla per raccomandata. Aggiunge che
la decisione di sanatoria avrebbe fatto sorgere in capo a tutti i destinatari
un diritto soggettivo di cui dovevano necessariamente essere messi a
conoscenza. Sennonché la comunicazione, qualificabile quale atto
amministrativo, e più precisamente quale decisione (di portata generale), non
essendo stata validamente notificata, sarebbe gravemente viziata. Vizio che non
potrebbe di conseguenza cagionargli pregiudizio alcuno. Quanto alla esistenza
di ulteriori canali informativi, l'insorgente osserva che questi non lo
avrebbero raggiunto perché, a differenza dei frontalieri di cittadinanza
svizzera residenti in Italia e attivi professionalmente in Svizzera - nei
confronti dei quali l'amministrazione cantonale si dimostrerebbe assai più
flessibile facendo partire il termine di tre mesi per esercitare l'opzione
dalla loro conoscenza effettiva del diritto -, il frontaliere italiano conosce
ben poco o nulla della realtà Svizzera né legge o segue i giornali e i
notiziari locali. Chiede pertanto, onde evitare ingiustificate disparità di
trattamento, che la stessa flessibilità venga applicata anche nei suoi
confronti e che gli venga dunque concesso un termine di grazia per esercitare
finalmente il diritto d'opzione. Contesta inoltre la proporzionalità della
misura che in sostanza non sarebbe né nell'interesse dei frontalieri italiani,
che già godono di una copertura sanitaria (gratuita) in Italia, né
nell'interesse del contribuente ticinese che in molti casi - tenuto conto dei
salari normalmente modesti conseguiti dai frontalieri e degli elevati premi di
assicurazione malattia a loro applicati in Svizzera (sul tema cfr. Hohn, op.
cit., pag. 66 seg.) - verrebbe chiamato a sovvenzionarne il pagamento
attraverso il sistema del sussidiamento concesso anche agli assicurati
residenti nella Comunità europea (v. art. 65a LAMal). Infine ricorda come il
Consiglio federale, rispondendo il 2 settembre 2009 a un'interpellanza (n.
09.3596) del Consigliere nazionale Meinrado Robbiani, abbia dato atto
dell'elasticità con la quale la maggior parte dei Cantoni applicherebbe il
termine di tre mesi per chiedere l'esenzione dall'obbligo assicurativo in
Svizzera e come, tenuto conto delle difficoltà incontrate soprattutto dai
frontalieri residenti in Italia, l'Esecutivo federale starebbe verificando la
possibilità di negoziare una procedura speciale che vada maggiormente incontro
alle loro esigenze (www.parlament.ch).
4.
Per potere stabilire se il ricorrente ha effettivamente perso la facoltà di
esercitare in sanatoria il diritto d'opzione poiché fatto valere tardivamente,
ossia dopo il 30 settembre 2008, occorre dapprima esaminare se egli -
circostanza contestata con il ricorso - è stato davvero messo in condizione di
esercitarlo in tempo. Per rispondere a questa domanda occorre esaminare più da
vicino la natura giuridica della misura adottata dall'UAM d'intesa con
l'autorità federale di sorveglianza. Da questa valutazione, infatti, dipende
anche quella successiva, relativa alla correttezza o meno della sua
comunicazione/notifica. Mentre il Tribunale cantonale come pure l'opponente e
gli uffici federali interpellati ritengono che la comunicazione della
possibilità di sanare entro il 30 settembre 2008 le situazioni ancora aperte
costituiva una semplice informazione, che (quantomeno per la Corte cantonale)
non andava di per sé nemmeno notificata personalmente ai diretti interessati,
per il ricorrente essa avrebbe invece fatto sorgere un diritto soggettivo che
in quanto tale andava adeguatamente e personalmente notificato.
5.
5.1 Trattandosi di fattispecie internazionale, va subito premesso che, per
prassi costante, la notifica all'estero di un documento ufficiale, quale può ad
esempio essere un atto giudiziario oppure una decisione amministrativa,
costituisce un atto d'imperio che, salvo disposizione convenzionale contraria o
consenso dello Stato nel quale la notifica va effettuata, deve avvenire per via
diplomatica o consolare (DTF 125 V 47 consid. 3a pag. 50 con riferimenti), a
meno che non riguardi una comunicazione di natura meramente informativa senza
effetti giuridici che in tal caso può essere direttamente notificata per posta
(decreto K 18/04 del 18 luglio 2006 consid. 1.2; parere della Direzione del
diritto internazionale pubblico del Dipartimento federale degli affari esteri
[DFAE], in: GAAC 66/IV [2002] n. 128 pag. 1368). Il mancato rispetto di questi
principi comporta una violazione della sovranità dello Stato estero e, quindi,
del diritto internazionale pubblico (DTF 124 V 47 consid. 3b pag. 51; RDAT
I-1993 n. 68 pag. 176 consid. 2b; decreto citato K 18/04 consid. 1.2 in fine).
5.2 Un atto è segnatamente qualificabile quale atto ufficiale se la sua
notifica serve all'adempimento di un compito statale. Per la definizione di
atto d'imperio non è per contro necessario che la sua notifica produca un
pregiudizio immediato per il suo destinatario (parere della Direzione del
diritto internazionale pubblico del DFAE, in: GAAC 65/II [2001] n. 71 pag.
761). Effetti giuridici esplica ad esempio anche l'assegnazione di un termine e
la contestuale comminatoria di perenzione in caso di sua mancata osservanza
(GAAC 66/IV [2002] n. 128 pag. 1368).
5.3 La notificazione irregolare di un atto amministrativo all'estero non
esplica effetti giuridici e non può cagionare alcun pregiudizio al suo
destinatario (DTF 124 V 47 consid. 3a. pag. 50 con riferimenti; sulla portata
generale di questo principio cfr. Yves Donzallaz, La notification en droit
interne suisse, 2002, n. 1115). È infatti solo con la sua comunicazione
ufficiale alle parti che esso acquista esistenza giuridica. Fintanto che non è
comunicato, l'atto non esiste (v. DTF 122 I 97). Senza notificazione
l'interessato non ha conoscenza del suo contenuto e non può prendere i
provvedimenti necessari. La notificazione è pertanto indispensabile (cfr. pure
Donzallaz, op. cit., n. 25, 141, 188). Anche in caso di diffida, il suo
destinatario deve essere (direttamente e personalmente) informato sulle
conseguenze alle quali si espone in caso di inosservanza del termine (o
dell'ordine) impartito (cfr. per analogia RDAT II-1995 n. 58 pag. 152 consid.
3b; cfr. pure DTF 111 V 322 e sentenza del Tribunale federale delle
assicurazioni H 224/04 del 28 aprile 2005 consid. 4.3 e 4.4).
5.4 Nell'ambito applicativo dell'ALC, il regolamento n. 1408/71 contempla agli
art. 84-93 alcune norme di procedura amministrativa internazionale. Per l'art.
84 n. 3, ai fini dell'applicazione di detto regolamento, le autorità e le
istituzioni degli Stati membri possono comunicare direttamente fra loro, nonché
con le persone interessate o i loro mandatari. Da parte sua, l'art. 3 n. 3 del
regolamento n. 574/72 stabilisce che le decisioni e altri documenti rilasciati
da un'istituzione di uno Stato membro e destinati a persona che risiede o
dimora nel territorio di un altro Stato membro possono essere notificati
direttamente all'interessato per lettera raccomandata con ricevuta di ritorno.
Tale disciplina mira ad eliminare alcuni ostacoli di natura tecnica ed
amministrativa che potrebbero scoraggiare i lavoratori che intendono recarsi in
altri Stati membri in cerca di un'occupazione. La notifica diretta da parte
delle istituzioni della previdenza sociale agli interessati residenti in altri
Stati membri, senza fare ricorso ad intermediario, cioè mediante il servizio
postale, ha la funzione di semplificare le formalità amministrative e di
accelerare lo svolgimento delle pratiche pur salvaguardando, con le forme
previste, la certezza del diritto a favore degli interessati (sentenza della
Corte di giustizia delle Comunità europee [CGCE] del 18 febbraio 1975 nella
causa 66/74, Farrauto, Racc. 1975, pag. 157, punto 4; sulla rilevanza della
giurisprudenza della CGCE ai fini interpretativi dell'ALC cfr. l'art. 16 cpv. 2
ALC [v. DTF 133 V 624 consid. 4.3.2 pag. 631 con riferimenti]).
5.5 Alla luce di quanto esposto ai consid. 5.1 e 5.2 appare evidente che per
"decisioni e altri documenti" ai sensi dell'art. 3 n. 3 del regolamento n. 574/
72 vanno intesi quegli atti che, senza espressa norma convenzionale, dovrebbero
altrimenti essere trasmessi per via diplomatica per poter essere notificati
validamente. Sono pertanto anche qui logicamente escluse da questa definizione
le comunicazioni di carattere meramente informativo che non esplicano effetti
giuridici.
5.6 Ora, se avuto riguardo alle indicazioni fornite dall'UAM al momento del
rilascio del permesso G si può serenamente affermare che esse costituivano
effettivamente delle semplici informazioni ai sensi degli art. 6a cpv. 1 lett.
a LAMal e 10 OAMal perché si limitavano a ragguagliare i diretti interessati su
diritti e obblighi direttamente risultanti dall'ALC, senza modificarli, non
altrettanto si può sostenere in relazione a quanto avvenuto in occasione della
sanatoria. Lo aveva del resto ben compreso inizialmente anche l'UAM allorché il
12 febbraio 2008 rivolgendosi all'UFSP ebbe modo di osservare che
l'assegnazione di un termine supplementare avrebbe costituito un atto "extra
legem". In effetti, la misura in sanatoria, modificando la situazione giuridica
esistente e ristabilendo la facoltà di opzione convenzionalmente scaduta, ha
chiaramente istituito un nuovo diritto, seppur vincolato - sotto comminatoria
di sua nuova perenzione - al rispetto di un termine ben preciso. È quindi a
torto che gli Uffici intervenuti contestano in sede di osservazioni al ricorso
il carattere costitutivo della misura. Se da un lato è pur vero, come rilevano
l'UFSP e l'UFAS, che la regolarizzazione straordinaria dei frontalieri -
principalmente concessa per rendere loro un favore (v. a tal proposito Hohn,
op. cit., pag. 66 seg. e Istituto delle assicurazioni sociali, Accordo sulla
libera circolazione delle persone e sicurezza sociale, in RDAT I-2002, pag. 30
seg., i quali spiegano le molte ragioni che dovrebbero indurre questi
lavoratori a optare per il loro sistema sanitario nazionale), ma non solo,
perché, per quanto accertato dalla pronuncia impugnata (pag. 25),
l'affiliazione d'ufficio di un così elevato numero di lavoratori avrebbe
causato serie difficoltà pratiche e finanziarie all'amministrazione cantonale e
agli assicuratori malattia (si pensi alle difficoltà di incasso [Hohn, op.
cit., pag. 67, nota 16] e alla possibilità per questa cerchia di assicurati di
richiedere ugualmente, datene le condizioni, una riduzione dei premi [art. 65a
LAMal]) - costituiva un atto unilaterale volontario, non dovuto, dall'altro la
stessa non può certamente essere ridotta a una semplice comunicazione di natura
meramente informativa priva di conseguenze giuridiche.
Già solo per questo motivo, il richiamo della Corte cantonale all'art. 27 LPGA
e alla giurisprudenza sviluppata nella sentenza U 255/03 non è calzante. In
quella occasione si trattava infatti unicamente di statuire sull'obbligo
dell'assicuratore infortuni di informare l'assicurato sulla possibilità,
derivante direttamente dalla legge (art. 3 cpv. 3 LAINF), di stipulare
un'assicurazione per accordo ("Abredeversicherung"). Per quanto appena esposto,
la differenza tra le due situazioni è palese.
5.7 Né si potrebbe del resto - ipotesi, questa, invero nemmeno evocata dalle
parti - considerare la decisione di sanatoria alla stregua di un'ordinanza
amministrativa. Infatti, per definizione, un'ordinanza amministrativa è
un'istruzione di servizio interna emanata dall'autorità superiore o di
sorveglianza all'indirizzo di un'unità amministrativa incaricata
dell'applicazione della legge nel caso concreto ed è tesa ad esplicitare
l'interpretazione di una determinata disposizione di legge (o convenzionale) al
fine di favorirne un'applicazione uniforme e garantire la parità di
trattamento. Simile atto non ha forza di legge e non fonda quindi, di regola,
direttamente diritti ed obblighi degli amministrati (donde, di principio, anche
la sua inimpugnabilità diretta: v. DTF 128 I 167 consid. 4.3 pag. 171 seg.; 121
II 473; cfr. pure sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 consid. 6.4.1).
Ora, anche alla luce del tenore delle comunicazioni dell'autorità cantonale, è
evidente che con la decisione di sanatoria essa si è rivolta direttamente ai
lavoratori frontalieri interessati concedendo loro nuovi diritti condizionati.
5.8 Scartata l'ipotesi della semplice informazione rispettivamente
dell'ordinanza amministrativa, l'esatta natura del provvedimento può a questo
punto rimanere indecisa perché in ogni caso - sia che si consideri la
comunicazione del 12 giugno 2008 come una decisione individuale-concreta o
diffida o come altro documento ai sensi dell'art. 3 n. 3 del regolamento n. 574
/72 (contrariamente alla tesi sostenuta dall'UFAS, l'UAM, diversamente da
un'autorità giudiziaria [DTF 135 V 293 consid. 2.2.3 pag. 295; decreto citato K
18/04 consid. 2.1.2 in fine], può senz'altro essere considerato un'istituzione
ai sensi di tale disposto, trattandosi di un'autorità incaricata di applicare,
almeno in parte, la legislazione in materia [art. 1 lett. n del regolamento n.
1408/71]), sia si voglia qualificare la sanatoria in quanto tale quale atto
generale-astratto o generale-concreto (cfr. a tal proposito DTF 134 II 272
consid. 3.2 pag. 280; 125 I 313 consid. 2a e b pag. 316 seg.; Tobias Jaag, Die
Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, 1985, pag. 29 segg., pag. 183
segg.) -, la sostanza non muterebbe. Infatti, dal momento che la corretta
notifica (o pubblicazione su un organo ufficiale [cfr. segnatamente l'art. 36
PA in relazione con l'art. 55 cpv. 1 LPGA nonché l'art. 85 della Legge sul Gran
Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002, RL/TI
2.4.1.1, per il quale i regolamenti e i decreti esecutivi emanati dal Consiglio
di Stato potrebbero entrare in vigore solo con la pubblicazione sul Bollettino
ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi]) dell'atto non è avvenuta o
comunque non ha potuto essere dimostrata, esso non poteva esplicare effetti
giuridici negativi (in casu: la perenzione del nuovo diritto di opzione) nei
confronti del ricorrente (cfr. DTF 124 V 47; 120 Ia 1 consid. 4b pag. 8; 100 Ib
75; sentenze 2D_136/2007 del 19 giugno 2008 consid. 3.2, 2P.304/2005 del 14
marzo 2006, in RDAF 2007 I pag. 342, e 2P.83/2002 del 24 giugno 2003 consid.
2.3; sulla possibilità, in questi casi, di chiedere la restituzione di un
termine omesso cfr. inoltre Donzallaz, op. cit., n. 1193).
5.9 Per quel che concerne più precisamente la notifica di una decisione o di
una comunicazione dell'amministrazione, si ricorda che per giurisprudenza
l'onere della prova incombe di massima all'autorità che intende trarne una
conseguenza giuridica e che la circostanza deve perlomeno essere stabilita con
il grado della verosimiglianza preponderante richiesto in materia di
assicurazioni sociali (DTF 124 V 400 consid. 2b pag. 402; 121 V 5 consid. 3b
pag. 6; cfr. pure Donzallaz, op. cit., n. 1263 segg.). L'autorità sopporta
pertanto le conseguenze dell'assenza di prova nel senso che se la notifica o la
sua data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito,
ci si baserà sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio (DTF 129 I 8
consid. 2.2 pag. 10; 124 V 400 consid. 2a pag. 402 con riferimenti). La
spedizione con la posta normale non consente in genere di stabilire se la
comunicazione sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo
della copia dell'invio non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia
stata effettivamente spedita e ricevuta (DTF 101 Ia 7 consid. 1 pag. 8).
Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare da altri indizi o
dall'insieme delle circostanze, quali la mancata protesta da parte di una
persona che riceve dei richiami (cfr. DTF 105 III 43 consid. 3 pag. 46).
Nel caso di specie, l'UAM non è stato in grado di fornire la prova (secondo il
grado della verosimiglianza preponderante) dell'avvenuta notifica della sua
comunicazione nella sfera di influenza ("Machtbereich") del destinatario (v.
sentenza 8C_621/2007 del 5 maggio 2008 consid. 4.2). Né la Corte cantonale, che
ha persino escluso la sussistenza, per l'UAM, di un obbligo di informazione
individuale e personale ai frontalieri (v. anche comunicazione del 1° febbraio
2010 del suo giudice delegato al Tribunale federale), ha ritenuto necessario
approfondire oltre la questione tralasciando così in particolare di sentire il
datore di lavoro del ricorrente, il quale, da parte sua, ancora in occasione
dell'udienza del 25 settembre 2009 aveva categoricamente negato di essere stato
informato, tramite la posta o P.________ SA, sul diritto alla sanatoria. Di
conseguenza ci si può e deve basare sulla dichiarazione dell'insorgente che
sostiene di essere venuto a conoscenza di detta possibilità soltanto con la
decisione di affiliazione d'ufficio del 17 febbraio 2009.
5.10 Un'interpretazione conforme al principio della buona fede impone alla
parte toccata dalla notificazione viziata di agire entro un termine ragionevole
dal momento in cui ha avuto conoscenza della comunicazione (sul tema v. anche
Donzallaz, op. cit., n. 1203 segg.; più in generale sull'applicazione, in
mancanza di disposizione specifica contraria, dei principi di procedura di
diritto interno anche in ambito convenzionale cfr. DTF 128 V 318). Ora, avendo
prontamente reagito (il 25 febbraio 2009) dopo avere appreso (in seguito
all'emanazione della decisione di affiliazione d'ufficio) della (nuova)
possibilità di esercitare il diritto di opzione, il ricorrente non ha agito
tardivamente. Egli poteva dunque validamente chiedere di essere esentato
dall'obbligo assicurativo in Svizzera con effetto ex tunc, vale a dire
dall'inizio del suo ipotetico assoggettamento (Allegato II ALC, Sezione A cpv.
1 lett. o cifra 3 b aa seconda frase).
5.11 Del resto, ad indiretta conferma di quanto precede si osserva - di
transenna, trattandosi in buona parte di fatti nuovi che non sono stati
accertati nella pronuncia impugnata - che le autorità cantonali sembrerebbero
nel frattempo avere modificato la loro prassi. Nell'accogliere infatti il 21
aprile 2010 una mozione dell'11 marzo 2008 di Raoul Ghisletta, che chiedeva una
moratoria nell'affiliazione retroattiva all'assicurazione malattia svizzera dei
frontalieri che non avevano riempito (nel 2002) il modulo TI1, il Gran
Consiglio ticinese, considerato evaso l'atto parlamentare per quel che
concerneva la sanatoria scaduta il 30 settembre 2008 (oggetto delle presenti
procedure di ricorso), ha ossevato che dall'ottobre 2008 si sarebbero
registrati circa 1800 nuovi casi di frontalieri che non hanno esercitato il
diritto di opzione. Ora, da una lettura del rapporto n. 6311R del 30 marzo 2010
della Commissione della gestione e delle finanze (consultabile al sito del
Cantone Ticino www.ti.ch) sembrerebbe che l'autorità cantonale ha deciso una
nuova procedura in sanatoria nei confronti di questi nuovi frontalieri ai
quali, questa volta, è (stata) inviata per posta raccomandata la diffida a
voler esercitare l'eventuale diritto di opzione.
6.
6.1 Per l'art. 2 cpv. 6 OAMal, introdotto in seguito all'entrata in vigore
dell'ALC, a domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione - sancito
dall'art. 3 cpv. 3 lett. a LAMal in combinazione con l'art. 1 cpv. 2 lett. d
OAMal (v. DTF 131 V 202 consid. 2.2.1 pag. 205) - le persone residenti in uno
Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate
conformemente all'ALC e al relativo Allegato II e dimostrino di essere coperte
in caso di malattia sia nello Stato di residenza sia durante un soggiorno in un
altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
Per quanto concerne la prima condizione, essa è soddisfatta per quanto appena
visto. Relativamente al secondo requisito, l'ordinanza non prescrive forme
particolari per fornire tale prova. Una dichiarazione scritta della competente
autorità estera non è necessaria. Quale prova basta l'esibizione di un
certificato di assicurazione che risponda ai requisiti del sistema di
assicurazione malattia dello Stato di residenza (Gebhard Eugster, op. cit.,
pag. 426, n. 84; nello stesso senso pure l'UFSP nella sua lettera del 13 marzo
2008, pag. 2, all'UAM). Cosa che il ricorrente ha fatto, avendo già prodotto in
sede di reclamo copia della tessera europea di assicurazione malattia
rilasciata dalla Regione Lombardia.
6.2 Ne segue che il ricorso si dimostra fondato e che il giudizio impugnato
come pure la decisione su reclamo dell'UAM devono essere annullati. In loro
riforma (art. 107 cpv. 2 LTF), al ricorrente va riconosciuta l'esenzione
dall'assicurazione obbligatoria malattia in Svizzera.
6.3 Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF) e
andrebbero di principio poste a carico del Cantone Ticino poiché l'UAM (e in
seguito l'Ufficio dei contributi) ha operato in qualità di organo cantonale di
controllo dell'assicurazione malattia ai sensi dell'art. 6 LAMal (cfr. sentenza
9C_182/2009 del 2 marzo 2010 consid. 8 con riferimento). Al Cantone, che ha
agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, non possono però essere
caricate spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Esso dovrà nondimeno rifondere
al ricorrente, patrocinato da un'organizzazione sindacale, un'indennità per
ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 2 LTF). La domanda di assistenza
giudiziaria del ricorrente è priva di oggetto.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto. Il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino del 9 novembre 2009 e la decisione su reclamo dell'Ufficio cantonale
dell'assicurazione malattia del 26 marzo 2009 sono annullati. Il ricorrente è
esentato dall'obbligo di assicurazione malattia in Svizzera nel senso dei
considerandi.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente la somma di fr. 2'000.- a
titolo di indennità di parte per la procedura federale.
4.
Il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino statuirà sulla questione
delle spese ripetibili di prima istanza, tenuto conto dell'esito del processo
in sede federale.
5.
Comunicazione alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino,
all'Ufficio federale della sanità pubblica e all'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali.
Lucerna, 7 settembre 2010
In nome della II Corte di diritto sociale
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Meyer Grisanti