II. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 5C.1/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
5C_1/2009
Urteil vom 16. Juni 2009
II. zivilrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Escher, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter L. Meyer, Bundesrichter Marazzi,
Gerichtsschreiber von Roten.
1. Parteien
Politische Gemeinde Gossau ZH, 8625 Gossau ZH,
2. Politische Gemeinde Grüningen, 8627 Grüningen,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Amtsstellen des Kantons, Kasper Escher-Haus, 8090 Zürich,
Gegenstand
Festsetzung der Betreibungskreise,
Beschwerde gegen den Beschluss des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom
25. März 2009.
Sachverhalt:
A.
Das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) überlässt
es grundsätzlich den Kantonen, die Zahl und die Grösse der Kreise für die
Durchführung der Schuldbetreibungen und der Konkurse zu bestimmen (vgl. Art. 1
SchKG). Der Kanton Zürich regelt die Frage in § 1 des Einführungsgesetzes zum
SchKG vom 26. November 2007 (EG SchKG; LS 281) wie folgt:
Ein Betreibungskreis umfasst das Gebiet einer oder mehrerer, in der Regel im
gleichen Bezirk liegenden politischen Gemeinden. Für die Städte Zürich und
Winterthur können mehrere Kreise gebildet werden.
Der Regierungsrat legt nach Anhörung der Gemeinden die Betreibungskreise fest.
Er berücksichtigt dabei insbesondere, dass die Betreibungsämter ihre Aufgabe in
fachlicher und betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen können. Er
holt einen Bericht des Obergerichtes ein.
Umfasst ein Betreibungskreis mehrere, in verschiedenen Bezirken liegende
Gemeinden, bestimmt sich seine Bezirkszugehörigkeit nach dem Sitz des
betreffenden Betreibungsamtes.
Das kantonale Einführungsgesetz zum SchKG wurde vom Bund am 18. Januar 2008
genehmigt. Die Bestimmung über die Einteilung in Betreibungskreise wird auf den
1. Juli 2010 in Kraft treten.
B.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich legte die "Grundsätze zur Bildung von
Betreibungskreisen" im Beschluss vom 28. Mai 2008 fest. Danach sind die
Betreibungskreise insbesondere so festzusetzen, dass jährlich mindestens 3000
Betreibungen anfallen; bei Vorliegen besonderer topographischer Verhältnisse,
mangelnder verkehrsmässiger Erschliessung oder geringer Bevölkerungsdichte kann
die Geschäftslast geringer als jährlich 3000 Betreibungen sein, darf aber
jährlich 2000 Betreibungen nicht unterschreiten. Soweit die Vorschläge der
Gemeinden zu keinen Bemerkungen Anlass geben, sind die Betreibungskreise den
Vorschlägen der Gemeinden entsprechend festzusetzen. Der regierungsrätliche
Beschluss wurde den Gemeinden am 10. Juli 2008 mitgeteilt. Die Gemeinden
konnten dem Regierungsrat ihre Vorschläge zur Bildung von Betreibungskreisen
einreichen. Die Gemeinden Gossau und Grüningen beantragten, einen
Betreibungskreis "Gossau-Grüningen" zu bilden, während der
Gemeindepräsidenten-Verband des Bezirks Hinwil einen Betreibungskreis
"Gossau-Grüningen-Hinwil" vorschlug. Das Obergericht nahm mit Bericht vom 26.
November 2008 zu den Vorschlägen der Gemeinden Stellung und befürwortete einen
Betreibungskreis "Gossau-Grüningen-Hinwil". Der Regierungsrat setzte mit
Beschluss vom 17. Dezember 2008 rund zwei Drittel der Betreibungskreise fest
und lud die übrigen Gemeinden, darunter Gossau und Grüningen ein, erneut
Stellung zu nehmen und allenfalls neue Vorschläge einzureichen. Die Gemeinden
Gossau und Grüningen hielten an ihrem bisherigen Antrag fest. Am 25. März 2009
beschloss der Regierungsrat, dass die Gemeinden Gossau, Grüningen und Hinwil
einen gemeinsamen Betreibungskreis bilden (E. 3c S. 5 f. und Dispositiv-Ziffer
II/E.2 des Beschlusses vom 25. März 2009).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Mai 2009
beantragen die Gemeinden Gossau und Grüningen dem Bundesgericht, die
Dispositiv-Ziffer II/E.2 des Beschlusses vom 25. März 2009 aufzuheben bzw.
dahingehend abzuändern, dass die beiden Gemeinden Gossau und Grüningen einen
gemeinsamen eigenen Betreibungskreis bilden. Es sind keine Vernehmlassungen
eingeholt worden.
Erwägungen:
1.
Der Beschluss des Regierungsrats über die Festsetzung der Betreibungskreise ist
ein Erlass (Art. 82 lit. b BGG) und unmittelbar mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar, weil kein kantonales
Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Für die Beurteilung
der - im Weiteren rechtzeitig erhobenen (Art. 101 BGG) - Beschwerde ist die II.
zivilrechtliche Abteilung des Bundesgerichts zuständig (Art. 32 Abs. 1 lit. c
und Abs. 2 des Reglementes für das Bundesgericht, BgerR, SR 173.110.131).
2.
2.1 Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf die Gemeindeautonomie berufen
(Ziff. 3.3 der Beschwerdeschrift), sind sie als Gemeinden gestützt auf die
besondere Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG grundsätzlich zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, da sie die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die
beschwerdeführenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als
Trägerinnen hoheitlicher Gewalt berührt sind und eine Verletzung der Autonomie
geltend machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen
keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt
für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden
ist (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Im vorliegenden
Fall trifft der angefochtene Beschluss die beschwerdeführenden Gemeinden in
ihren hoheitlichen Befugnissen und machen diese die Verletzung ihrer Autonomie
geltend, womit sie ohne weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten legitimiert sind.
2.2 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je
mit Hinweisen).
2.3 Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen
Autonomiebereichs sind vorliegend offensichtlich nicht erfüllt: Die Festlegung
der Betreibungskreise ist in § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH abschliessend geregelt. Es
ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerinnen in
Bezug auf die Festlegung der Betreibungskreise über ein Selbstbestimmungsrecht
verfügen sollen. Sie haben lediglich Anspruch auf vorgängige Anhörung durch den
Regierungsrat und können in diesem Rahmen Vorschläge unterbreiten. Dass ihr
Vorschlag für den Regierungsrat verbindlich wäre, ergibt sich weder aus dem
Wortlaut des Gesetzes, das allein den Regierungsrat mit der Festsetzung der
Betreibungskreise betraut, noch aus der Weisung des Regierungsrats, in der es
dazu heisst, der Regierungsrat solle einen Betreibungskreis - wenn möglich -
nur dort gegen den Willen der betroffenen Gemeinden festlegen, wenn diese
selber keine tragfähigen Lösungen finden (Amtsblatt des Kantons Zürich 2006
1201 S. 1223). Die Beschwerde erweist sich somit hinsichtlich der gerügten
Verletzung der Gemeindeautonomie zwar als zulässig, wegen Fehlens eines
geschützten Autonomiebereichs aber als unbegründet.
3.
3.1 Die beschwerdeführenden Gemeinden rügen die Verletzung anderer
verfassungsmässiger Rechte, insbesondere Willkür (Ziff. 3 und 4 der
Beschwerdeschrift). Sie sind gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung
zuzulassen, wenn der angefochtene Beschluss schutzwürdige eigene hoheitliche
Interessen der Gemeinden berührt (vgl. BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; 135 I 43
E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.1 S. 158 f.). Wie es sich mit dieser
Beschwerdeberechtigung im Einzelnen verhält, kann aus nachstehenden Gründen
letztlich dahingestellt bleiben.
3.2 Art. 1 SchKG mit der Marginalie "Betreibungs- und Konkurskreise" sieht vor,
dass das Gebiet jedes Kantons für die Durchführung der Schuldbetreibungen und
der Konkurse einen oder mehrere Kreise bildet (Abs. 1), die Kantone die Zahl
und die Grösse dieser Kreise bestimmen (Abs. 2) und ein Konkurskreis mehrere
Betreibungskreise umfassen kann (Abs. 3). Weitere Vorgaben macht der
Bundesgesetzgeber den Kantonen mit Bezug auf die Bildung von Betreibungskreisen
nicht. Die Regelungszuständigkeit der Kantone steht freilich unter dem
allgemeinen Vorbehalt, dass die Einteilung der Kreise die bundesrechtskonforme
Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht beeinträchtigen darf
(Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. BGE 114 III 1 E. 2a S. 3 f.). Darauf berufen sich die
Beschwerdeführerinnen indessen nicht. Sie rügen ausschliesslich eine unrichtige
Umsetzung der in § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH enthaltenen Vorgaben durch den
angefochtenen Beschluss des Regierungsrats. Die Absicht des kantonalen
Gesetzgebers, mit dem neu geschaffenen Einführungsgesetz die Betreibungskreise
insbesondere unter Berücksichtigung der fachlich und betriebswirtschaftlich
optimalen Aufgabenerfüllung festzusetzen (vgl. § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH) und aus
diesem Grund zu vergrössern (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats,
Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1214 ff. Ziff. 1.2), entspricht einer
seit langem gestellten Forderung von Lehre und Praxis (vgl. die Verhandlungen
des Schweizerischen Juristenvereins von 1932 in ZSR NF 51/1932 mit den
Referaten von HAAB, Vereinfachungen des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes,
S. 245a ff., 277a f., und von CARRY, La révision de la loi sur la poursuite
pour dettes et la faillite, S. 373a ff., 424a f., je mit Hinweisen, sowie z.B.
der Diskussionsbeitrag von KELLERHALS, S. 594a).
3.3 Gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH legt der Regierungsrat die Betreibungskreise
nach Anhörung der Gemeinden fest. Die Beschwerdeführerinnen rügen zwar eine
Verletzung ihres Rechts auf vorgängige Anhörung, doch belegen der geschilderte
Verfahrensablauf (Bst. B hiervor) und die eingereichten Akten, dass die
Beschwerdeführerinnen Vorschläge zu den künftigen Betreibungskreisen machen
konnten und gemacht haben und zur konkret beabsichtigten Bildung des
Betreibungskreises "Gossau-Grüningen-Hinwil" nochmals Stellung nehmen konnten
und auch Stellung genommen haben. Ihre Verfassungsrüge betrifft nicht das
kantonale Verfahren, sondern den Umstand, dass der Regierungsrat ihrem
Vorschlag nicht gefolgt ist, und damit den Inhalt des angefochtenen
Beschlusses. Ob der vorgeschlagene, aus den beiden beschwerdeführenden
Gemeinden bestehende Betreibungskreis als tragfähige Lösung im Gesetzessinne
hätte anerkannt werden müssen und der Einbezug von Hinwil als willkürlich
erscheint, ist nachstehend zu prüfen.
3.4 Bei der Festsetzung der Betreibungskreise berücksichtigt der Regierungsrat
gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH insbesondere, dass die Betreibungsämter ihre
Aufgabe in fachlicher und betriebswirtschaftlicher Hinsicht optimal erfüllen
können.
3.4.1 Vom kantonalen Gesetzgeber ausdrücklich erwähntes Kriterium ist neben der
fachlichen Kompetenz der Betreibungsbeamten eine aus betriebswirtschaftlicher
Sicht sinnvolle Grösse der Betreibungskreise. Die vom Regierungsrat zur Klärung
der Frage eingesetzte Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern der beteiligten
Behörden, hat Betriebe mit drei bis fünf Angestellten und rund 3000
Betreibungen im Jahr als optimale Grösse der Betreibungskreise bezeichnet (vgl.
Amtsblatt des Kantons Zürich 2006 1201 S. 1209 und S. 1214 sowie 2001 1625 S.
1627 und S. 1629). Die Ermittlung der Richtgrösse fechten die
Beschwerdeführerinnen nicht als fehlerhaft an. Unangefochten steht sodann fest,
dass sie die erwähnten 3000 Betreibungen jährlich nicht annähernd erreichen
(rund 1872 Betreibungen im Jahr), hingegen in einem gemeinsamen
Betreibungskreis mit der Gemeinde Hinwil bei Weitem übertreffen (alle zusammen
über 4000 Betreibungen im Jahr).
3.4.2 Der Regierungsrat lässt eine Unterschreitung der Richtgrösse von 3000
Betreibungen und damit Einbussen in betriebswirtschaftlicher Hinsicht zu, wenn
besondere topographische Verhältnisse, mangelnde verkehrsmässige Erschliessung
oder geringe Bevölkerungsdichte vorliegen. Unter dieser Voraussetzung genügt
für die Bildung eines Betreibungskreises eine Geschäftslast von 2000
Betreibungen jährlich. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinnen
berücksichtigt der Regierungsrat somit nicht nur die betriebswirtschaftlichen
Anforderungen, sondern beachtet die Formulierung des Gesetzes ("insbesondere")
und trägt den besonderen Verhältnissen der Gemeinden bei der Bildung der
Betreibungskreise Rechnung. Die Beschwerdeführerinnen erreichen die
herabgesetzte Mindestzahl von 2000 Betreibungen jährlich auch auf Grund der vor
Bundesgericht neu behaupteten Zahlen zur Geschäftslast (1943 Betreibungen im
Jahr 2008) nicht. Unangefochten steht zudem fest, dass in ihrem Fall die
erwähnten besonderen Verhältnisse gar nicht vorliegen, die es ausnahmsweise
gestatteten, für einen eigenen gemeinsamen Betreibungskreis eine
Mindestgeschäftslast von 2000 Betreibungen im Jahr genügen zu lassen. Hinwil
ist von Grüningen und Gossau aus mit dem öffentlichen Verkehr bei einmaligem
Umsteigen in Wetzikon in rund dreissig Minuten erreichbar.
3.4.3 Die Beschwerdeführerinnen rügen, der Regierungsrat habe ihre enge
Zusammenarbeit auf einer grossen Zahl von Gebieten (Abwasser,
Friedensrichteramt, Schule, Zivilschutz u.v.a.m.) wie auch die gute
verkehrsmässige Verbindung untereinander nicht beachtet und auf rein
betriebswirtschaftliche Kriterien abgestellt. Der Regierungsrat hat die lokalen
Gegebenheiten, wie sie von den Beschwerdeführerinnen geschildert wurden, im
angefochtenen Beschluss erwähnt, in der Festsetzung der Betreibungskreise dann
aber nicht berücksichtigen wollen und unter Willkürgesichtspunkten auch nicht
berücksichtigen müssen. Der kantonale Gesetzgeber hat nach dem klaren Wortlaut
von § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH Betreibungskreise insbesondere auch in
betriebswirtschaftlich optimaler Grösse schaffen wollen (E. 3.4.1 soeben). Vom
betriebswirtschaftlich Optimalen können gewiss Abstriche zugelassen werden,
wenn ein teilweises Abweichen davon mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse
und damit sachlich als gerechtfertigt erscheint (E. 3.4.2 soeben). Was hingegen
die Beschwerdeführerinnen verlangen, läuft auf eine Festsetzung der
Betreibungskreise praktisch ungeachtet der betriebswirtschaftlichen
Anforderungen und insoweit auf eine Missachtung des gesetzgeberischen Willens
hinaus. Dass der Regierungsrat auf die weiteren lokalen Gegebenheiten nicht
abgestellt hat, bedeutet deshalb keine Willkür (Art. 9 BV; vgl. zum Begriff:
BGE 134 I 140 E. 5.4 S. 148; 134 II 124 E. 4.1 S. 133).
3.5 Aus den dargelegten Gründen erweist sich der angefochtene Beschluss weder
als verfassungswidrig mit Blick auf die bundesrechtlichen Vorgaben (E. 3.2)
noch als willkürlich, was die Anwendung des kantonalen Rechts anbetrifft (E.
3.3 und 3.4 soeben).
4.
Insgesamt muss die Beschwerde abgewiesen werden, soweit darauf einzutreten ist.
Den unterliegenden Gemeinden sind hier keine Gerichtskosten aufzuerlegen (vgl.
Art. 66 Abs. 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen und dem Regierungsrat des Kantons
Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Juni 2009
Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Escher von Roten