II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 100/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_100/2009, 9C_101/2009, 9C_102/2009,
9C_266/2009
Arrêt du 28 août 2009
IIe Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges U. Meyer, Président,
Borella, Kernen, Seiler et Pfiffner Rauber.
Greffière: Mme Fretz.
Parties
9C_100/2009
Résidence X.________,
agissant par R.________ et F.________,
eux-même représentés par Me Nicolas Pointet, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, 2001 Neuchâtel 1,
Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel,
intimé.
9C_101/2009
Résidence Y.________,
agissant par M.________,
lui-même représenté par Me Nicolas Pointet, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, 2001 Neuchâtel 1,
Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel,
intimé.
9C_102/2009
Z.________,
agissant par B.________,
lui-même représenté par Me Nicolas Pointet, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, 2001 Neuchâtel 1,
Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel,
intimé.
9C_266/2009
Résidence V.________,
agissant par T.________,
lui-même représenté par Me Nicolas Pointet, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, 2001 Neuchâtel 1,
Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel,
intimé.
Objet
Prestation complémentaire à l'AVS/AI,
recours contre les arrêtés du Conseil d'Etat de la République et Canton de
Neuchâtel du 22 décembre 2008 et du 16 février 2009.
Faits:
A.
Par trois arrêtés du 22 décembre 2008 et un arrêté du 16 février 2009, le
Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a fixé les taxes
journalières maximales de la Résidence X.________, de la Résidence Y.________,
et du home W.________, respectivement de la Résidence V.________, applicables
aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI
(PC). Aux termes de ces quatre arrêtés, le Conseil d'Etat a pris les
dispositions suivantes:
« Reconnaissance
Article premier. - En application de l'article 4, alinéa 4 LCPC, la Résidence
(concernée) est reconnue pour l'année 2009 comme home au sens de la législation
en matière de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC).
Taxes journalières
Art. 2. - en application de l'article premier, alinéa 1 RLCPC et de l'article
premier de l'arrêté relatif aux taxes journalières maximales applicables aux
pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC)
et séjournant en établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens
de la loi de santé, du 26 mai 2008, le Conseil d'Etat fixe les taxes
journalières maximales de la Résidence (concernée) pour ses pensionnaires au
bénéfice de PC, valables dès le 1er janvier 2009, de la façon suivante:
Chambres à 1 lit Fr...
Chambres à 2 lits Fr...
Entrée en vigueur et publication
Art. 3. - Le présent arrêté qui entre en vigueur au 1er janvier 2009, est
valable jusqu'au 31 décembre 2009.
Il sera publié dans la feuille officielle. »
Les montants ainsi fixés s'élèvent, pour une chambre à 1 lit / 2 lits,
respectivement à 182 fr. / 172 fr. (pour la Résidence X.________; 9C_100/2009
), 200 fr. (avec lavabo) et 210 fr. (avec salle de bains) / 195 fr. (pour la
Résidence Y.________; 9C_101/2009), 191 fr. comme "prix unique" (pour le Home
W.________; 9C_102/2009 ) et 195 fr. / 165 fr. (pour la Résidence V.________;
9C_266/2009).
B.
Chacun des quatre homes, tous représentés par Maître Nicolas Pointet, à
Neuchâtel, interjette un recours en matière de droit public contre ces arrêtés
publiés dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel le 31 décembre 2008,
respectivement le 20 février 2009 (dans le cas 9C_266/2009), en prenant les
conclusions suivantes:
«
1. Déclarer recevable et bien fondé le présent recours;
2. Annuler l'article 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat de la République et canton
de Neuchâtel du 22 décembre 2008 (respectivement 16 février 2009) fixant les
taxes journalières maximales du home (concerné) applicables aux pensionnaires
bénéficiant de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC).
3. Sous suite de frais et dépens. »
Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours.
L'Office fédéral des assurances sociales se détermine sous l'angle de la base
légale de droit fédéral, sans prendre des conclusions.
C.
Par actes du 30 janvier 2009, la Résidence X.________ (9C_100/2009), la
Résidence Y.________ (9C_101/2009) et le Home W.________ (9C_102/2009) ont
demandé que leur recours soit doté de l'effet suspensif. Ces requêtes ont été
rejetées par ordonnances présidentielles du 23 février 2005.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 134 III
379 consid. 1 p. 381 et la jurisprudence citée).
1.1 D'après l'art. 82 LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre les
décisions rendues dans des causes de droit public (let. a) et contre les actes
normatifs cantonaux (let. b). La qualification des arrêtés attaqués comme
décisions ou comme actes normatifs est d'importance pour l'ordre de juridiction
car dans le premier cas, le recours n'est recevable devant le Tribunal fédéral
que s'il existe une voie de droit cantonal devant une autorité judiciaire
précédente (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) alors que dans le deuxième cas,
le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui
ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal (art. 87 al. 1 LTF).
1.2 Les arrêtés litigieux pourraient être considérés comme des décisions
générales; toutefois leur qualification comme actes généraux et abstraits doit
l'emporter. En effet, les arrêtés imposent aux quatre recourants, en tant que
homes reconnus selon la législation sur les prestations complémentaires, une
taxe journalière maximale pouvant être facturée à leurs pensionnaires
bénéficiant de prestations complémentaires (PC). Bien que cette injonction soit
limitée dans le temps (à savoir pour l'année 2009) et n'oblige qu'un nombre
restreint de destinataires (chaque arrêté concerne un home, voir un nombre
restreint de pensionnaires bénéficiant de PC), sa portée dépasse celle d'une
décision. Si l'on considère les trois arrêtés du 22 décembre 2008 et celui du
16 février 2009 dans leur ensemble, et que l'on tienne compte du fait que le
Conseil d'Etat a adopté « 63 arrêtés fixant de manière individuelle pour chaque
home les taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant
de PC à l'AVS et à l'AI » (cf. prise de position de l'OFAS), il y a lieu
d'admettre que les arrêtés litigieux constituent des composants d'une
réglementation sur les taxes applicables aux pensionnaires d'un home
bénéficiant de PC et valable pour l'ensemble du canton, laquelle doit être
assimilée à un acte normatif de droit cantonal au sens de l'art. 82 let. b LTF.
1.3 Il est constant que les actes attaqués ne peuvent faire l'objet, au plan
cantonal, d'un moyen de droit, de sorte que le recours en matière de droit
public est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).
1.4 Dans la mesure où les autres conditions de recevabilité des présents
recours sont également données en l'espèce, en particulier celle de la qualité
pour recourir (art. 89 al. 1 let. b et c LTF), il y a lieu d'entrer en matière
sur le recours. Les présentes causes, étroitement liées à la législation
fédérale sur les prestations complémentaires, relèvent de la compétence de la
deuxième Cour de droit social du Tribunal fédéral (art. 35 let. f RTF, dans sa
version en vigueur depuis le 1er janvier 2009).
2.
Dirigés contre des arrêtés cantonaux dont le contenu est identique, les recours
en matière de droit public se fondent sur la même argumentation et portent sur
des questions juridiques communes. Il se justifie donc de joindre les quatre
causes et de les liquider dans un seul arrêt (cf. ATF 131 V 59 consid. 1 p. 60,
128 V 124 consid. 1 p. 126, 123 V 214 consid. 1 p. 215 et les références).
3.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle
librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature
constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des
exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet
alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi
que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a
été invoqué et motivé par le recourant. En ces matières, l'acte de recours
doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits ou
principes constitutionnels violés et préciser en quoi consiste la violation
(ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254; 133 III 393 consid. 6 p. 397). En
particulier, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., le
recourant doit démontrer que l'acte entrepris ne repose sur aucun motif sérieux
et objectif, apparaît insoutenable ou heurte gravement le sens de la justice
(cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312). Lorsqu'il doit se prononcer dans le
cadre d'un contrôle abstrait de normes, ce qui est le cas en l'espèce, le
Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent
à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des
circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance
qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 134 I
293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86; 119 Ia 321 consid. 4 p. 325
s.).
4.
Les recourants ne remettent pas en cause leur reconnaissance en tant que homes
au sens de la législation en matière de prestations complémentaires (selon
l'art. 1 des arrêtés attaqués), mais contestent uniquement l'art. 2, dont ils
demandent la suppression pure et simple, soutenant, pour l'essentiel, que
celui-ci viole la loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC), en
particulier l'art. 10 al. 2 let. a LPC.
4.1 En tant que l'article 2 des arrêtés du Conseil d'Etat fixe, pour l'année
2009, la taxe journalière maximale que les recourants sont en droit de facturer
à leurs pensionnaires au bénéfice de PC de droit fédéral, il s'agit d'une
entrave étatique dans le contrat d'hébergement existant entre un home (de droit
privé) et un pensionnaire (au bénéfice de PC) en qualité de personne privée,
laquelle viole aussi bien le principe de l'autonomie privée des parties au
contrat d'hébergement que la liberté économique des recourants. A cet égard, le
fait que les recourants poursuivent un but lucratif ou que leur activité ne
permette que la couverture des coûts ne change rien au caractère privé de
l'exploitation d'un home, pas plus que le fait d'héberger des pensionnaires au
bénéfice de PC selon le droit fédéral.
4.2 La question de droit qui se pose en l'espèce est dès lors celle de savoir
si la limitation tarifaire que l'art. 2 des arrêtés litigieux impose aux
recourants est conforme au droit. L'examen de droit matériel qui suit montrera
si, et dans quelle mesure, il s'agit d'une question de droit fédéral, et non
pas d'une question de droit cantonal. Dans le premier cas, celle-ci pourra être
examinée librement sous l'angle du droit fédéral (art. 95 let. a LTF) alors que
la violation de droits constitutionnels (art. 106 al. 1 LTF), en particulier
l'application arbitraire du droit cantonal, est soumise au principe du grief
(Rügeprinzip) au sens de l'art. 106 al. 2 LTF.
5.
Les arrêtés attaqués se fondent, selon leur préambule, sur la loi fédérale sur
les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) et son
ordonnance (OPC-AVS/AI; RS 831.301), sur la loi d'introduction de la loi
fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LCPC; RSN
820.30), du 6 novembre 2007, le règlement d'exécution de la LCPC (RLCPC; RSN
820.301), du 10 décembre 2007, la loi sur la santé (LS; RSN 800.1), du 6
février 1995, la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées
(LESPA; RSN 832.30), du 21 mars 1972, du règlement d'exécution de la LESPA
(RELESPA; RSN 832.301), du 21 août 2002, de l'arrêté relatif aux taxes
journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) et séjournant en établissement
spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de santé (RSN
820.301.03), du 26 mai 2008.
6.
6.1 La nouvelle loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à
l'AI (Loi sur les prestations complémentaires; LPC) du 6 octobre 2006, faisant
partie de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) selon l'arrêté fédéral du 3
octobre 2003, est entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2007 5817 ch. IV).
Selon son art. 2, la Confédération et les cantons accordent aux personnes qui
remplissent les conditions fixées aux art. 4 à 6 des prestations
complémentaires destinées à la couverture des besoins vitaux (al. 1); les
cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont
prévues par la présente loi et fixer les conditions d'octroi de ces
prestations; le prélèvement de cotisations patronales est exclu (al. 2). Les
prestations complémentaires se composent en premier lieu de la prestation
complémentaire annuelle (art. 3 al. 1 let. a LPC). Son montant correspond à la
part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1
LPC). Pour les personnes qui vivent en permanence ou pour une longue période
dans un home ou dans un hôpital (personnes vivant dans un home ou un hôpital),
les dépenses reconnues comprennent (art. 10 al. 2 LPC):
a. la taxe journalière; les cantons peuvent fixer la limite maximale des frais
à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital;
b. un montant, arrêté par les cantons, pour les dépenses personnelles.
Une telle réglementation était déjà prévue à l'art. 5 al. 3 let. a de la loi
fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (dans sa teneur en vigueur au
1er janvier 1998; RO 1997 2957 2960) qui autorisait les cantons à limiter les
frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un
hôpital. L'art. 2 al. 1bis aLPC, dans sa version après la deuxième révision de
la LPC introduite par la loi fédérale du 4 octobre 1985, en vigueur depuis le
1er janvier 1987 (RO 1986 699 702; voir à ce sujet SVR 1995 PC no 18 p. 49)
connaissait une réglementation analogue. Est considéré comme home toute
institution qui est reconnue comme telle par un canton ou qui dispose d'une
autorisation cantonale d'exploiter (art. 25a de l'ordonnance sur les
prestations complémentaires à l'AVS/AI, introduit par ordonnance du 7 novembre
2007, entré en vigueur le 1er janvier 2008; RO 2007 5852).
6.2 Dans le cadre de l'introduction et de l'entrée en vigueur, au 1er janvier
2008, de la nouvelle loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS
et à l'AI, le canton de Neuchêtel a également modifié sa loi d'application. Se
fondant sur la LPC et l'OPC-AVS/AI, le Grand Conseil de la République et canton
de Neuchâtel a adopté, le 6 novembre 2007, la loi d'introduction de la loi
fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LCPC). Cette
loi a pour but d'assurer l'application dans le canton de la loi fédérale sur
les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC), du 6 octobre 2006, et
de ses dispositions d'exécution (article premier al. 1 LCPC); le but des
prestations complémentaires est d'assurer aux personnes âgées, aux survivants
et aux invalides la couverture des besoins vitaux (article premier al. 2 LCPC).
Sous le titre marginal « réglementation complémentaire », la loi prévoit ceci:
a) En général (art. 3)
Le Conseil d'Etat est compétent pour édicter les dispositions d'exécution.
b) En particulier (art. 4)
1. Le Conseil d'Etat fixe pour les personnes qui vivent en permanence ou pour
une longue période dans un home ou dans un hôpital (art. 10, al. 2, LPC):
a) les taxes journalières, soit les limites maximales des frais à prendre en
considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital;
b) le montant qui est laissé à la disposition des pensionnaires pour leurs
dépenses personnelles.
2. Afin de déterminer les taxes journalières applicables aux homes privés
autorisés à exploiter selon la loi de santé (LS), du 6 février 1995, le Conseil
d'Etat applique par analogie les dispositions de la loi sur les établissements
spécialisés pour personnes âgées (LESPA), du 21 mars 1972, ainsi que celles de
son règlement d'exécution.
3. (Montant de la fortune à prendre en considération)
4. Il reconnaît les institutions qui seront considérées comme homes au sens de
la LPC.
5. Il fixe les conditions dans lesquelles une prestation allant au-delà de
celles de la loi fédérale peut être accordée à la charge du canton et arrête
pour le surplus les dispositions d'exécution nécessaires (art. 2, al. 2, LPC).
6. (Frais de maladie et d'invalidité, fixation des montants maximaux de
remboursement).
Le Règlement d'exécution de la loi d'introduction de la loi fédérale sur les
prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (RLCPC), du 10 décembre 2007,
prévoit dans son article premier ceci:
Montants reconnus
a) établissements pour personnes âgées
Article premier
al. 1. En application de l'article 4, alinéa 1, lettres a et b, LCPC, le
Conseil d'Etat fixe, par arrêtés séparés, les taxes journalières et le montant
des dépenses personnelles applicables aux personnes vivant en permanence ou
pour une longue période dans les établissements spécialisés pour personnes
âgées, autorisés au sens de la loi de santé (LS), du 6 février 1995.
al. 2. (Personnes séjournant hors canton).
La troisième base juridique topique est l'arrêté du 26 mai 2008 relatif aux
taxes journalières maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de
prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC) et séjournant en
établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de
santé. Son article premier, concernant les taxes journalières, est ainsi
libellé:
Article premier
Conformément à l'article premier, alinéa 1 RLCPC, le Conseil d'Etat fixe, par
arrêtés séparés, les taxes journalières maximales des établissements
spécialisés pour personnes âgées (ci-après: les institutions) applicables à
leurs pensionnaires au bénéfice de prestations complémentaires (PC) et qui sont
déterminantes pour le calcul de ces dernières.
Les art. 2 et 3 règlent l'obligation d'annonce réciproque de la caisse
cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC) et des institutions (homes),
l'art. 4 prévoit l'obligation des institutions de remettre leurs comptes au
service cantonal de la santé publique, l'art. 5 dit que les dispositions de la
LESPA et du RELESPA sont applicables aux institutions; enfin, l'art. 6 prévoit
l'entrée en vigueur de l'arrêté du 26 mai 2008 avec effet rétroactif au 1er
janvier 2008.
Toutes ces dispositions de droit cantonal ont été approuvées au sens de l'art.
29 al. 1 LPC par le Département fédéral de l'Intérieur. L'approbation de ces
lois d'application dans leur intégralité et apparemment sans réserves ne lie
pourtant pas le Tribunal fédéral. L'approbation accordée par le Conseil fédéral
n'exclut donc pas un nouvel examen de ces actes législatifs dans une procédure
de contrôle abstrait des normes, pour autant que ceux-ci ne se prêtent à aucune
interprétation conforme au droit fédéral (ATF 128 II 13 consid. 2a p. 19; 109
Ia 116 consid. 6a p. 127).
D'un point du vue du droit de procédure, il y a lieu de noter qu'en l'espèce,
les recourants ne remettent pas en cause les normes cantonales précitées.
L'objet du litige ne porte par conséquent que sur les « arrêtés séparés » au
sens de l'article premier de l'arrêté du 26 mai 2008 adoptés par le Conseil
d'Etat les 22 décembre 2008 et 16 février 2009.
7.
7.1 Les recourants invoquent une violation du droit public fédéral, en
particulier de l'art. 10 al. 2 let. a LPC. Selon eux, le texte de cette
disposition légale est clair: l'expression "(...) à prendre en considération
(...)" autorise seulement les cantons à déterminer la mesure de la prise en
considération du prix de pension dans le calcul des prestations complémentaires
établi par la caisse. On ne saurait en revanche nullement inférer du texte
légal que ledit montant oblige les homes, à savoir que ceux-ci n'auraient pas
le droit de facturer le prix de pension contractuel aux pensionnaires ou à
toute personne qui serait d'accord de payer le prix intégral (p. ex. la
famille).
7.2 Se fondant sur certains passages du Message du Conseil fédéral sur la
législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et
de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), du 7
septembre 2005, le Conseil d'Etat estime que l'art. 10 al. 2 let. a LPC permet
sans équivoque aux cantons de fixer les taxes journalières prélevées par les
homes pour les personnes au bénéfice de PC et non seulement de fixer le montant
des taxes déterminant pour le calcul des PC. Selon le Conseil d'Etat, cette
interprétation a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 19
décembre 2002 (2P.99/2002, 2P.162/2002 et 2P.315/2002), à propos de la
législation vaudoise d'application des PC. Dans cette affaire, divers homes
privés avaient recouru contre des arrêtés cantonaux fixant les tarifs
socio-hôteliers applicables aux pensionnaires de homes et bénéficiant des
régimes sociaux vaudois. Le Tribunal fédéral avait admis que non seulement la
fixation de tels tarifs était admissible à l'égard des pensionnaires
bénéficiant de l'aide de l'Etat, mais également, dans une certaine mesure, à
l'égard des pensionnaires financièrement indépendants.
7.3 Pour sa part, l'OFAS s'est déterminé comme suit:
« Sur le fond, force est de mettre clairement en évidence le fait que
l'approbation du règlement donnée par le DFI a trait exclusivement à une norme
de calcul de la prestation complémentaire. Ainsi, il est absolument indéniable
que l'art. 10, al. 2, let. a, LPC autorise les cantons à « fixer une limite
maximale des frais à prendre en considération en raison du séjour dans un home
ou dans un hôpital ». L'arrêté incriminé du 26 mai 2008, selon le texte clair
de son libellé et de son article premier, ne fait rien d'autre que de donner au
Conseil d'Etat le soin de fixer par arrêtés séparés, les taxes journalières
maximales des institutions applicables à leurs pensionnaires au bénéfice de
prestations complémentaires (PC) et qui sont « déterminantes pour le calcul de
ces dernières ».
Pour sa part, la question du financement global des homes relève de compétences
exclusivement cantonales. Le message concernant la Réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons (RPT) du 14 novembre 2001 soulignait ainsi notamment et en particulier
le fait que « grâce au nouveau système, un canton peut choisir entre une aide
en faveur des personnes (aide individuelle apportée aux personnes) ou en faveur
des objets (subventions versées aux institutions). S'il subventionne un home en
tant qu'objet, il peut fixer à un niveau inférieur la taxe du home prise en
considération lors du calcul de la PC. S'il ne le fait pas, il doit verser des
PC plus élevées aux bénéficiaires » (cf. FF 2002 p. 2299). C'est par conséquent
bien en raison du fait que les cantons et les communes exercent une influence
considérable sur les frais de séjour dans les homes puisqu'ils sont
responsables de leur construction et de leur exploitation que l'on a estimé
logique qu'ils prennent en charge les PC découlant d'un séjour dans un home, la
Confédération se bornant à offrir une contribution financière (5/8) au montant
destiné à la couverture des besoins vitaux (cf. message op. cit. p. 2298, et
message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la
réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons (RPT), FF 2005 p. 5831).
L'interprétation faite par le canton de Neuchâtel de l'article 10, al. 2, let.
a, LPC (cf. act. 16, p. 5) ne correspond à notre sens pas à l'intention du
législateur telle qu'elle ressort des extraits de messages cités.
Dans la mesure où la question soulevée par le recourant porte sur le
financement des homes, elle relève d'une compétence purement cantonale. Par
conséquent, nous nous abstenons de formuler une conclusion sur le recours
interjeté ».
7.4
7.4.1 Ainsi que le relève l'OFAS, il ressort de l'interprétation littérale et
systématique de l'art. 10 al. 2 let. a LPC que l'autorisation donnée aux
cantons de fixer une limite maximale des frais à prendre en considération en
raison du séjour dans un home ou dans un hôpital a trait exclusivement à une
norme de calcul de la prestation complémentaire, mais non au financement des
homes ou aux rapports de droit privé entre les homes et leurs pensionnaires.
Cela ressort explicitement des Messages du Conseil fédéral concernant la
Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons (RPT). Dans le premier message, du 14 novembre
2001, le Conseil fédéral explique que malgré le désenchevêtrement partiel, le
caractère des PC ne change pas par rapport à la situation actuelle:
«Concrètement, le changement signifie ce qui suit: tandis que les personnes qui
demeurent chez elles touchent les mêmes PC que celles qui sont versées
actuellement, les cantons pourront désormais fixer l'étendue et le montant des
frais de maladie et d'infirmité qui sont pris en charge. Pour les personnes
habitant dans un home, les cantons fixent, comme ils le font déjà, la taxe
imputable pour le séjour et le montant pour les dépenses personnelles.» (FF
2002 III § 6.1.5.3.3 p. 2297 in fine). Dans la version allemande du message, la
phrase soulignée est traduite ainsi: «legen die Kantone (...) die
berücksichtigbare Heimtaxe und den Betrag für persönliche Auslagen fest» (BBl
2002 III p. 2436). Plus loin, le Conseil fédéral poursuit ainsi: « Les cantons
et les communes exercent une influence considérable sur les frais de séjour
dans les homes puisqu'ils sont responsables de leur construction et de leur
exploitation. Par conséquent, il est logique que les cantons prennent en charge
les PC découlant d'un séjour dans un home. Ils ne doivent cependant fournir des
prestations que si les frais de séjour dans un home dépassent le montant des
besoins vitaux. Pour calculer ce montant, on ajoute le montant des besoins
vitaux (16'880 fr.) au loyer maximal possible (13'200 fr.), par souci de
simplification, ce qui donne une somme arrondie à 80 fr. par jour (cf. art. 3b
et art. 5, al. 1, let. b LPC). Si le pensionnaire d'un home ne peut pas payer
seul 80 fr. par jour, la Confédération (à raison de 5/8) et le canton (à raison
de 3/8) versent la différence. On garantit ainsi que les personnes vivant à la
maison et celles qui résident dans un home bénéficient du même traitement quant
à la couverture des besoins vitaux. Lorsque le montant de la couverture des
besoins vitaux et celui des frais du home dépassent ensemble 80 fr., le canton
doit financer le surplus. Comme par le passé, ce sont les cantons qui fixent la
taxe maximale des homes, si bien qu'ils définissent également la part des PC
qu'ils supportent. Les taxes des homes sont définies en fonction des coûts de
construction et d'exploitation. Pour calculer les PC des pensionnaires de
homes, le revenu est déterminé de la même manière que pour les personnes vivant
chez elles. Les cantons ne peuvent exercer une influence que sur la part prise
sur la fortune, qui peut être plus ou moins importante. Grâce au nouveau
système, un canton peut choisir entre une aide en faveur des personnes (aide
individuelle apportée aux personnes) ou en faveur des objets (subvention versée
aux institutions). S'il subventionne un home en tant qu'objet, il peut fixer à
un niveau inférieur la taxe du home prise en considération lors du calcul de la
PC. S'il ne le fait pas, il doit verser des PC plus élevées aux bénéficiaires.»
(FF 2002 III § 6.1.5.3.3.2 p. 2298 s.). La phrase soulignée ci-dessus a la
teneur suivante en allemand: «Subventioniert er das Heim als Objekt, kann er
die bei der EL-Berechnung berücksichtigbare Heimtaxe tiefer ansetzen» (BBl 2002
III p. 2437).
Dans son Message sur la législation d'exécution concernant la réforme de la
péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération
et les cantons (RPT) du 7 septembre 2005, le Conseil fédéral a précisé ce qui
suit:
« Le désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons et la
transformation de la loi sur les subventions en une loi sur les prestations
requièrent une refonte complète de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les
prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
(LPC). Le projet accorde aux cantons une marge de manoeuvre minime concernant
les tarifs relatifs à la prestation complémentaire annuelle (qui relève de la
Confédération), du fait que le calcul des prestations complémentaires pour les
pensionnaires de homes est basé sur le même principe que pour les personnes
vivant à domicile - bien que le versement des PC reste l'affaire des cantons.
Il convient de souligner que le nouveau modèle de PC annuelles ne fixe pas de
plafond à ces prestations. Actuellement ce plafond n'a guère de sens pour les
personnes qui ne vivent pas dans un home, du fait qu'il est très rarement
atteint (cas d'invalidité dans des familles nombreuses). L'abandon du plafond
évite par ailleurs tout mélange avec l'aide sociale.
Les choses se présentent un peu autrement pour les pensionnaires de homes. La
contribution financière de la Confédération se limite au montant destiné à
couvrir les besoins vitaux. Si ce montant est dépassé, les PC annuelles sont
entièrement à la charge des cantons. Ceux-ci fixent eux-mêmes les taxes
prélevées par les homes et exercent ainsi une influence sur la part des PC
qu'ils assument. La LPC n'offre cependant de marge de manoeuvre que pour le
montant des dépenses personnelles et la prise en compte de la fortune
(imputation de la fortune) pour les pensionnaires de homes. D'autres
dispositions ne sont admissibles dans le domaine des PC annuelles que dans la
mesure où elles sont nécessaires à l'application de la loi. Même pour les
pensionnaires, il n'est donc pas utile de fixer un plafond pour les PC
annuelles. Il en va autrement pour les frais de maladie et d'invalidité,
lesquels sont entièrement pris en charge par les cantons. Il appartient donc
aux cantons de déterminer les frais à rembourser aux bénéficiaires de PC.» (FF
2005 VI § 2.9.8.2.2 p. 5831).
Dans sa réponse aux recours, le Conseil d'Etat se fonde essentiellement sur la
phrase soulignée ci-dessus pour défendre son point de vue. Or, la version
allemande du passage en question est la suivante: «Die Kantone bestimmen
selbständig die Höhe der anrechenbaren Heimtaxen und beeinflussen damit auch
den von ihnen zu tragenden EL-Teil.» (BBl 2005 VI p. 6224).
7.4.1 Le texte de l'art. 10 al. 2 let. a, deuxième phrase LPC est libellé ainsi
en allemand: «die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des
Aufenthaltes in einem Heim oder Spital berücksichtigt werden». En italien, il a
la teneur suivante: «i Cantoni possono limitare le spese prese in
considerazione a causa del soggiorno in un istituto o in un ospedale». Dans les
messages précités, le verbe «berücksichtigen» est traduit en français une fois
par le verbe «imputer» et une fois par l'expression «prendre en considération»
(expression retenue pour l'art. 10 al. 2 let. a LPC). Quant à l'expression
«taxes prélevées par les homes» (cf. FF 2005 VI p. 5831), elle est traduite par
«anrechenbaren Heimtaxen», à savoir «taxes imputées». La sémantique choisie par
le Conseil fédéral implique que l'art. 10 al. 2 let. a LPC autorise seulement
les cantons à déterminer le montant de la taxe devant être imputée dans le
calcul des prestations complémentaires. S'il entendait autoriser les cantons à
fixer les taxes que les homes sont en droit de facturer directement à leurs
pensionnaires et intervenir ainsi dans les rapports contractuels de droit privé
entre les homes non subventionnés et leurs pensionnaires au bénéfice de PC, le
législateur fédéral aurait dû être plus précis. En l'absence d'une volonté
claire du législateur ressortant des travaux préparatoires, il n'y a pas lieu
de suivre l'interprétation de l'art. 10 al. 2 let. a LPC donnée par le Conseil
d'Etat.
Le canton de Neuchâtel a décidé de ne pas reconnaître la qualité
d'«établissements (...) d'utilité publique» aux homes recourant notamment, et
de ne plus leur accorder désormais les subsides spéciaux selon l'art. 19a
LESPA. La différence essentielle du présent cas avec les cas 2P.99,162 et 315/
2002, sur lesquels se fonde le Conseil d'Etat, réside dans l'absence
d'autorisation des homes recourants à obtenir des subventions. Dans les cas
précités, il s'agissait de homes ayant reçu un mandat de prestations dans le
cadre de la planification des homes du canton de Vaud, lequel leur ouvrait
droit à des subventions, pour autant que l'institution en question respectât
les tarifs fixés par l'Etat à l'égard des pensionnaires au bénéfice de PC ou de
l'aide sociale ainsi qu'à l'égard de ceux ne bénéficiant d'aucune aide
publique.
7.5 Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'autorise pas les cantons à limiter
les taxes journalières facturées par des homes privés sans mandat de
prestations ni subventions étatiques, est confirmé par l'aspect suivant: Selon
la loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins du 13 juin 2008,
laquelle n'est pas encore entrée en vigueur (FF 2008 5247), il est prévu de
compléter la teneur actuelle de l'art. 10 al. 2 let. a LPC par l'ajout de la
phrase suivante: «(...); les cantons veillent à ce que le séjour dans un
établissement médico-social reconnu ne mène pas, en règle générale, à une
dépendance de l'aide sociale;». On doit en déduire que si les cantons étaient
autorisés en vertu du seul droit fédéral à limiter le montant des taxes
journalières facturées par les homes, cet ajout eût été superflu.
8.
Il résulte de ce qui précède que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'est pas,
contrairement à l'avis erroné du Conseil d'Etat, une base légale suffisante
pour imposer une limite aux tarifs pratiqués par des homes privés à l'égard de
leurs pensionnaires au bénéfice de PC.
9.
9.1 Les recourants se plaignent d'une violation du principe de l'interdiction
de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ils font valoir que les tarifs fixés par le
Conseil d'Etat dans les arrêtés litigieux violent l'art. 4 al. 2 LCPC ainsi que
les art. 18 à 27 et 36 à 39 RELESPA car ils ont été fixés d'une manière
définitive et sans aucune analyse des comptes.
9.2 Contrairement à ce que pourrait suggérer la formulation de l'art. 106 al. 2
LTF, les dispositions cantonales ne peuvent pas être attaquées directement
comme telles devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario), sauf
exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c et d LTF). Il est
néanmoins possible de faire valoir que leur application consacre une violation
du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire au sens de l'art. 9
Cst. ou la garantie d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 133 III 462
consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal fédéral n'examine cependant de tels moyens que
s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiées prévues
à l'art. 106 al. 2 LTF, qui valent en particulier pour le grief d'arbitraire
(cf. ATF 133 III 639 consid. 2 p. 639 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).
Dans la mesure où, en l'espèce, les recourants se contentent d'affirmer que les
taxes journalières ont été fixées de manière définitive et sans analyse des
comptes, sans démontrer en quoi cette manière de faire méconnaît gravement le
droit cantonal invoqué, leur grief est purement appellatoire et doit être
déclaré irrecevable.
9.3 Quant aux autres griefs invoqués par les recourants, à savoir la violation
du principe de la liberté économique (art. 27 Cst.) ainsi que du principe
constitutionnel de l'égalité de traitement, notamment entre concurrents directs
(art. 8 et 27 Cst.), ils ne sont pas non plus recevables.
10.
Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC ne constitue pas une base légale
suffisante pour limiter les frais facturés par les homes à leurs pensionnaires
ne saurait toutefois conduire à l'admission des recours. En l'espèce, les
arrêtés reposent non seulement sur la LPC, mais également, selon leurs
préambules, sur diverses autres lois cantonales. La question de savoir s'il
existe, parmi celles-ci, une disposition suffisante sous l'angle de l'art. 36
al. 1 Cst. ne doit pas être examinée par le Tribunal fédéral dès lors que les
recourants ne discutent pas l'éventualité d'une base juridique indépendante,
ancrée dans le droit cantonal. Les recourants ne se plaignent que du fait que
la LPC ne constitue pas une base légale suffisante pour restreindre leur
liberté économique mais ne font pas valoir que les dispositions de droit
cantonal sur lesquelles se fondent également les arrêtés du Conseil d'Etat
seraient contraires à la constitution. Ils ne prétendent pas non plus qu'en
adoptant les arrêtés litigieux, le Conseil d'Etat aurait violé le droit
cantonal supérieur ou le principe de la séparation des pouvoirs en outrepassant
ses compétences (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326). Il n'appartient pas au
Tribunal fédéral d'examiner d'office une éventuelle violation du droit cantonal
s'il celle-ci n'a pas été alléguée et motivée par les recourants (art. 106 al.
2 LTF), de sorte que tous les autres griefs d'ordre constitutionnel sont
irrecevables. Dans la mesure où le Tribunal fédéral n'annule les dispositions
attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit
supérieur et qu'il n'est pas exclu, en l'espèce, que la réglementation
contestée se fonde sur une base légale suffisante en droit cantonal ou qu'elle
puisse être interprétée conformément au droit constitutionnel cantonal, il n'y
a pas lieu d'annuler les arrêtés litigieux, dont la portée est limitée jusqu'à
la fin de l'année 2009.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires,
solidairement entre eux (cf. art. 65 al. 1 à 3 et 66 al. 1 et 5 LTF), et n'ont
pas droit à des dépens (cf. art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Dans la mesure où ils sont recevables, les recours sont rejetés.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 6000 fr., sont mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Conseil d'Etat de la République
et Canton de Neuchâtel et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 28 août 2009
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Meyer Fretz