II. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 5C.2/2009
Zurück zum Index II. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Retour à l'indice II. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2009
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
5C_2/2009, 5C_3/2009
Urteil vom 5. November 2009
II. zivilrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Hohl, Präsidentin,
Bundesrichterin Escher, Bundesrichter L. Meyer,
Gerichtsschreiber von Roten.
1. Parteien
Gemeinde Rüschlikon,
2. Gemeinde Kilchberg,
3. Zweckverband Gemeinderechtspflege Kilchberg-
Rüschlikon,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Beschwerdeführer (Verfahren 5C_2/2009),
und
Gemeinde Thalwil,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Beschwerdeführerin (Verfahren 5C_3/2009),
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich.
Gegenstand
Festsetzung der Betreibungskreise,
Beschwerden gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 27.
Mai 2009.
Sachverhalt:
A.
Das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) überlässt
es grundsätzlich den Kantonen, die Zahl und die Grösse der Kreise für die
Durchführung der Schuldbetreibungen und der Konkurse zu bestimmen (vgl. Art. 1
SchKG). Der Kanton Zürich regelt die Frage in § 1 des Einführungsgesetzes zum
SchKG vom 26. November 2007 (EG SchKG; LS 281) wie folgt:
Ein Betreibungskreis umfasst das Gebiet einer oder mehrerer, in der Regel im
gleichen Bezirk liegenden politischen Gemeinden. Für die Städte Zürich und
Winterthur können mehrere Kreise gebildet werden.
Der Regierungsrat legt nach Anhörung der Gemeinden die Betreibungskreise fest.
Er berücksichtigt dabei insbesondere, dass die Betreibungsämter ihre Aufgabe in
fachlicher und betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen können. Er
holt einen Bericht des Obergerichtes ein.
Umfasst ein Betreibungskreis mehrere, in verschiedenen Bezirken liegende
Gemeinden, bestimmt sich seine Bezirkszugehörigkeit nach dem Sitz des
betreffenden Betreibungsamtes.
Das kantonale Einführungsgesetz zum SchKG wurde vom Bund am 18. Januar 2008
genehmigt. Die Bestimmung über die Einteilung in Betreibungskreise wird auf den
1. Juli 2010 in Kraft treten.
B.
B.a Der Regierungsrat des Kantons Zürich legte die "Grundsätze zur Bildung von
Betreibungskreisen" wie folgt fest: "Im Betreibungskreis fallen jährlich
mindestens 3000 Betreibungen an. Bei Vorliegen besonderer topografischer
Verhältnisse, mangelnder verkehrsmässiger Erschliessung oder geringer
Bevölkerungsdichte kann die Geschäftslast geringer sein, darf aber jährlich
2000 Betreibungen nicht unterschreiten. Betreibungskreise umfassen in aller
Regel Gemeinden desselben Bezirks" (Beschluss vom 28. Mai 2008).
B.b Der regierungsrätliche Beschluss wurde den Gemeinden am 10. Juli 2008
mitgeteilt. Die Gemeinden konnten dem Regierungsrat ihre Vorschläge zur Bildung
von Betreibungskreisen einreichen. Die Gemeindepräsidenten-Konferenz des
Bezirks Horgen teilte im Namen aller Gemeinden des Bezirks mit, eine
Verminderung der Anzahl Kreise werde abgelehnt und an den bestehenden und gut
funktionierenden Zweckverbänden sei auf jeden Fall festzuhalten. Die Gemeinden
Kilchberg und Rüschlikon beantragten, den bestehenden Zweckverband, der heute
"Zweckverband Gemeinderechtspflege Kilchberg-Rüschlikon" heisst, als
gemeinsamen Betreibungskreis beizubehalten. Das Obergericht nahm mit Bericht
vom 26. November 2008 zu den Vorschlägen der Gemeinden Stellung und
befürwortete einen Betreibungskreis "Kilchberg, Rüschlikon, Thalwil". Der
Regierungsrat setzte mit Beschluss vom 17. Dezember 2008 rund zwei Drittel der
Betreibungskreise fest und lud die übrigen Gemeinden, darunter Kilchberg und
Rüschlikon sowie Thalwil ein, erneut Stellung zu nehmen und allenfalls neue
Vorschläge einzureichen. Die Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon hielten an
ihrem Antrag fest. Die Gemeinde Thalwil lehnte einen gemeinsamen
Betreibungskreis zusammen mit den Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon ab und
schlug einen eigenen Betreibungskreis vor. Das Obergericht unterstützte den
beabsichtigten Antrag der Direktion der Justiz und des Innern, für die drei
Gemeinden einen Betreibungskreis "Kilchberg, Rüschlikon, Thalwil" festzusetzen.
B.c Am 27. Mai 2009 beschloss der Regierungsrat, dass die Gemeinden Kilchberg,
Rüschlikon und Thalwil einen gemeinsamen Betreibungskreis bilden (E. 3d S. 6
ff. und Ziffer I/A.4). Die Gemeinden wurden eingeladen, dem Regierungsrat bis
am 30. September 2009 die Vereinbarungen über die Zusammenarbeit zur
Genehmigung einzureichen (Ziffer II des Beschlusses vom 27. Mai 2009).
C.
Die Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg sowie der Zweckverband
Gemeinderechtspflege Kilchberg-Rüschlikon einerseits (Verfahren 5C_2/2009) und
die Gemeinde Thalwil andererseits (Verfahren 5C_3/2009) haben den Beschluss des
Regierungsrats vom 27. Mai 2009 beim kantonalen Verwaltungsgericht und vor
Bundesgericht angefochten. Mit ihren Beschwerden in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 6. Juli 2009 beantragen sie dem Bundesgericht, Ziffer I des
Beschlusses vom 27. Mai 2009 soweit abzuändern, als die Gemeinden Kilchberg und
Rüschlikon nicht zu verpflichten seien, mit der Gemeinde Thalwil gemeinsam
einen Betreibungskreis zu bilden, eventualiter die beschwerdeführenden
Gemeinden in Abänderung von Ziffer II des angefochtenen Beschlusses zu
verpflichten, eine Vereinbarung über die Zusammenarbeit erst auf den Beginn der
nächsten Amtsdauer nach Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Beschlusses
vorzulegen. Antragsgemäss hat die Präsidentin der II. zivilrechtlichen
Abteilung das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen des
rechtskräftigen Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über
seine Zuständigkeit als möglicher kantonaler Vorinstanz sistiert (Verfügungen
vom 7. Juli 2009). Das kantonale Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerden
nicht eingetreten (Beschlüsse vom 30. September 2009). Im bundesgerichtlichen
Verfahren sind die Akten des Verwaltungsgerichts, hingegen keine
Vernehmlassungen eingeholt worden.
Erwägungen:
1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen denselben kantonalen Beschluss, der
für alle Beschwerdeparteien auf dem gleichen Sachverhalt beruht. Es
rechtfertigt sich deshalb, die beiden Beschwerdeverfahren zu vereinigen und in
einem Urteil zu erledigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP). Die
Beschwerdeschriften stimmen in den wesentlichen Rügen überein, wobei auf
Einzelfragen gesondert einzugehen sein wird (E. 8 und 9 hiernach).
2.
Der Beschluss des Regierungsrats über die Festsetzung der Betreibungskreise ist
ein Erlass (Art. 82 lit. b BGG) und unmittelbar mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar, weil kein kantonales
Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Für die Beurteilung
der - im Weiteren rechtzeitig erhobenen (Art. 101 BGG) - Beschwerden ist die
II. zivilrechtliche Abteilung des Bundesgerichts zuständig (Art. 32 Abs. 1 lit.
c und Abs. 2 des Reglementes für das Bundesgericht, BGerR, SR 173.110.131). Da
eine allfällige Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts keine
aufschiebende Wirkung hat (Art. 103 BGG), ist der Unzuständigkeitsentscheid
rechtskräftig und das sistierte bundesgerichtliche Verfahren ohne förmliche
Verfügung fortzusetzen.
3.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Gemeindeautonomie.
3.1 Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nach Art. 89
Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass
die beschwerdeführenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als
Trägerinnen hoheitlicher Gewalt berührt sind und eine Verletzung der Autonomie
geltend machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen
keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt
für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden
ist (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Im vorliegenden
Fall trifft der angefochtene Beschluss die beschwerdeführenden Gemeinden in
ihren hoheitlichen Befugnissen und machen diese die Verletzung ihrer Autonomie
geltend, womit sie ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten legitimiert sind. Gleiches gilt grundsätzlich für den
beschwerdeführenden Zweckverband, zu dem sich die beiden beschwerdeführenden
Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg zwecks Betriebs unter anderem eines
gemeinsamen Betreibungskreises zusammengeschlossen haben (Beilage Nr. 3 zur
Beschwerde 5C_2/2009), zumal Zweckverbände gemäss Art. 92 Abs. 3 KV/ZH
selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts sind (vgl. JENNI, in:
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, N. 14 zu Art. 92 KV/ZH).
Die Beschwerdelegitimation des Zweckverbandes nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
kann folglich nicht verneint werden (vgl. BGE 134 I 204 E. 2.2 S. 206).
3.2 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je
mit Hinweisen).
3.3 Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen
Autonomiebereichs sind vorliegend offensichtlich nicht erfüllt: Die Festlegung
der Betreibungskreise ist in § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH abschliessend geregelt. Es
ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern die Beschwerdeführer in Bezug
auf die Festlegung der Betreibungskreise über ein Selbstbestimmungsrecht
verfügen sollen. Sie haben lediglich Anspruch auf vorgängige Anhörung durch den
Regierungsrat und können in diesem Rahmen Vorschläge unterbreiten. Dass ihr
Vorschlag für den Regierungsrat verbindlich wäre, ergibt sich weder aus dem
Wortlaut des Gesetzes, das allein den Regierungsrat mit der Festsetzung der
Betreibungskreise betraut, noch aus der Weisung des Regierungsrats betreffend
Einführungsgesetz zum SchKG, in der es dazu heisst, der Regierungsrat solle
einen Betreibungskreis - wenn möglich - nur dort gegen den Willen der
betroffenen Gemeinden festlegen, wenn diese selber keine tragfähigen Lösungen
finden (Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1223).
3.4 Aus der verfassungsmässig gewährleisteten Gemeindeautonomie können die
Beschwerdeführer im vorliegenden Zusammenhang nichts ableiten. Gemäss Art. 50
Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts
gewährleistet, und im kantonalen Recht bestimmt hier nicht unmittelbar die
Kantonsverfassung, sondern erst das Gesetz und damit § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH,
welche Aufgaben die Gemeinden zu erfüllen haben und wie viel Autonomie ihnen
dabei zukommt (vgl. JAAG, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich
2007, N. 10 zu Art. 85 KV/ZH). Kraft Gesetzes aber liegt die Befugnis zur
Festlegung der Betreibungskreise allein beim Regierungsrat.
3.5 Aus den dargelegten Gründen erweisen sich die Beschwerden hinsichtlich der
gerügten Verletzung der Gemeindeautonomie zwar als zulässig, wegen Fehlens
eines geschützten Autonomiebereichs jedoch als unbegründet.
4.
Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte,
insbesondere Willkür und rechtsungleiche Behandlung. Sie sind gemäss Art. 89
Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung zuzulassen, wenn der angefochtene Beschluss
schutzwürdige eigene hoheitliche Interessen der Gemeinden berührt (vgl. BGE 134
II 45 E. 2.2.1 S. 47; 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.1 S. 158 f.; vgl.
für einen Gemeindezweckverband: BGE 134 I 204 E. 2.3 S. 206 ff.). Wie es sich
damit im Einzelnen verhält, kann dahingestellt bleiben, da die Beschwerden aus
nachstehenden Gründen nicht gutgeheissen werden können.
5.
Art. 1 SchKG mit der Marginalie "Betreibungs- und Konkurskreise" sieht vor,
dass das Gebiet jedes Kantons für die Durchführung der Schuldbetreibungen und
der Konkurse einen oder mehrere Kreise bildet (Abs. 1), die Kantone die Zahl
und die Grösse dieser Kreise bestimmen (Abs. 2) und ein Konkurskreis mehrere
Betreibungskreise umfassen kann (Abs. 3). Weitere Vorgaben macht der
Bundesgesetzgeber den Kantonen mit Bezug auf die Bildung von Betreibungskreisen
nicht. Die Regelungszuständigkeit der Kantone steht freilich unter dem
allgemeinen Vorbehalt, dass die Einteilung der Kreise die bundesrechtskonforme
Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht beeinträchtigen darf
(Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. BGE 114 III 1 E. 2a S. 3 f.).
Mit dem neuen Einführungsgesetz zum SchKG beabsichtigt der kantonale
Gesetzgeber, die Betreibungskreise insbesondere unter Berücksichtigung der
fachlich und betriebswirtschaftlich optimalen Aufgabenerfüllung festzusetzen
(vgl. § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH) und aus diesem Grund zu vergrössern (vgl. Antrag
und Weisung des Regierungsrats, Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1214
ff. Ziff. 1.2). Die Gesetzesnovelle verwirklicht eine seit langem gestellte
Forderung von Lehre und Praxis. Eine Einteilung, die aus politischen Gründen
praktisch jede Gemeinde zu einem eigenen Betreibungskreis macht (vgl. noch Art.
61 KV/ZH von 1869), soll danach vermieden werden, weil zu kleine Einheiten die
Ernennung fachlich ausgewiesener Betreibungsbeamten behindern können (vgl. die
Verhandlungen des Schweizerischen Juristenvereins von 1887 in ZSR NF 6/1887 mit
dem Referat von REICHEL, Das Betreibungsamt im schweizerischen Recht, S. 567
ff., 591 ff., und den Thesen des Correferenten MARTIN, S. 607 f., sowie die
Verhandlungen des Schweizerischen Juristenvereins von 1932 in ZSR NF 51/1932
mit den Referaten von HAAB, Vereinfachungen des Schuldbetreibungs- und
Konkursrechtes, S. 245a ff., 277a f., und von CARRY, La révision de la loi sur
la poursuite pour dettes et la faillite, S. 373a ff., 424a f., je mit
Hinweisen, und z.B. der Diskussionsbeitrag von KELLERHALS, S. 594a; vgl. zu den
Vor- und Nachteilen grösserer Betreibungskreise: MÖCKLI, Kurzkommentar SchKG,
Basel 2009, N. 3 zu Art. 1 SchKG).
Die Beschwerdeführer rügen eine verfassungswidrige Umsetzung der in § 1 Abs. 2
EG SchKG/ZH enthaltenen Vorgaben durch den angefochtenen Beschluss des
Regierungsrats.
6.
Zur Gewährleistung einer nach einheitlichen Gesichtspunkten vorzunehmenden
Bildung der Betreibungskreise hat der Regierungsrat allgemein abstrakte
Grundsätze festgelegt. Die Beschwerdeführer wenden sich einerseits gegen die
Festlegung dieser Grundsätze (E. 7) und andererseits gegen deren Anwendung in
ihrem Fall (E. 8 und 9 hiernach). Das Bundesgericht greift nur ein, wenn die
Grundsätze willkürlich sind, d.h. wenn der entsprechende Erlass des
Regierungsrats sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder
sinn- und zwecklos ist (Art. 9 BV; vgl. BGE 134 I 23 E. 8 S. 42). Das Gebot der
rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn der Erlass
hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund
der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches
nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine
rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich
beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und
Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des
Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht
durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (vgl. BGE 134 I 23 E. 9.1 S. 42
f.). Es prüft die Verletzung der Grundrechte zudem nur insofern, als solche
Rügen in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2
BGG). Soweit die Beschwerdeführer die Verletzung von Grundrechten rügen, ist
auf die Rechtsmittel nur einzutreten, sofern diese entsprechende Begründungen
enthalten (vgl. BGE 134 I 23 E. 5.2 S. 30 f.).
7.
Im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens hat der Regierungsrat die fachlichen
und betriebswirtschaftlichen Anforderungen an optimale Betreibungskreise durch
eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der beteiligten Behörden klären lassen.
Gestützt darauf hat er seine "Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen"
erlassen.
7.1 Das Ergebnis der Abklärungen gibt der Beschluss vom 28. Mai 2008 betreffend
"797. Reorganisation des Betreibungswesens; Kriterien für die Bildung von
Betreibungskreisen und Vorgehen" im Kapitel "Grundsätze zur Bildung von
Betreibungskreisen" wie folgt wieder: "Zur Sicherstellung der Fachkunde und
ausreichenden Berufserfahrung sind die Betreibungskreise so festzulegen, dass
das Amt der Betreibungsbeamtin oder des Betreibungsbeamten und der
Stellvertretung als Vollamt ausgeübt werden kann. Aus betriebswirtschaftlicher
Sicht sind Einheiten mit mindestens drei bis fünf Angestellten und mindestens
rund 3000 Betreibungen pro Jahr erwünscht. Unter besonderen geografischen,
topografischen und organisatorischen Verhältnissen können auch Kreise mit
weniger Betreibungen sinnvoll sein. Die von einem Amt zu bearbeitende Zahl der
Betreibungen soll 2000 aber nicht unterschreiten. Massgebend ist jeweils der
Durchschnittswert der Jahre 2003-2007" (S. 3 Bst. C des Beschlusses vom 28. Mai
2008).
7.2 Der Regierungsrat hat über die Ergebnisse der Abklärungen seiner
Arbeitsgruppe informiert und die betroffenen Gemeinden in die Entscheidfindung
einbezogen. Nach Festlegung der "Kriterien für die Bildung von
Betreibungskreisen" konnten sich die Gemeinden äussern und Vorschläge
unterbreiten. Die vorgesehenen Betreibungskreise hat der Regierungsrat den
Gemeinden vor dem Entscheid nochmals zur Stellungnahme unterbreitet. Auch die
beschwerdeführenden Gemeinden wurden angehört, wie es § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH
dem Regierungsrat vorschreibt. Dass ihnen der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) weitergehende Mitwirkungsrechte im
Verfahren der Rechtsetzung gewährleistete, rügen die Beschwerdeführer in keiner
den formellen Anforderungen genügenden Weise (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es kommt
hinzu, dass gemäss dem Bericht einer Wirtschaftsprüfungsfirma, den die
Beschwerdeführer dem kantonalen Verwaltungsgericht eingereicht haben, die
Daten- und Informationsbeschaffung zur Ermittlung von praktikablen Kriterien
für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und des Kennzahlenvergleichs der
Betreibungsämter mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist. Selbst bei
grösseren Gemeinden und Städten mit ausführlicheren und detaillierteren Daten
und Informationen lassen sich danach nur teilweise aussagekräftige Erkenntnisse
und Schlüsse über die Wirtschaftlichkeit ziehen. Der Grund dafür soll in der
fehlenden Aufbereitung, namentlich der ungenügenden Verknüpfung des erhobenen
Datenmaterials liegen (S. 7 f. Ziff. 4.1.1 des Berichts, Beilage-Nr. 3 zur
Stellungnahme, Aktennummer 11). Auch mit Rücksicht darauf hat sich der
Regierungsrat willkürfrei auf die Fachkenntnis und das Erfahrungswissen der von
ihm eingesetzten Arbeitsgruppe stützen dürfen (vgl. S. 8 Ziff. 35-37 der
Beschwerde 5C_2/2009 und S. 7 f. Ziff. 31-34 der Beschwerde 5C_3/2009).
7.3 Während von der Arbeitsgruppe die Entscheidungsgrundlage zu beschaffen war,
hat der Entscheid und damit die Festsetzung der Betreibungskreise allein in der
Zuständigkeit und Verantwortung des Regierungsrats gelegen. Die Empfehlungen
der Arbeitsgruppe waren für den Regierungsrat nicht verbindlich. Sein
Entscheid, dass im Betreibungskreis "jährlich mindestens 3000 Betreibungen"
anfallen müssen, kann nicht beanstandet werden, auch wenn die Arbeitsgruppe
2000 bis 3000 Betreibungen pro Jahr als optimale Grösse eines Betriebs
bezeichnet hat. Mit Bezug auf die Mindestzahl der Vollzeitstellen (drei bis
fünf Angestellte) hat der Regierungsrat den Vorschlag der Arbeitsgruppe
übernommen. Dass die Arbeitsgruppe 200 Stellenprozente hätte genügen lassen
wollen, ist unbelegt (vgl. Beilagen Nr. 6 zur Beschwerde 5C_2/2009 und Nr. 5
zur Beschwerde 5C_3/2009). Abweichungen ergeben sich, was die Ausnahmen von der
Richtgrösse angeht, die der Regierungsrat auf besondere topografische
Verhältnisse, mangelnde verkehrsmässige Erschliessung oder geringe
Bevölkerungsdichte beschränkt hat. Keine Ausnahme will der Regierungsrat -
anders als die Arbeitsgruppe - wegen "besonderen organisatorischen
Verhältnissen" zulassen. Die Streichung ist nicht zu beanstanden. Zweck der
Beschlüsse ist die "Reorganisation des Betreibungswesens", so dass eine
Ausnahme von der Reorganisation sinnvoll nicht mit den bestehenden
organisatorischen Verhältnissen begründet werden sollte. Richtig ist, dass die
fachlichen und betriebswirtschaftlichen Kriterien gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH
"insbesondere" zu berücksichtigen sind und weitere Ausnahmen auf Grund des
offen formulierten Gesetzestextes nicht ausgeschlossen werden können, aber auch
nicht ausgeschlossen wurden.
7.4 Aus betriebswirtschaftlicher Sicht ist der Regierungsrat von Einheiten mit
mindestens drei bis fünf Angestellten und mindestens rund 3000 Betreibungen
jährlich ausgegangen. Die Beschwerdeführer bezweifeln die Richtigkeit, auf
Fallzahlen abzustellen, und befürchten, dass schematische bzw. an der
Verwaltungspraktikabilität ausgerichtete Lösungen zu unsachlichen Ergebnissen
führen und vor dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht standhalten könnten (vorab
S. 8 f. Ziff. 38-42 der Beschwerde 5C_2/2009 und S. 8 f. Ziff. 35 und 40-43 der
Beschwerde 5C_3/2009).
7.4.1 In quantitativer und qualitativer Hinsicht gibt die angenommene
Messgrösse an, dass ein Angestellter im Vollamt jährlich zwischen wenigstens
600 und höchstens 1000 Betreibungen zeitgerecht und fachlich einwandfrei
bewältigt. Die Messgrösse entspricht den in früheren Gutachten erhobenen
Fallzahlen von 750 - 850 Betreibungen im Jahr (JOOS, Handbuch für die
Betreibungsbeamten der Schweiz, Wädenswil 1964, S. 25, mit Hinweis), erhöht die
obere Grenze mit Rücksicht auf die seitherige Entwicklung beispielsweise im
Informatikbereich und senkt die untere Grenze, um der Komplexität einzelner
Betreibungsfälle und zusätzlicher Dienstleistungen angemessen Rechnung zu
tragen. Die Notwendigkeit drei bis fünf Vollzeitstellen in einer Einheit
zusammenfassen, ergibt sich aus den Anforderungen vorab an die
Professionalisierung (spezialisierte Mitarbeiter, Betreuung grosser Einzelfälle
u.ä.) und an die Erreichbarkeit des Amtes (Öffnungszeiten, Vertretungen u.ä.).
Dass die Zahl von jährlich 3000 Betreibungen "mindestens" erreicht werden muss,
bestätigt beispielsweise die von einer externen Treuhandfirma erhobene Studie
für die mit dem Kanton Zürich vergleichbaren Verhältnisse im Kanton Aargau.
Danach sind Betreibungsämter mit weniger als 4000 Betreibungen pro Jahr im
Durchschnitt nicht kostendeckend. Ein eindeutiger Kostenvorteil kommt ab einer
Grösse von rund 6000 Betreibungen pro Jahr zum Tragen (vgl. Botschaft des
Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 7. Juli 2004,
Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs [EG
SchKG], Bericht und Entwurf, S. 9 f.). Die regierungsrätliche Wahl der
Messgrösse lässt sich insgesamt sachlich und nachvollziehbar begründen und
erscheint nicht als willkürlich.
7.4.2 Die Beschwerdeführer verlangen die Berücksichtigung weiterer und anderer
Indikatoren als die Fallzahlen. Die Geschäftslast liege bei ihnen anhand der
Kenngrösse der Betreibungssummen und der Geschäfte mit Grundpfandbezug an der
oberen Grenze. Es trifft an sich zu, dass reine Fallzahlen im Allgemeinen
zusätzlicher Erläuterung bedürfen und eine Gewichtung der einzelnen Geschäfte
bessere Indikatoren abgibt. Im besonderen Fall gilt es aber zu beachten, dass
die durchaus anspruchsvolle Tätigkeit der Betreibungsbeamten in einem grossen
Umfang formalisiert ist und oftmals dieselben oder ähnliche Sachverhalte in
einem beschränkten Gebiet der Zwangsvollstreckung betrifft. Fallzahlen
gestatten deshalb im Betreibungswesen eher schlüssige Leistungsbeurteilungen
als beispielsweise bei Gerichten. Es kommt hinzu, dass gemäss dem eingereichten
Bericht einer Wirtschaftsprüfungsfirma die weitere Datenlage keine oder nur
beschränkt aussagekräftige Erkenntnisse zur Wirtschaftlichkeit der
Betreibungsämter zulässt (E. 7.2 hiervor). Der Befund wird durch die Eingaben
der beschwerdeführenden Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon an den Regierungsrat
bestätigt. Die erwähnten aufwändigen Grundpfandfälle als Indikatoren der
Wirtschaftlichkeit des gemeinsamen Amtes werden nicht belegt, während die
Betreibungssummen im Jahreswechsel derartigen Schwankungen unterliegen (z.B.
rund 67 Mio. Fr. von 2006 zu 2007 und rund 6 Mio. Fr. von 2007 zu 2008), dass
sie als Kenngrösse nicht geeignet sind (vgl. Beilagen Nrn. 5, 9 und 12a zur
Beschwerde 5C_2/2009 bzw. Beilage Nr. 4 der Beschwerde 5C_3/2009).
7.4.3 Der Gefahr von schematischen und damit unsachlichen Lösungen begegnet
einerseits die grosse Bandbreite der Fallzahlen von jährlich mindestens 3000
Betreibungen mit drei bis fünf vollzeitlichen Angestellten pro Amt, so dass im
Einzelfall ein höherer Schwierigkeitsgrad der abzuwickelnden 3000 Betreibungen
durch die Höchstzahl von fünf Angestellten ausgeglichen werden kann.
Andererseits wird besonderen Verhältnissen durch die zugelassenen Ausnahmen (E.
7.3 hiervor) gebührend Rechnung getragen.
7.5 Aus den dargelegten Gründen können die vom Regierungsrat festgelegten
"Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen" unter Willkürgesichtspunkten
nicht beanstandet werden. Im Vergleich zu anderen Kantonen darf angenommen
werden, dass der Regierungsrat die für einen Betreibungskreis zu erreichenden
Mindestwerte (3 - 5 Vollzeitstellen für 3000 Betreibungen im Jahr) eher tief
angesetzt hat und damit die tatsächlichen betriebswirtschaftlichen
Notwendigkeiten eher zurückhaltend gewichtet hat.
8.
Der Regierungsrat hat den Vorschlag der beschwerdeführenden Gemeinden
Rüschlikon und Kilchberg, einen eigenen Betreibungskreis zu bilden, anhand der
vorgenannten Kriterien geprüft und abgelehnt, weil in einem solchen gemeinsamen
Betreibungskreis lediglich rund 2115 Betreibungen im Jahr anfallen, weil kein
Ausnahmetatbestand vorliegt, weil für die unterschiedliche Behandlung der
vergleichsweise angerufenen Betreibungskreise sachliche Gründe bestehen und
weil die Organisationsautonomie mit Bezug auf den Zweckverband gewahrt bleibt
(E. 3d S. 7 f. des angefochtenen Beschlusses).
Die beiden Gemeinden und der Zweckverband wiederholen bezogen auf die konkrete
Beurteilung durch den Regierungsrat die Einwände, die sie allgemein gegen die
Entscheidungsgrundlage des Regierungsrats erhoben haben (S. 9 ff. Ziff. 43-53
der Beschwerde 5C_2/2009). Diesbezüglich kann auf bereits Gesagtes verwiesen
werden (E. 7 hiervor). Die Beschwerdeführer räumen ein, dass sich die Zulassung
von Betreibungskreisen mit einer geringeren Anzahl jährlicher Betreibungen in
anderen Bezirken auf die regierungsrätlichen Ausnahmetatbestände stützen lässt
(S. 11 Ziff. 51 der Beschwerde 5C_2/2009), so dass eine rechtsungleiche
Behandlung zu verneinen ist. Sie rügen, der Regierungsrat hätte mit Rücksicht
auf den Zweckverband der beiden beschwerdeführenden Gemeinden ebenfalls eine
Ausnahme machen müssen (S. 11 Ziff. 52 der Beschwerde 5C_2/2009). Inwiefern der
gegenteilige Standpunkt des Regierungsrats willkürlich sein könnte, legen die
Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, hat doch die
beschwerdeführende Gemeinde Rüschlikon dem Regierungsrat in ihrer Eingabe vom
28. Januar 2009 mitgeteilt, der Zweckverband sei offen für die Aufnahme der
Gemeinde Thalwil in den Zweckverband und die bestehende Infrastruktur könne
ohne grossen Aufwand den neuen Bedürfnissen angepasst werden (S. 3 der Beilage
Nr. 9 zur Beschwerde 5C_2/2009).
Die regierungsrätliche Ablehnung eines Betreibungskreises, bestehend einzig aus
den Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon, erweist sich weder als willkürlich noch
sonstwie als verfassungswidrig.
9.
Dass der bisherige Betreibungskreis Thalwil die geforderten Mindestzahlen mit
rund 3300 Betreibungen im Jahr bei 4.6 Stellen erreicht (S. 8 Ziff. 36 der
Beschwerde 5C_3/2009), ist im Verfahren vor dem Regierungsrat unbestritten
geblieben. Der Regierungsrat hat die drei Gemeinden Kilchberg, Rüschlikon und
Thalwil in einem Betreibungskreis zusammengefasst, weil die Siedlungsgebiete
der drei Gemeinden ohne nennenswerte topografische Hindernisse nahezu nahtlos
aneinander grenzen, weil die beiden Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon allein
keinen Betreibungskreis bilden können und weil innerhalb des Bezirks Horgen als
zusätzliche Gemeinde zur Bildung eines grösseren Betreibungskreises bloss noch
die Gemeinde Thalwil in Frage kommt, die an die Gemeinde Rüschlikon angrenzt
(E. 3d S. 7 des angefochtenen Beschlusses).
Bezogen auf die konkrete Beurteilung durch den Regierungsrat erneuert die
beschwerdeführende Gemeinde die Einwände, die sie allgemein gegen die
Entscheidungsgrundlage des Regierungsrats erhoben hat. Sie macht zusätzlich
geltend, den beiden Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon allein hätte ein
gemeinsamer Betreibungskreis bewilligt werden müssen, so dass sich die Frage
nach der Bildung eines Betreibungskreises, bestehend aus den Gemeinden
Kilchberg, Rüschlikon und Thalwil, nicht mehr stelle (S. 8 ff. Ziff. 37-38 und
Ziff. 44-54 der Beschwerde 5C_3/2009). Diesbezüglich kann auf bereits Gesagtes
verwiesen werden (E. 7 und 8 hiervor). Entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführerin hat der Regierungsrat auch nicht übersehen, dass mit der
Zusammenlegung der bisherigen Betreibungskreise und dem Ansteigen der
jährlichen Betreibungen auf rund 5500 die Betriebskosten des Amtes ansteigen
dürften (S. 7 f. Ziff. 34 und S. 12 Ziff. 54 der Beschwerde 5C_3/2009).
Entscheidend ist indessen die langfristige Kostenentwicklung. Dazu hat der
Regierungsrat festgehalten, dass ein gemeinsamer Betreibungskreis der drei
Gemeinden langfristig tiefere Durchschnittskosten aufweisen und finanziell
besser dastehen dürfte als ein eigener Betreibungskreis der Gemeinde Thalwil,
weil sich die Grenzkostenrechnung mit der Zunahme der Anzahl Betreibungen im
Kreis gemeinhin verbessert (E. 3d S. 8 des angefochtenen Beschlusses). Die
Aussage kann sich auf die zitierten Erhebungen für den Kanton Aargau stützen,
wonach ein Betreibungsamt erst ab rund 4000 Betreibungen im Jahr kostendeckend
arbeitet und erst ab rund 6000 Betreibungen im Jahr ein Kostenvorteil eintritt
(E. 7.4.1 hiervor).
Der Beschluss des Regierungsrats, die Gemeinde Thalwil mit den Gemeinden
Kilchberg und Rüschlikon in einem gemeinsamen Betreibungskreis zu vereinigen,
kann weder als willkürlich noch unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit
beanstandet werden.
10.
Mit beiden Beschwerden wird im Eventualantrag eine Abänderung von Ziff. II des
angefochtenen Beschlusses verlangt, wonach die Gemeinden eingeladen wurden, dem
Regierungsrat bis am 30. September 2009 die Vereinbarungen über die
Zusammenarbeit zur Genehmigung einzureichen. Die Beschwerdeführer beantragen,
eine Vereinbarung über die Zusammenarbeit erst auf den Beginn der nächsten
Amtsdauer nach Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Beschlusses
vorzulegen. Abgesehen davon, dass der Antrag zufolge Ablaufs der eingeräumten
Frist gegenstandslos geworden ist, setzen sich die Beschwerdeführer mit der
Begründung nicht auseinander, mit der der Regierungsrat ihr gleichlautendes
Gesuch, eine Umsetzung der Reorganisation auf frühestens 2014 zu vertagen,
abgewiesen hat. Auf den Eventualantrag kann deshalb nicht eingetreten werden.
Die Ansetzung einer neuen Frist ist Sache des Kantons.
11.
Insgesamt muss die Beschwerde abgewiesen werden, soweit darauf einzutreten ist.
Den unterliegenden Gemeinden sind hier keine Gerichtskosten aufzuerlegen (vgl.
Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 5C_2/2009 und 5C_3/2009 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten werden abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
3.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zürich
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 5. November 2009
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Der Gerichtsschreiber:
Hohl von Roten