II. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 5C.4/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
5C_4/2009, 5C_5/2009
Urteil vom 23. November 2009
II. zivilrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Hohl, Präsidentin,
Bundesrichterin Escher, Bundesrichter L. Meyer,
Gerichtsschreiber von Roten.
Parteien
1. Gemeinde Rüschlikon,
2. Gemeinde Kilchberg,
3. Zweckverband Gemeinderechtspflege Kilchberg-
Rüschlikon,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Beschwerdeführer (Verfahren 5C_4/2009),
und
Gemeinde Thalwil,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Beschwerdeführerin (Verfahren 5C_5/2009),
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich.
Gegenstand
Festsetzung der Betreibungskreise (Rechtsweg),
Beschwerden gegen die Beschlüsse des Verwaltungs-gerichts des Kantons Zürich,
4. Abteilung, vom 30. September 2009.
Sachverhalt:
A.
Am 27. Mai 2009 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, dass die
Gemeinden Kilchberg, Rüschlikon und Thalwil einen gemeinsamen Betreibungskreis
bilden (Ziffer I/A.4) und dass die Gemeinden, die einen gemeinsamen
Betreibungskreis bilden, eingeladen werden, dem Regierungsrat bis am 30.
September 2009 die Vereinbarungen über die Zusammenarbeit zur Genehmigung
einzureichen (Ziffer II). Der Beschluss betraf die dritte Festsetzung der
Betreibungskreise im Rahmen der Reorganisation des Betreibungswesens. Er stützt
sich auf § 1 Abs. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum SchKG vom 26.
November 2007 (EG SchKG/ZH; LS 281), wonach der Regierungsrat nach Anhörung der
Gemeinden die Betreibungskreise festlegt und dabei insbesondere berücksichtigt,
dass die Betreibungsämter ihre Aufgabe in fachlicher und
betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen können.
B.
Die Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg sowie der Zweckverband
Gemeinderechtspflege Kilchberg-Rüschlikon einerseits (Verfahren 5C_2/2009) und
die Gemeinde Thalwil andererseits (Verfahren 5C_3/2009) haben den Beschluss des
Regierungsrats vom 27. Mai 2009 beim kantonalen Verwaltungsgericht und vor
Bundesgericht angefochten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat auf
die Beschwerden nicht ein (Beschlüsse vom 30. September 2009). Das
Bundesgericht vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerden in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab, soweit darauf eingetreten werden
konnte (Urteil vom 5. November 2009).
C.
Gegen den Nichteintretensbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 30. September
2009 haben die Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg sowie der Zweckverband
Gemeinderechtspflege Kilchberg-Rüschlikon (Verfahren 5C_4/2009) und die
Gemeinde Thalwil (Verfahren 5C_5/2009) je Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen dem Bundesgericht, die
angefochtenen Beschlüsse aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zur
materiellen Behandlung ihrer kantonalen Beschwerden zurückzuweisen. Es sind
keine Vernehmlassungen eingeholt, hingegen die Akten des Verwaltungsgerichts
beigezogen worden.
Erwägungen:
1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen gleichlautende kantonale Beschlüsse
und sind - von formellen Anpassungen abgesehen - auch gleich begründet. Es
rechtfertigt sich deshalb, die beiden Beschwerdeverfahren zu vereinigen und in
einem Urteil zu erledigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP). Die
Zulässigkeitsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Formelle
Einzelfragen sind im Sachzusammenhang zu erörtern. Auf die Beschwerden kann
grundsätzlich eingetreten werden.
2.
Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nach Art. 89
Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Soweit die Beschwerdeführer die Verletzung der
Gemeindeautonomie geltend machen, ist ihre Beschwerde zwar zulässig, wegen
Fehlens eines geschützten Autonomiebereichs jedoch unbegründet. Auf das im
Urteil vom 5. November 2009 Gesagte (E. 3) kann verwiesen werden.
3.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Sie sind
gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung zuzulassen, wenn der
angefochtene Beschluss schutzwürdige eigene hoheitliche Interessen der
Gemeinden berührt (vgl. BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; 135 I 43 E. 1.3 S. 47;
135 II 156 E. 3.1 S. 158 f.; vgl. für einen Gemeindezweckverband: BGE 134 I 204
E. 2.3 S. 206 ff.). Wie es sich damit im Einzelnen verhält, kann dahingestellt
bleiben, da die Beschwerden aus nachstehenden Gründen nicht gutgeheissen werden
können.
4.
Eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs erblicken die Beschwerdeführer darin,
dass das Verwaltungsgericht seine Begründungspflicht verletzt habe. Es habe
seine Zuständigkeit unter Verweisung auf das bundesgerichtliche Urteil 5C_1/
2009 verneint, das die Letztinstanzlichkeit des regierungsrätlichen Beschlusses
ohne einlässliche Prüfung und Begründung bejaht habe (S. 5 Ziff. 18-20 der
Beschwerdeschriften).
Das Verwaltungsgericht hat seine Zuständigkeit von Amtes wegen geprüft (E. 1 S.
3 f. mit Hinweis auf § 5 Abs. 1 i.V.m. § 70 VRG/ZH) und darüber entschieden, ob
Ziffer I des regierungsrätlichen Beschlusses als anfechtbare Anordnung im Sinne
von § 41 VRG/ZH zu qualifizieren sei (E. 2-4 S. 4 ff.) und ob auf den
Eventualantrag gegen Ziffer II des regierungsrätlichen Beschlusses eingetreten
werden könne (E. 5 S. 11 ff. der angefochtenen Beschlüsse). Das
Verwaltungsgericht hat dabei das Urteil 5C_1/2009 nicht übersehen, indessen
gestützt auf das kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG/ZH; LS 175.2),
die dazu ergangene Rechtsprechung und die einschlägige Kommentierung
festgehalten, dass seine Zuständigkeit nicht gegeben sei, weil weder der Erlass
in Ziffer I noch die organisatorische Anordnung gemäss Ziffer II des
regierungsrätlichen Beschlusses der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
unterlägen. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer beruht der
angefochtene Beschluss keineswegs auf einem blossen Verweis auf das angeblich
nichtssagende Urteil 5C_1/2009, sondern auf einer eigenständigen Begründung und
einer Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Beschwerdeführer. Nichts
ableiten können die Beschwerdeführer daraus, dass das Bundesgericht die
Beschwerdeverfahren 5C_2/2009 und 5C_3/2009 bis zum Zuständigkeitsentscheid des
Verwaltungsgerichts sistiert hat. Die Aussetzung des Verfahrens bedeutet nicht
die Vorwegnahme des Entscheids, sondern dient der Aufrechterhaltung des
bestehenden Zustandes (Art. 104 BGG) oder erfolgt aus Zweckmässigkeitsgründen
(Art. 6 Abs. 1 BZP i.V.m. Art. 71 BGG; BGE 130 V 90 E. 5 S. 94 f.). Die
angefochtenen Beschlüsse erfüllen die Voraussetzungen der verfassungsmässigen
Prüfungs- und Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 134 I 83 E. 4.1 S.
88).
Sinngemäss wollen die Beschwerdeführer offenbar eine formelle
Rechtsverweigerung im engeren Sinn rügen, weil das Verwaltungsgericht die
Auffassung des Bundesgerichts, der Beschluss des Regierungsrats sei kantonal
letztinstanzlich (Urteil 5C_1/2009 vom 16. Juni 2009 E. 1), lediglich als
"vertretbar" bezeichnet habe. Eine unzulässige Einschränkung seiner
Prüfungsbefugnis in der Zuständigkeitsfrage ist indessen weder ersichtlich noch
dargetan und kann dem Verwaltungsgericht bereits deshalb nicht vorgeworfen
werden, weil es keine Zweifel daran gelassen und unmissverständlich erklärt
hat, dass die Festsetzung der Betreibungskreise keine Anordnung im Sinn von §
41 VRG/ZH bildet und zu deren Überprüfung keine verwaltungsgerichtliche
Zuständigkeit besteht (E. 4 S. 11) und dass auf den Eventualantrag nicht
einzutreten ist (E. 5.1 S. 12 der angefochtenen Beschlüsse). Eine
Rechtsverweigerung in der Variante einer unzulässigen Kognitionsbeschränkung
liegt nicht vor (vgl. BGE 115 Ia 5 E. 2b S. 6; 131 II 271 E. 11.7.1 S. 303 f.).
5.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a
BV. Sie wenden ein, das Verwaltungsgericht habe ihnen den kantonalgesetzlich
gewährleisteten Zugang zu einem Gericht verweigert (S. 4 ff. Ziff. 17 und 21-42
der Beschwerdeschriften).
5.1 Die Rechtsweggarantie in Art. 29a BV legt fest, dass jede Person bei
Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde
hat (Abs. 1) und dass Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche
Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen können (Abs. 2). Die Verfassung
anerkennt damit keinen allgemeinen und absoluten Anspruch auf gerichtlichen
Rechtsschutz. Gesetzliche Ausnahmen sind zulässig (vgl. BGE 134 V 443 E. 3.1 S.
446).
5.2 Die verfassungsmässige Rechtsweggarantie wird durch das
Bundesgerichtsgesetz verwirklicht und umgesetzt. Danach sind die Kantone
verpflichtet, in Zivil- und Strafsachen ausnahmslos als letzte kantonale
Instanzen obere Gerichte einzusetzen (Art. 75 Abs. 2 und Art. 80 Abs. 2 BGG).
Derselbe Grundsatz gilt in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts (Art. 86
Abs. 2 BGG), doch bleiben Ausnahmen von der Rechtsweggarantie ausdrücklich
vorbehalten. Eine Ausnahme besteht bei Beschwerden gegen kantonale Erlasse
(Art. 82 lit. b BGG). Gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG ist gegen kantonale Erlasse
unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel
ergriffen werden kann. Die Kantone sind somit nicht verpflichtet, selber eine
gerichtliche Instanz für die abstrakte Normenkontrolle vorzusehen (Botschaft
zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl. 2001 4202, S. 4327 zu Art. 81).
5.3 Der Geltungsbereich der als verletzt gerügten Rechtsweggarantie gemäss Art.
29a BV erforderte somit ein Vorgehen in zwei Schritten. Zuerst stellt sich die
Frage, ob der Beschluss des Regierungsrats vom 27. Mai 2009 betreffend
Reorganisation des Betreibungswesens (dritte Festsetzung der Betreibungskreise)
als Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b und Art. 87 BGG zu betrachten ist (E.
6). Muss die Frage verneint werden, ist das kantonale Verfahrensrecht unter dem
Blickwinkel von Art. 29a BV zu überprüfen, muss die Frage hingegen bejaht
werden, ist der Kanton von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet, eine
gerichtliche Beurteilung vorzusehen, und stellt sich nur mehr die Frage, ob der
geltend gemachte Anspruch auf gerichtliche Beurteilung auf kantonales Recht
gestützt werden kann (E. 7). Eine Verletzung der verfassungsmässigen
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) kann das Bundesgericht frei überprüfen, während
es nur unter dem Blickwinkel der Willkür (Art. 9 BV) beurteilt, ob das
kantonale Gesetzesrecht einen Anspruch auf eine Beschwerde an ein
Verwaltungsgericht gewährleistet (BGE 129 I 12 E. 3.2 S. 15; 135 I 6 E. 2 S. 9
ff.).
6.
Die Bestimmung des Begriffs "kantonale Erlasse" im Sinn von Art. 82 lit. b und
Art. 87 BGG ergibt Folgendes:
6.1 Der in Art. 82 lit. b und Art. 87 BGG verwendete Begriff entspricht dem
Begriff "kantonale Erlasse" gemäss Art. 84 Abs. 1 des
Bundesrechtspflegegesetzes von 1943 (OG; BS 3 531). Als kantonale Erlasse
gelten alle kantonalen Gesetze und Verordnungen, unabhängig davon, ob sie von
kantonalen oder kommunalen Organen stammen, sowie gegebenenfalls
Verwaltungsverordnungen, die Aussenwirkung entfalten (Botschaft, a.a.O., S.
4319 zu Art. 77 lit. b). In seiner Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht
zum Begriff des kantonalen Erlasses als Anordnung generell-abstrakter Natur
mehrfach geäussert (z.B. BGE 133 I 286 E. 2.1 S. 289; 135 I 28 E. 3 S. 30). Die
Beschwerdeführer legen anhand der Rechtslehre dar, dass sich in Einzelfällen
heikle Abgrenzungsfragen stellen, was die Qualifikation eines bestimmten
Hoheitsakts als Erlass oder als Verfügung angeht. Wegleitend ist in diesem
Bereich die Praxis des Bundesgerichts. Danach entspricht z.B. ein
departementaler "Arrêté" insofern einer Anordnung generell-abstrakter Natur,
als er (1) die mit einem Hundeverbot belegten Parkanlagen in einer Liste
festhält, die einen grossen Teil sämtlicher Parkanlagen des Kantons erfasst,
(2) alle Hundehalter des Kantons betrifft und (3) ordnungsgemäss erlassen wurde
(Urteil 2C_118/2008 vom 21. November 2008 E. 1.1). Als kantonale Erlasse hat
das Bundesgericht sodann einzelne Entscheide aus einer ganzen Reihe von
gleichartigen Entscheiden betrachtet, mit denen der Staatsrat eines Kantons für
jedes einzelne Heim zeitlich befristet die maximalen Tagestaxen für die
jeweiligen Heimbewohner mit Anspruch auf Ergänzungsleistungen zur AHV und IV
(EL) festgelegt hat (BGE 135 V 309 E. 1.2 S. 312).
6.2 Mit Rücksicht auf die erwähnten, vergleichbaren Anwendungsfälle aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung umfasst der Begriff "kantonale Erlasse" im
Sinn des Bundesgerichtsgesetzes ohne Weiteres den Beschluss des Regierungsrats
vom 27. Mai 2009 über die dritte Festsetzung der Betreibungskreise im Rahmen
der Reorganisation des Betreibungswesens. Er betrifft zwar nur die Bildung
eines gemeinsamen Betreibungskreises aus den drei beschwerdeführenden Gemeinden
und damit sämtliche in diesen Gemeinden wohnhaften oder sich aufhaltenden
Personen (vgl. zum Ort der Betreibung: Art. 46 ff. SchKG). Der Beschluss des
Regierungsrats ist jedoch Teil der für das ganze Kantonsgebiet geltenden
Reorganisation des Betreibungswesens und zudem im Verfahren gemäss § 1 Abs. 2
EG SchKG/ZH ordnungsgemäss gefasst worden (vgl. Urteil 5C_2/2009 und 5C_3/2009
vom 5. November 2009 E. 5-10). Beim Beschluss des Regierungsrats handelt es
sich insoweit um einen Erlass im Sinn des Bundesgerichtsgesetzes.
6.3 Ist von einem kantonalen Erlass auszugehen, sind die Kantone nicht
verpflichtet, gerichtlichen Rechtsschutz zu garantieren und eine Beschwerde an
das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 27. Mai 2009
betreffend Reorganisation des Betreibungswesens (dritte Festsetzung der
Betreibungskreise) zuzulassen. Aus Art. 29a BV können die Beschwerdeführer
deshalb nichts ableiten (vgl. E. 5.2 hiervor).
7.
Bei diesem Ergebnis bleibt zu prüfen, ob das kantonale Gesetzesrecht einen
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung und damit auf eine Beschwerde an das
Verwaltungsgericht verschafft (vgl. E. 5.3 hiervor). Das Verwaltungsgericht hat
die Frage gestützt auf Art. 41 VRG/ZH verneint. Die Anwendung kantonalen Rechts
kann das Bundesgericht auf Verletzung verfassungsmässiger Rechte, namentlich
auf Willkür hin überprüfen (Art. 95 BGG; vgl. BGE 135 V 94 E. 1 S. 95), wenn
und soweit entsprechende Rügen erhoben und begründet werden, d.h. klar und
detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Urteils dargelegt wird,
inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 134 I 83 E. 3.2 S. 88). Nichts ableiten lässt sich aus den angerufenen
Verfassungsrechten in Art. 29 BV (E. 4) und in Art. 29a BV (E. 6 hiervor). Es
bleibt die Rüge willkürlicher Anwendung kantonalen Rechts, die die
Beschwerdeführer weder erheben noch begründen, zumal sie von einer
unzutreffenden Anspruchsgrundlage ausgehen (E. 5 und 6 hiervor). Sie äussern
sich zur richtigen Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts, als ob dem
Bundesgericht diesbezüglich freie Prüfung zukäme. Mit ihren Vorbringen vermögen
sie eine qualifiziert unrichtige Anwendung des kantonalen Rechts nicht darzutun
(Art. 9 BV; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3; 133 III 462 E. 4.4.1 S. 470 und 585 E. 4.1
S. 588 f.).
8.
Aus den dargelegten Gründen müssen die Beschwerden abgewiesen werden, soweit
darauf einzutreten ist. Den unterliegenden Gemeinden sind hier keine
Gerichtskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 5C_4/2009 und 5C_5/2009 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten werden abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
3.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zürich
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 23. November 2009
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Der Gerichtsschreiber:
Hohl von Roten