I. Zivilrechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 4A.134/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
4A_134/2009
Arrêt du 10 juin 2009
Ire Cour de droit civil
Composition
Mmes et MM. les Juges Klett, Présidente, Corboz, Rottenberg Liatowitsch, Kolly
et Kiss.
Greffier: M. Piaget.
Parties
X.________,
recourante, représentée par Me Christoph J. Joller, .
contre
H.Y.________ et F.Y.________, ,
intimés, représentés par Me Alain Ribordy.
Objet
droit du bail (frais accessoires),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, IIe Cour
d'appel civil, du 26 janvier 2009.
Faits:
A.
Par contrat de bail à loyer du 3 mars 1997, X.________ (ci-après : la
bailleresse) a loué à H.Y.________ et F.Y.________ (ci-après: les locataires)
un appartement à V.________ (Fribourg).
Le contrat de bail, qui porte sur un logement subventionné, indique le loyer
(798 fr. par mois) et contient les rubriques "Acompte frais accessoires" (130
fr. par mois), "Acompte chauffage" (70 fr. par mois) et "Téléréseau - Telenet"
(12 fr. par mois). Il comporte également une clause selon laquelle le locataire
déclare avoir reçu, entre autres, un exemplaire des conditions générales
édition 93 et une copie des articles de loi sur les frais accessoires (art. 38
de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et
l'accession à la propriété de logements [LCAP; RS 843] et art. 25 de
l'ordonnance y relative du 30 novembre 1981 [OLCAP; RS 843.1]). Par leurs
signatures, les parties ont déclaré avoir accepté ces documents qui font partie
intégrante du bail.
B.
Le 19 juin 2007, les locataires ont saisi la Commission de conciliation en
matière de baux à loyer demandant que la bailleresse soit condamnée à leur
verser un montant de 14'633 fr. 15 avec intérêt à 5 % l'an dès l'échéance
moyenne. Ils ont soutenu que les frais accessoires autres que les frais de
chauffage et de téléréseau ont été indûment payés depuis le début du bail, le
contrat de bail du 3 mars 1997 ne donnant aucun détail sur ces frais et se
limitant à renvoyer aux dispositions légales relatives aux frais accessoires
qui peuvent être facturés au locataire dans les logements subventionnés.
Les parties ayant par la suite renoncé à la conciliation, la commission a
délivré un acte de non-conciliation le 17 août 2007.
Le 13 septembre 2007, les locataires ont saisi le Tribunal des baux de
l'arrondissement de la Gruyère, concluant à ce que la bailleresse soit
condamnée à leur verser les montants de 16'745 fr. 70 avec intérêt à 5 % l'an
dès le 1er octobre 2001 et 1'875 fr. 70 avec intérêt à 5 % l'an dès le 1er
juillet 2006 et qu'elle soit astreinte à leur présenter un nouveau décompte de
frais accessoires pour l'année 2006, comptabilisant l'ensemble des acomptes
versés par les locataires à concurrence de 3'090 fr.
La bailleresse a conclu au rejet de l'action dans la mesure de sa recevabilité.
Par jugement du 30 avril 2008, le Tribunal des baux a condamné la bailleresse à
rembourser aux locataires la somme totale de 17'412 fr. 90, avec intérêt à 5 %
l'an dès le 1er octobre 2001 (ch. 1 du dispositif), a pris acte que la
bailleresse a reconnu que les locataires ont versé 3'090 fr. à titre de frais
accessoires pour l'année 2006 (ch. 2 du dispositif), rejeté toutes autres ou
plus amples conclusions (ch. 3 du dispositif) et mis les dépens à la charge de
la bailleresse (ch. 4 du dispositif). En substance, le Tribunal des baux a
considéré que, le contrat n'indiquant pas en quoi consistaient les frais
accessoires et les frais effectivement facturés ne ressortant pas du simple
renvoi aux dispositions de la LCAP et de l'OLCAP, il n'était pas possible
d'admettre que les parties avaient passé une convention respectant les
exigences de l'art. 257a al. 2 CO, applicable en vertu de l'art. 2 al. 2 de
l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations
et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11).
Saisie d'un appel de la bailleresse, la IIe Cour d'appel civil du Tribunal
cantonal fribourgeois a rejeté le recours et confirmé le jugement entrepris
(ch. 1 à 4 de son dispositif) par arrêt du 26 janvier 2009. Elle a rappelé
avoir déjà eu l'occasion de juger le 27 novembre 2003 que l'obligation d'une
convention spécifique claire et détaillée, prévue par l'art. 257a al. 2 CO,
était aussi applicable aux contrats portant sur des logements subventionnés.
Elle a considéré en l'espèce que le renvoi aux catalogues des frais accessoires
énumérés aux art. 38 LCAP et 25 OLCAP ne permettait pas de réaliser cette
exigence, le contrat ne contenant qu'une rubrique « Acompte frais accessoires
», sans toutefois spécifier les postes visés.
C.
La bailleresse a déposé un recours en matière civile au Tribunal fédéral contre
l'arrêt du 26 janvier 2009. Elle reproche à la cour cantonale d'avoir établi
les faits de façon arbitraire (art. 9 Cst.), d'avoir violé les art. 257a al. 2
CO, 18 CO, 38 LCAP et 25 OLCAP en ne reconnaissant pas que les parties ont
valablement conclu une convention spéciale portant sur les frais accessoires,
d'avoir appliqué arbitrairement les art. 304 et 300 al. 3 let. b du Code de
procédure civile fribourgeois du 28 avril 1953 (CPC/FR; RSF 270.1) et violé son
droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst. et art. 6 par. 1 CEDH). Sur le fond,
la recourante conclut comme suit :
"I. Le recours en matière de droit civil est admis.
II. L'arrêt de la 2ème Cour d'appel civil du Tribunal cantonal de l'Etat de
Fribourg du 26 janvier 2009 est modifié comme suit:
1. Le recours en appel est admis.
2. Principalement
Partant, les chiffres 1, 3 et 4 du jugement rendu le 30 avril 2008 par le
Tribunal des baux pour les districts de la Gruyère, de la Glâne, de la Broye et
de la Veveyse sont annulés. Les chiffres 1 et 3 ont désormais la teneur
suivante.
"1. La demande formée par H.Y.________ et F.Y.________, à V.________, contre
X.________ est intégralement rejetée.
3. Les dépens de la 1ère instance sont mis à la charge de H.Y.________ et
F.Y.________, solidairement entre eux."
(...)."
Les intimés concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Par ordonnance du 26 mars 2009, la Présidente de la Ire Cour de droit civil a
accordé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit:
1.
1.1 Interjeté par la partie qui a succombé dans ses conclusions libératoires
(art. 76 al. 1 LTF) et dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en
matière civile (art. 72 al. 1 LTF) par une autorité cantonale de dernière
instance (art. 75 LTF) dans une affaire pécuniaire en matière de bail à loyer
dont la valeur litigieuse atteint le seuil de 15'000 fr. (art. 74 al. 1 let. a
LTF), le recours est en principe recevable, puisqu'il a été déposé dans le
délai (art. 46 al. 1 let. c et art. 100 al. 1 LTF) et la forme (art. 42 LTF)
prévus par la loi.
1.2 Le recours peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est
délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit
d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est donc limité ni par les arguments
soulevés dans le recours, ni par la motivation retenue par l'autorité
précédente; il peut admettre un recours pour un autre motif que ceux qui ont
été invoqués et il peut rejeter un recours en adoptant une argumentation
différente de celle de l'autorité précédente (ATF 134 III 102 consid. 1.1 p.
104). Compte tenu de l'exigence de motivation contenue à l'art. 42 al. 1 et 2
LTF, sous peine d'irrecevabilité (art. 108 al. 1 let. b LTF), le Tribunal
fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués; il n'est pas tenu de
traiter, comme le ferait une autorité de première instance, toutes les
questions juridiques qui se posent, lorsque celles-ci ne sont plus discutées
devant lui (ATF 134 III 102 consid. 1.1 p. 105). Il ne peut entrer en matière
sur la violation d'un droit constitutionnel ou sur une question relevant du
droit cantonal ou intercantonal que si le grief a été invoqué et motivé de
manière précise par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF).
1.3 Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des
faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en
écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - ce
qui correspond à la notion d'arbitraire: ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 63 - ou en
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).
La partie recourante qui entend s'écarter des constatations de l'autorité
précédente doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions
d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées, faute de
quoi il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de
celui contenu dans la décision attaquée (ATF 130 III 138 consid. 1.4 p. 140).
Une modification de l'état de fait ne peut cependant être demandée que si elle
est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
1.4 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art.
107 al. 1 LTF).
2.
Les intimés considèrent que les conclusions principales de la recourante
tendent à la modification de la décision attaquée, en ce sens que le recours en
appel doit être (entièrement) admis. Ils en déduisent une contradiction entre
les conclusions et les motifs du recours, selon lesquels la recourante renonce
à demander la modification du chiffre 2 du jugement du Tribunal des baux,
confirmé par la cour cantonale (mémoire de recours, p. 4). Ils estiment que les
conclusions sont également contradictoires entre elles, l'une demandant
d'annuler les chiffres 1, 3 et 4 du dispositif du Tribunal des baux et l'autre
tendant à modifier le chiffre 1 en ce sens que "la demande formée par
H.Y.________ et F.Y.________, à V.________, contre X.________, est
intégralement rejetée". Selon eux, la contradiction est irréductible, puisque
le rejet total de la demande du 13 septembre 2007 entraînerait nécessairement
celui de la conclusion ayant abouti au chiffre 2 du dispositif, qui n'est
pourtant plus contesté devant le Tribunal fédéral.
En l'occurrence, il n'est pas douteux que la recourante conclut à l'admission
du recours en faisant référence au ch. 1, 3 et 4 du dispositif du jugement du
Tribunal des baux, puisqu'elle demande spécifiquement l'annulation de ces
chiffres dans ses conclusions. En ce sens, ces dernières ne sont nullement en
contradiction avec les motifs du recours.
Il n'existe pas non plus à proprement parler de contradiction entre les
conclusions elles-mêmes. Il suffit de rapprocher les conclusions du mémoire,
ses motifs et la décision attaquée (cf. arrêt 4A.346/2008 du 6 novembre 2008
consid. 3.2) pour comprendre que la recourante requiert le rejet de la demande
en paiement des intimés, tout en admettant que ceux-ci se sont acquittés de
3'090 fr. au cours de l'année 2006 à titre de frais accessoires, ce qui était
encore contesté devant la première instance.
3.
3.1 La recourante reproche à la cour cantonale de n'avoir pas mentionné le fait
que l'annexe auquel renvoie le contrat, intitulée "COPIE DES ARTICLES DE LOI S/
FRAIS ACCESSOIRES", précise: "Veuillez trouver ci-après la liste des frais
accessoires selon les articles 38 de la loi sur la construction et l'accession
à la propriété de logements du 4.10.1974 et l'article 25 de son ordonnance".
Selon la recourante, il s'agissait là d'un fait éminemment important, en
particulier pour déterminer le sens que les intimés devaient donner à la
manifestation de la volonté de la recourante (art. 18 CO). Elle est ainsi
d'avis que les faits ont été établis de façon manifestement inexacte (art. 97
al. 1 LTF) et qu'il y a eu arbitraire (art. 9 Cst.) dans l'appréciation des
preuves et l'établissement des faits.
3.2 Les deux griefs invoqués par la recourante se confondent, parce que
l'établissement manifestement inexact des faits n'est rien d'autre qu'un cas
d'arbitraire (cf. infra consid. 1.3). Il y a arbitraire dans l'appréciation des
preuves et la constatation des faits qui en découlent, lorsque l'autorité ne
prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à
modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa
portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en
tire des constatations insoutenables (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9).
3.3 En l'espèce, il convenait d'établir si les parties avaient connaissance de
l'existence de l'annexe au contrat et de son contenu (copie des art. 38 LCAP et
25 OLCAP). La cour cantonale l'a reconnu on ne peut plus clairement puisqu'elle
a retenu, d'une part, que le contrat de bail contient une clause selon laquelle
les locataires ont reçu, entre autres, une copie des articles de la loi sur les
frais accessoires et, d'autre part, que, par leurs signatures, les locataires
ont déclaré avoir accepté ces documents qui font partie intégrante du bail. On
ne voit pas ce que la clause invoquée par la recourante aurait apporté de plus.
En ne la reproduisant pas expressément dans ses considérants, la cour cantonale
n'a en tout cas pas écarté un élément de preuve susceptible de modifier sa
décision. Le grief de l'arbitraire est infondé.
4.
4.1 La recourante fait grief à la cour cantonale d'avoir violé les art. 257a
al. 2 et 18 CO, ainsi que les art. 38 LCAP et 25 OLCAP. Se basant
essentiellement sur ces deux dernières dispositions, elle soutient que la
législation fédérale sur l'encouragement à la construction et à l'accession à
la propriété de logements contient, par rapport au droit privé, un régime
spécifique quant aux frais accessoires. Faisant valoir qu'en matière de bail à
loyer portant sur un logement subventionné le loyer proprement dit ne peut
comporter ni les frais liés à l'exploitation de l'immeuble ni ceux liés à son
utilisation, elle conclut que ces frais sont à supporter par le locataire selon
les coûts effectifs (art. 25 al. 1 OLCAP). Elle prétend ainsi que
l'interprétation de la cour cantonale reviendrait à admettre qu'un locataire
peut jouir de la possession d'un immeuble et utiliser ses installations sans
s'acquitter des charges y relatives et qu'ainsi il s'enrichirait
illégitimement. Elle n'arrive toutefois pas à la conclusion - qui serait
pourtant l'aboutissement logique de son argumentation - que la protection
spécifique du locataire découlant de l'art. 257a al. 2 CO ne s'applique pas aux
baux portant sur des logements subventionnés. Elle reconnaît en effet la
nécessité de donner au locataire, au moment de s'engager contractuellement,
l'occasion de se faire une idée précise de l'importance des frais accessoires
qu'il devra supporter en sus du loyer. Pour concilier ce besoin de protection
avec le régime spécifique de la LCAP préalablement exposé, elle considère qu'un
simple renvoi aux frais accessoires énumérés aux art. 38 LCAP et 25 OLCAP
suffit pour réaliser les exigences de l'art. 257a al. 2 CO. La recourante met
en exergue un extrait d'une lettre du 27 septembre 2007 de l'Office fédéral du
logement qui va dans le sens de son argumentation. Elle considère que les
Recommandations 2003 de ce même office soutiennent également cet avis. Enfin,
la recourante souligne qu'elle est allée au-delà de l'exigence minimale du
renvoi aux dispositions de la LCAP et de l'OLCAP, puisqu'elle a même annexé une
copie des art. 38 LCAP et art. 25 OLCAP au contrat de bail.
4.2 A titre préalable, il convient d'examiner si l'art. 257a al. 2 CO est
applicable aux baux de logements subventionnés.
4.2.1 L'arrêt rendu le 2 juillet 1998 par le Tribunal fédéral (ATF 124 III 463)
n'a pas tranché cette question. Bien que celui-ci ait mentionné - en rappelant
la teneur de l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à
ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11) - que les
dispositions matérielles concernant les frais accessoires (art. 257a et 257b
CO) s'appliquent également aux loyers contrôlés par les pouvoirs publics, la
question qui lui était soumise était celle de l'autorité compétente pour juger
la contestation d'une hausse des frais accessoires en matière d'habitations
subventionnées. Le Tribunal fédéral a considéré que les dispositions relatives
à la contestation des loyers abusifs ne sont pas applicables en ce qui concerne
les locaux d'habitations au bénéfice d'une aide des pouvoirs publics et dont le
loyer est soumis au contrôle d'une autorité au sens de l'art. 253b al. 3 CO
(ATF 124 III 463 consid. 4a p. 465). Jugeant que cette inapplicabilité s'étend
également aux frais accessoires, notamment au motif que la distinction entre
loyer et frais accessoires revêt, dans ce contexte, un certain "caractère
artificiel" (ATF 124 III 463 consid. 4b/dd p. 467), il a nié la compétence des
tribunaux civils et conclu que seule une autorité administrative peut également
contrôler la hausse des frais accessoires.
4.2.2 La question présentement litigieuse a trait au contrat conclu entre une
bailleresse et des locataires. La convention qui lie les parties est un contrat
de bail au sens des art. 253 ss CO, ce qu'elles ne contestent pas. Ces
dispositions sont donc en principe applicables et les logements subventionnés
n'y échappent pas, à moins qu'une disposition spéciale le prévoie. Seule règle
du droit du bail prévoyant une exception pour ces logements, l'art. 253b al. 3
CO, dont le texte est clair, indique - ainsi que cela a été exposé dans l'arrêt
du 2 juillet 1998 - que les logements subventionnés ne sont pas soumis aux
dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs (Chapitre II du
Titre huitième, art. 269 à 270e CO). L'art. 257a al. 2 CO examiné ici ne
faisant pas partie de ces dispositions, il n'est pas visé par la règle
d'exception. Il est dès lors également applicable aux logements subventionnés.
L'art. 2 al. 2 OBLF confirme d'ailleurs cette lecture de l'art. 253b al. 3 CO.
L'art. 257a CO est en effet compris dans les normes qui sont expressément
déclarées applicables aux appartements en faveur desquels des mesures
d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est
soumis au contrôle d'une autorité (cf. art. 253b al. 3 CO) (citant un arrêt du
Tribunal cantonal fribourgeois [publié dans la RFJ 2003, p. 265] ayant examiné
la question sur la base de l'art. 2 al. 2 OBLF, la doctrine a confirmé la
portée ainsi donnée à l'art. 257a al. 2 CO: Lachat/Béguin, Das Mietrecht für
die Praxis, 8e éd. 2009, ch. 14/1.7 p. 238; David Lachat, Le bail à loyer,
nouvelle éd. 2008, p. 333; Richard Permann, Mietrecht Kommentar, 2e éd. 2007,
no 6 ad art. 257a-257b CO).
4.2.3 Le but poursuivi par l'art. 257a al. 2 CO confirme les conclusions tirées
du texte clair de l'art. 253b al. 3 CO. L'obligation de convenir spécialement
les frais accessoires poursuit un but de protection des locataires (Roger
Weber, op. cit., no 10 ad art. 253a-253b CO; SVIT-Kommentar, 3e éd. 2008, n° 18
ad art. 257-257b CO). Les exigences de clarté et de précision quant à ces
frais, déduites de l'art. 257a al. 2 CO par la jurisprudence (cf. supra consid.
4.3.1), confirment ce but. On ne voit pas pour quelles raisons le besoin de
protection serait moindre en matière de contrats portant sur des baux
subventionnés. Là également, le principe selon lequel les frais accessoires
sont à la charge du bailleur (cf. arrêt 4C.24/2002 du 29 avril 2002 consid.
2.1, reproduit in Mietrechtspraxis [mp] 2002 p. 163 ss; Peter Higi, op. cit.,
no 12 ad art. 257a-257b CO) est applicable. Les art. 38 LCAP et 25 OLCAP ne
restreignent pas la faculté du bailleur de mettre les frais accessoires à la
charge du locataire. Il est donc nécessaire que ce dernier connaisse, avant de
décider à s'engager dans le bail, le nombre et la nature des frais accessoires
qui lui seront facturés en plus du loyer. Contrairement à ce que pense la
recourante, il importe donc peu de savoir si, au regard de la LCAP et de
l'OLCAP, les frais accessoires peuvent être intégrés dans le loyer (l'art. 25
OLCAP paraît l'exclure, mais va toutefois au-delà des exigences figurant à
l'art. 38 LCAP).
L'art. 257a al. 2 CO est donc applicable aux locaux d'habitation en faveur
desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et
dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité (cf. art. 253b al. 3 CO).
Si le bailleur omet de prévoir dans le contrat de bail la facturation des frais
accessoires au locataire de manière conforme aux exigences de l'art. 257a al. 2
CO (cf. supra consid. 4.3.1), il doit les prendre à sa charge en faisant appel
au rendement sur ses fonds propres, voire à son patrimoine.
4.3
4.3.1 Selon l'art. 257a al. 2 CO, les frais accessoires ne sont à la charge du
locataire que si cela a été convenu spécialement. La loi exige donc que les
parties en soient convenues d'une manière suffisamment précise, en détaillant
les postes effectifs (ATF 121 III 460 consid. 2a/aa et les auteurs cités). En
concluant le contrat, le locataire doit comprendre facilement quels sont les
postes qui lui seront facturés en plus du loyer (arrêt 4P.323/2006 du 21 mars
2007 consid. 2.1 ; David Lachat, op. cit., p. 334). Le renvoi à une annexe
standardisée du contrat, comme les "dispositions générales pour baux
d'habitation", ne suffit pas pour admettre que les parties ont passé une
convention spéciale sur le paiement des frais accessoires. En effet, on ne peut
exiger du locataire qu'il se fasse une idée des frais accessoires qu'il aura à
payer par une consultation attentive des conditions annexées au contrat. Il a
bien plutôt droit à ne se voir facturer que les frais accessoires clairement et
précisément décrits dans le contrat (arrêt 4C.24/2002 du 29 avril 2002, consid.
2.4.2, reproduit in Mietrechtspraxis [mp] 2002 p. 163 ss). Les frais énumérés
dans des conditions générales peuvent toutefois, selon les circonstances, être
facturés au locataire, dans la mesure où ils peuvent être considérés comme une
concrétisation des frais accessoires déjà attribués au locataire dans le
contrat (arrêt 4C.250/2006 du 3 octobre 2006 consid. 1.1).
4.3.2 En l'espèce, les parties ont conclu un contrat écrit qui, hormis
l'acompte pour le chauffage et les frais de téléréseau (qui ne font pas l'objet
du litige), comporte la rubrique "Acompte frais accessoires", en ne détaillant
toutefois aucun des postes visés. Ainsi, les frais énumérés dans les catalogues
des art. 38 LCAP et 25 OLCAP ne se limitent pas à concrétiser une énumération
des frais accessoires déjà entreprise dans le contrat lui-même. L'exigence de
la convention spéciale de l'art. 257a al. 2 CO, telle que définie par la
jurisprudence fédérale, n'est donc pas réalisée par le simple renvoi aux art.
38 LCAP et 25 OCAP, peu importe que des copies de ces dispositions aient été
annexées au contrat.
4.3.3 La recourante prétend qu'une convention renvoyant à des règles légales ne
peut en aucun cas être comparée à un contrat renvoyant à des conditions
générales d'affaires qui sont souvent des documents très denses, préformulés
par la partie contractuelle forte et risquant de ne pas être compris par les
locataires. Selon elle, l'intégration au contrat de deux dispositions légales
ne présente en aucun cas les mêmes risques.
L'argumentation ne convainc pas. On ne saurait admettre que les locataires, non
juristes, ont pu se faire facilement une idée des frais accessoires à leur
charge, en particulier en raison de l'imbrication des trois textes qu'ils
devaient consulter (contrat, loi et ordonnance). Le risque de confusion est
encore augmenté par le fait que la définition des frais accessoires de la LCAP
ne se superpose pas avec celle des art. 257a et 257b CO (ATF 124 III 463
consid. 4b/dd p. 467; Richard, op. cit., n. 20 p. 6). Par exemple, la
législation publique, contrairement aux dispositions du Code des obligations,
vise aussi des coûts liés à l'existence de la chose louée elle-même, comme les
impôts (art. 38 al. 2 LCAP). En outre, les frais énumérés aux art. 38 LCAP et
25 OLCAP le sont de manière exemplaire ("en particulier") et ne représentent
ainsi que des catalogues possibles de frais accessoires sur la base desquels
les locataires ne peuvent se faire une idée précise, au moment de conclure le
bail, des frais qui leur seront concrètement facturés.
4.3.4 Pour la convention sur les frais accessoires, l'art. 257a al. 2 CO
n'exige pas de forme spéciale. En conséquence, la validité de la convention ne
saurait dépendre du respect de la forme écrite (art. 11 al. 1 CO) et celle-ci
peut donc en principe être conclue par écrit, oralement ou par actes
concluants. Toutefois, si le contrat a été conclu par écrit, il faut considérer
que les parties ont également déterminé par écrit quels frais accessoires
étaient mis à la charge du locataire (arrêt 4C.224/2006 du 24 octobre 2006
consid. 2.1; Lachat/Béghin, op. cit., ch. 14/1.7 p. 239 et les références;
Philippe Richard, op. cit., n. 43 ss p. 14).
En l'espèce, les parties ont conclu un contrat écrit et la cour cantonale a
retenu (art. 105 al. 1 LTF) qu'hormis les frais de chauffage et de téléréseau,
aucun des autres frais accessoires dont les locataires s'étaient acquittés
pendant des années ne figuraient dans le contrat de bail, celui-ci ne contenant
que la mention "Acompte frais accessoires". Dès lors, les locataires devaient
comprendre, selon la théorie de la confiance, que seuls les frais stipulés
pouvaient être mis à leur charge. Le grief de violation de l'art. 18 CO n'est
donc pas fondé.
5.
5.1 Reprochant à la cour cantonale de ne pas lui avoir donné l'occasion de
plaider, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue.
Elle reconnaît que ce droit, consacré à l'art. 29 al. 2 Cst., n'implique pas
nécessairement le droit de s'exprimer oralement devant une instance de recours.
Elle laisse cependant entendre que l'art. 304 CPC/FR, à la teneur duquel chaque
partie a la faculté de prendre deux fois la parole pour plaider sa cause devant
la cour d'appel, va au-delà de la garantie minimale octroyée par l'art. 29 al.
2 Cst. Elle considère que la cour cantonale a sombré dans l'arbitraire en
dérogeant à la règle de l'art. 304 CPC/FR au motif que le recours était
manifestement infondé à teneur de l'art. 300 al. 3 let. b CPC/FR.
5.2 La question soulevée par le recourant relève entièrement du droit cantonal.
Or, le recours au Tribunal fédéral n'est pas ouvert pour se plaindre d'une
mauvaise application de ce droit (cf. art. 95 et 96 LTF; ATF 133 III 462
consid. 2.3 p. 466). Il reste néanmoins possible de se plaindre d'arbitraire au
sens de l'art. 9 Cst., ce qui constitue une violation du droit fédéral (art. 95
let. a LTF; ATF 133 I 201 consid. 1 p. 203, 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). La
recourante a valablement soulevé ce grief (art. 106 al. 2 LTF). Il faut alors
garder à l'esprit que l'examen du Tribunal fédéral se limite à dire si la cour
cantonale est ou non tombée dans l'arbitraire.
Selon la jurisprudence, l'arbitraire ne résulte pas du seul fait qu'une autre
solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le
Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est
manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la
situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique
indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause
d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il
faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 135 V
2 consid. 1.3 p. 4 s.; 134 I 140 consid. 5.4 p. 148, 263 consid. 3.1 p. 265
s.).
5.3 En l'espèce, la cour cantonale a considéré que l'art. 257a al. 2 CO était
applicable aux baux de logements subventionnés en se basant sur un de ses
précédents ayant tranché sans équivoque la question (arrêt du 27 novembre 2003
publié dans la RFJ 2003, p. 262). Que l'arrêt cantonal de 2003 soit fondé sur
un état de fait légèrement différent importe peu. La question pertinente ayant
trait à l'applicabilité de l'art. 257a al. 2 CO a été clairement jugée. La
recourante prétend qu'en l'absence de jurisprudence fédérale, la cour cantonale
ne pouvait faire application de l'art. 300 al. 3 let. b CPC/FR. Cet argument ne
convainc pas. L'autorité cantonale n'a pas simplement renvoyé à son arrêt de
2003, mais a également constaté que, depuis cette date, la doctrine a fait
sienne l'interprétation contenue dans ce précédent cantonal. Le Tribunal
fédéral ne s'étant pas prononcé sur la question depuis 2003, on ne saurait
reprocher à la cour cantonale de ne pas s'être écartée de sa propre
jurisprudence. La recourante fait grand cas de l'avis du 27 septembre 2007 de
l'Office fédéral du logement. Cet avis et les recommandations de cet office
(l'une d'elle conseillant d'ailleurs aux bailleurs de mentionner les frais
accessoires de manière détaillée dans le bail à loyer) n'ont pas de portée
juridique sur la question de l'interprétation de l'art. 257a al. 2 CO qui
relève du droit privé. Enfin, c'est en s'appuyant sur une jurisprudence
abondante (cf. ATF 133 III 493 consid. 1.2 p. 495 et les références) que les
juges précédents sont arrivés à la conclusion que le contrat - mentionnant
uniquement "Acompte frais accessoires" - et l'annexe contenant les art. 38 LCAP
et 25 OLCAP ne pouvaient pas être considérés comme une convention spéciale au
sens de l'art. 257a al. 2 CO.
La cour cantonale ayant pris sa décision sur la base d'un de ses précédents
ayant tranché clairement une question de principe, ainsi que sur une
jurisprudence abondante du Tribunal fédéral, on ne saurait lui reprocher
d'avoir appliqué de manière insoutenable l'art. 300 al. 3 let. b CPC/FR et, par
ricochet, l'art. 304 CPC/FR. Le grief d'arbitraire est infondé.
6.
6.1 La recourante fait grief à la cour cantonale d'avoir passé sous silence les
recommandations de l'Office fédéral du logement qui, bien que n'ayant pas de
force normative propre, ont contribué à la création d'une certaine pratique,
voire un usage. En ne motivant pas les raisons pour lesquels elle s'en
écartait, les juges précédents auraient violé son droit d'être entendue (art.
29 al. 2 Cst. et art. 6 par. 1 CEDH).
6.2 Bien que citant également l'art. 6 par. 1 CEDH, la recourante ne soutient
pas que la disposition conventionnelle offrirait une protection allant au-delà
de celle garantie par l'art. 29 al. 2 Cst. La question peut donc être analysée
uniquement sous l'angle de la norme constitutionnelle.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2
Cst. le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire
puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de
recours puisse exercer son contrôle. Cette garantie tend à donner à la personne
touchée les moyens d'apprécier la portée du prononcé et de le contester
efficacement, s'il y a lieu, devant une instance supérieure (ATF 112 Ia 107
consid. 2b p. 109; cf. aussi ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102, 125 II 369 consid.
2c p. 372, 124 II 146 consid. 2a p. 149). L'autorité n'est pas tenue de
discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle
n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions
qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions
décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier
correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 126 I 15
consid. 2a/aa p. 17; 125 II 369 consid. 2c p. 372; 124 II 146 consid. 2a p.
149; 124 V 180 consid. 1a p. 181 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral
examine librement si les exigences posées par l'art. 29 al. 2 Cst. ont été
respectées (ATF 127 III 192 consid. 3; 124 I 49 consid. 3a p. 51; 122 I 153
consid. 3 p. 158 et les arrêts cités).
6.3 La cour cantonale a clairement expliqué les raisons pour lesquelles elle
considérait que l'obligation d'une convention spécifique claire et détaillée,
déduite de l'art. 257a al. 2 CO, était aussi applicable aux contrats de bail
portant sur des logements subventionnés. On ne saurait lui reprocher de ne pas
avoir introduit, dans l'arrêt entrepris, l'intégralité de l'argumentation de sa
décision de novembre 2003, le renvoi à ce précédent (publié dans la RFJ 2003,
p. 262) permettant parfaitement à la recourante d'apprécier la portée de la
décision la concernant. Dans son jugement de 2003, l'autorité cantonale a
entrepris l'interprétation de l'art. 257a al. 2 CO en s'exprimant sur le
rapport de cette disposition avec les art. 38 LCAP et 25 OLCAP.
L'interprétation de l'art. 257a al. 2 CO relevant du droit privé, on ne voit
pas pour quelle raison la cour cantonale aurait dû se prononcer plus en détails
sur les avis et recommandations de l'Office fédéral du logement, dont l'une
tient compte d'ailleurs dans les conseils qu'elle donne, comme déjà relevé, des
exigences strictes de l'art. 257a al. 2 CO. Enfin, la cour cantonale a exclu à
bon droit qu'un usage, d'ailleurs non établi par la recourante, puisse
remplacer la convention requise par l'art. 257a al. 2 CO et qu'un texte légal
annexé au contrat de bail soit suffisant pour attester l'usage allégué (cf.
arrêt 4P.309/2004 du 8 avril 2005 consid. 3.4).
Le grief de la violation de l'art. 29 al. 2 Cst. et de l'art. 6 par. 1 CEDH
doit être rejeté.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté.
Les frais judiciaires et les dépens sont mis à la charge de la partie qui
succombe (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 et 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
La recourante versera aux intimés solidairement une indemnité de 2'000 fr. à
titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal de l'État
de Fribourg, IIe Cour d'appel civil.
Lausanne, le 10 juin 2009
Au nom de la Ire Cour de droit civil
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente: Le Greffier:
Klett Piaget