II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 624/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_624/2008
Urteil vom 10. September 2008
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Borella, Seiler,
Gerichtsschreiber Fessler.
Parteien
F.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Max Widmer, Bruchstrasse 60, 6000 Luzern 7,
gegen
Eidgenössisches Departement des Innern, Generalsekretariat, Inselgasse 1, 3003
Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Krankenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. April 2008.
Sachverhalt:
A.
Am 28. Oktober 2004 ersuchte F.________ das Eidgenössische Departement des
Innern (EDI) um Anerkennung der Gleichwertigkeit seiner Weiterbildung zum
Spezialisten für labormedizinische Analytik für den Facharzttitel FAMH
(Schweizerischer Verband der Leiter medizinisch-analytischer Laboratorien) im
Bereich medizinische Genetik. Das Gesuch wurde vom Bundesamt für Gesundheit
(BAG) behandelt.
B.
Am 1. November 2007 liess F.________ beim Bundesverwaltungsgericht eine
Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen das EDI einreichen.
Am 4. Dezember 2007 lehnte das EDI das Gesuch um Anerkennung der
Gleichwertigkeit seiner Weiterbildung zum Spezialisten für labormedizinische
Analytik mit der monodisziplinären FAMH-Weiterbildung in medizinischer Genetik
ab.
Mit Entscheid vom 8. April 2008 schrieb das Bundesverwaltungsgericht das
Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahren infolge Gegenstandslosigkeit ab
(Dispositiv-Ziffer 1), auferlegte den Parteien keine Verfahrenskosten
(Dispositiv-Ziffer 2) und sprach dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung
zu (Dispositiv-Ziffer 3).
C.
F.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen
mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 3 des Abschreibungsentscheids vom 8.
April 2008 sei aufzuheben und ihm für das Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von Fr. 3'139.80 zuzusprechen, eventualiter die Sache
zu diesem Zweck an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht äussert sich materiell zur Sache, ohne einen
Antrag zu stellen. Das EDI beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Zulassung als Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung ist in Art. 35 ff. KVG und den
dazugehörigen Bestimmungen der KVV und KLV geregelt. Diesbezügliche
Streitigkeiten fallen nicht in den Anwendungsbereich des Bundesgesetzes vom 6.
Oktober 2000 über den Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG;
Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a KVG). Die Zulassungsbedingungen für
Laboratorien gemäss Art. 35 Abs. 2 lit. f KVG, die im Auftrag eines anderen
zugelassenen Leistungserbringers neben den Analysen der Grundversorgung weitere
Analysen durchführen, werden in Art. 54 Abs. 3 KVV sowie Art. 42 und 43 KLV
näher umschrieben. Danach hat sich die leitende Person über eine Weiterbildung
in der Laboranalytik auszuweisen. Als solche gilt die vom Schweizerischen
Verband der Leiter medizinisch-analytischer Laboratorien (FAMH) anerkannte
Weiterbildung in Hämatologie, klinischer Chemie, klinischer Immunologie und
medizinischer Mikrobiologie. Im Bereich der medizinischen Genetik bestehen
weitergehende Anforderungen (Art. 43 KLV). Das Eidgenössische Departement des
Innern entscheidet über die Gleichwertigkeit einer Weiterbildung, die den
Regelungen der FAMH nicht entspricht (Art. 54 Abs. 3 lit. b KVV in Verbindung
mit Art. 42 Abs. 3 KLV).
1.2 Auf das Verfahren vor dem EDI ist das Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20.
Dezember 1969 (VwVG) anwendbar (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a VwVG). Die
Entscheide des Departements stellen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG dar;
sie können nach Art. 31 und Art. 33 lit. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG) beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Dessen
Entscheide können mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht weitergezogen werden (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und Art.
90 BGG).
1.2.1 Nach Art. 46a und 50 VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder
Verzögern einer anfechtbaren Verfügung jederzeit Beschwerde geführt werden, und
zwar bei der in der Hauptsache zuständigen Beschwerdeinstanz oder allenfalls
bei der Aufsichtsbehörde (Art. 47 Abs. 1 VwVG; Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 87 oben). Geht es um die Zulassung
als Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung, hat somit das Bundesverwaltungsgericht über eine
gegen das EDI gerichtete Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde
zu befinden. Letztinstanzlich entscheidet die in der Hauptsache zuständige II.
sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts (Art. 35 lit. d des Reglements
für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [BGerR]). Diese Regelung gilt auch,
wenn wie vorliegend das Departement lite pendente in der Sache verfügt, das
Bundesverwaltungsgericht das Verfahren mangels eines schutzwürdigen Interesses
an der Feststellung einer Rechtsverzögerung als gegenstandslos abschreibt (vgl.
BGE 104 Ib 307 E. 2c S. 314 und Gygi a.a.O. S. 227) und lediglich der
Parteikostenentscheid angefochten wird (Meinungsaustausch mit der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung nach Art. 36 des Reglements für das
Bundesgericht).
Die formellen Gültigkeitserfordernisse sind gegeben und somit ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 7 des hier noch anwendbaren Reglements vom 11. Dezember 2006 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, erlassen
von der provisorischen Gerichtsleitung des Bundesverwaltungsgerichts in
Ausführung von Art. 64 VwVG) haben obsiegende Parteien Anspruch auf eine
Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten (Abs. 1).
Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend
zu kürzen (Abs. 2). Sind die Kosten verhältnismässig gering, so kann von einer
Parteientschädigung abgesehen werden (Abs. 4). Wird ein Verfahren
gegenstandslos, so prüft das Gericht, ob eine Parteientschädigung zuzusprechen
ist. Für die Festsetzung der Parteientschädigung gilt Artikel 5 sinngemäss
(Art. 15 VGKE).
Art. 5 VGKE bestimmt Folgendes: "Wird ein Verfahren gegenstandslos, so werden
die Verfahrenskosten in der Regel jener Partei auferlegt, deren Verhalten die
Gegenstandslosigkeit bewirkt hat. Ist das Verfahren ohne Zutun der Parteien
gegenstandslos geworden, so werden die Kosten auf Grund der Sachlage vor
Eintritt des Erledigungsgrundes festgelegt."
2.2 Es ist - zu Recht - unbestritten, dass sich die Frage, ob der
Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung für das (gegenstandslos
gewordene) Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht hat, nach Art. 5, 7 und 15 VGKE beurteilt. Die vom
Bundesrat u.a. gestützt auf Art. 64 Abs. 5 VwVG erlassene Verordnung vom 10.
September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (SR
172.041.0) ist nur für das Verfahren vor Verwaltungsbehörden anwendbar, nicht
für Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht hat von der Zusprechung einer Parteientschädigung
abgesehen mit der Begründung, der mutmassliche Ausgang des Verfahrens lasse
sich bei summarischer Untersuchung nicht bestimmen und der Aufwand der Parteien
sei verhältnismässig gering im Sinne von Art. 7 Abs. 4 VGKE. Damit verneint es
implizit, dass das Departement mit dem Erlass der Verfügung vor seinem
Entscheid über die Rechtsverzögerungsbeschwerde im Sinne von Art. 5 erster Satz
VGKE die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens bewirkt hat. Andernfalls wären die
Prozessaussichten in diesem Zeitpunkt nicht zu beurteilen gewesen, wie auch der
Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht (vgl. Michael Beusch/André Moser/
Lorenz Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, in: ZBl 1/2008 S. 1 ff., 35 f.). Diese Prüfung hat
die Vorinstanz jedoch offenbar vorgenommen und ist dabei zum Ergebnis gelangt,
der mutmassliche Ausgang des Verfahrens lasse sich nicht bestimmen. Wenn sie in
der Folge wegen des nach ihrer Auffassung verhältnismässig geringen Aufwands
des Beschwerdeführers resp. seines Rechtsvertreters gestützt auf Art. 7 Abs. 4
VGKE von der Zusprechung einer Parteientschädigung abgesehen hat, kann dies nur
im Sinne der Bejahung des Anspruchs im Grundsatz verstanden werden.
4.
Die Vorinstanz ist von verhältnismässig geringen Kosten des Beschwerdeführers
resp. einem verhältnismässig geringen Aufwand seines Rechtsvertreters im Sinne
von Art. 7 Abs. 4 VGKE ausgegangen, ohne dies zu begründen, insbesondere ohne
hiezu tatsächliche Feststellungen zu treffen. In ihrer Vernehmlassung führt sie
zur Begründung an, der Beschwerdeführer habe auch im Rahmen seiner Replik keine
Kostenote eingereicht, weshalb sie unter Würdigung aller Umstände im Rahmen von
Art. 7 Abs. 4 VGKE von der Zusprache einer Parteientschädigung abgesehen habe.
Aufgrund der Akten und der Vorbringen in der Beschwerde kann der sachlich
gebotene Vertretungsaufwand im vorinstanzlichen Verfahren offensichtlich (Art.
105 Abs. 2 BGG) nicht als verhältnismässig gering im Sinne dieser
Reglementsbestimmung bezeichnet werden. Das Departement macht in seiner
Vernehmlassung zu Recht nichts anderes geltend.
5.
Im Weitern hat die Vorinstanz - ebenfalls ohne nähere Begründung -
festgestellt, der mutmassliche Ausgang des Verfahrens lasse sich bei
summarischer Untersuchung nicht bestimmen. Dem widerspricht der
Beschwerdeführer. Der Umstand, dass das EDI nach mehr als dreijähriger
Verfahrensdauer am 4. Dezember 2007 ohne jeden Zweifel unter Druck der am 1.
November 2007 eingereichten Rechtsverzögerungsbeschwerde endlich verfügt habe,
beweise eindeutig, dass der Prozessausgang bestimmbar gewesen sei. Ohne
Beschwerde hätte das Departement bis heute noch keinen Entscheid gefällt.
Abgesehen davon habe das EDI mit der vor dem Entscheid über die
Rechtsverzögerungsbeschwerde erlassenen Verfügung den Grund für die
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens gesetzt und sei demzufolge nach dem klaren
Wortlaut von Art. 5 erster Satz VGKE kosten- und entschädigungspflichtig, ohne
dass die Prozessaussichten zu würdigen gewesen seien. Im Übrigen treffe ihn an
der Verzögerung des Verfahrens keine Schuld. Er sei seinen Mitwirkungspflichten
stets nachgekommen, habe wiederholt auf die lange Dauer des Verfahrens
aufmerksam gemacht, einen Entscheid verlangt sowie die Einreichung einer
Rechtsverzögerungsbeschwerde angekündigt. Dem hält das Departement in seiner
Vernehmlassung entgegen, das Argument des Beschwerdeführers, es habe mit dem
Entscheid in der Sache den Grund gesetzt, welcher schliesslich zur
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens geführt habe, könne nicht gehört werden.
Der Gesuchsteller habe es mehrmals in der Hand gehabt zu bewirken, dass die
Zulassungsbehörde rascher verfügt hätte. Das Einreichen einer
Rechtsverzögerungsbeschwerde sei auf Grund der Umstände, insbesondere des
widersprüchlichen und sogar als renitent zu bezeichnenden Verhaltens des
Beschwerdeführers, überhaupt nicht gerechtfertigt gewesen. Im Übrigen habe sich
das EDI auf Grund von BGE 133 V 33 zu einer Praxisänderung veranlasst gesehen,
auf Grund welcher das bis dahin gänzlich chancenlose Gesuch erneut habe geprüft
werden müssen, was zu einer Verfahrensverzögerung geführt habe. Aus im
Wesentlichen denselben Gründen kann gemäss Vorinstanz das Dahinfallen des
Rechtsschutzinteresses und die Abschreibung des Verfahrens nicht dem EDI
angelastet werden.
5.1 Der Entscheid des EDI in der Sache (Nichtanerkennung der Gleichwertigkeit
der Weiterbildung zum Spezialisten für labormedizinische Analytik für den
Facharzttitel FAMH im Bereich medizinische Genetik) hat - rein kausal
betrachtet - die Gegenstandslosigkeit des hängigen
Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahrens im wortlautgetreuen Sinne von Art. 5
erster Satz VGKE bewirkt. Die Erhebung der Beschwerde hatte indessen keine
Sistierung des Verfahrens zur Folge. Die gegenteilige Auffassung vertrüge sich
weder mit der gesetzlichen Pflicht nach Art. 42 Abs. 3 KLV zum Entscheid der
Anerkennungsfrage noch mit dem gemäss Art. 29 Abs. 1 BV auch im Verfahren vor
Verwaltungsinstanzen bestehenden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist. Abgesehen davon zielt eine Rechtsverzögerungsbeschwerde gerade darauf
ab, ein als rechtswidrig zögerlich geführt erachtetes Verfahren zu
beschleunigen und zur Erledigung innert nützlicher Frist zu bringen (nicht
veröffentlichtes Urteil 2A.219/1996 vom 11. Juli 1996 E. 2; André Moser/Peter
Übersax, Prozessieren vor Eidgenössischen Rekurskommissionen, in: Thomas Geiser
/Peter Münch [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. III, S. 170 Rz.
5.7; vgl. auch Gygi a.a.O. S. 227 oben). Dem widerspräche, bei Erlass der
Verfügung vor dem Entscheid über die Rechtsverzögerungsbeschwerde von einem die
Gegenstandslosigkeit bewirkenden Verhalten der verfügenden Behörde im Sinne von
Art. 5 erster Satz VGKE zu sprechen und sie ohne weiteres für kosten- und
entschädigungspflichtig zu erklären.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zieht somit der Entscheid über
die Nichtanerkennung der Gleichwertigkeit der Weiterbildung zum Spezialisten
für labormedizinische Analytik für den Facharzttitel FAMH im Bereich
medizinische Genetik nicht die Kosten- und Entschädigungspflicht des
verfügenden Departementes für das gegenstandslos gewordene
Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahren nach sich. Diese Rechtsfolge greift erst,
wenn die summarische Prüfung der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrunds
(Art. 5 zweiter Satz VKGE) zu seinen Gunsten ausfällt oder zu keinem
eindeutigen Ergebnis führt.
5.2
5.2.1 Rechtsverzögerung ist eine besondere Form formeller Rechtsverweigerung
(BGE 119 Ia 237 E. 2 S. 238; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss,
Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes; Basel 1996, N
200; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz
[BGG], Bern 2007, N 5 und 9 zu Art. 94). Sie ist gegeben, wenn die zuständige
Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde sich zwar bereit zeigt, einen von Gesetzes
wegen zu treffenden Entscheid zu fällen, diesen aber nicht binnen der Frist
erlässt, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen
Umstände als angemessen erscheint (BGE 131 V 407 E. 1.1 S. 409, 130 I 312 E.
5.1 S. 331, 103 V 194 E. 3c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N 1658). Dabei sind
insbesondere die Art des Verfahrens, die Schwierigkeit der Materie, das
Verhalten der Beteiligten und auch die Bedeutung der Angelegenheit für den
Rechtsuchenden zu berücksichtigen (BGE 130 I 312 E. 5.2 S. 332, 125 V 188 E. 2a
S. 191, 119 Ib 311 E. 5b S. 325; Rhinow/Koller/Kiss a.a.O N 225).
5.2.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid festgestellt,
der mutmassliche Ausgang des Verfahrens lasse sich bei summarischer Prüfung
nicht bestimmen, ohne dies jedoch näher zu begründen. In ihrer Vernehmlassung
führt die Vorinstanz aus, eine Verfahrensdauer von 36 Monaten seit der
Einreichung des Gesuchs sei zwar sehr lange. Der Beschwerdeführer habe indessen
durch seine zahlreichen Unmutsäusserungen u.a. betreffend die angeblich
mangelnde juristische Kompetenz von Mitarbeitern des EDI und des BAG sowie
dadurch, dass er die zeitgerechte Vorlage von Akten immer wieder verzögert
habe, das Verfahren selbst massgeblich verlängert und verkompliziert. In
Anbetracht der langen Verfahrensdauer einerseits und des Verhaltens des
Gesuchstellers anderseits habe der voraussichtliche Prozessausgang nicht ohne
weiteres ermittelt werden können.
Das EDI seinerseits macht nicht etwa geltend, bei Gesuchen um die Anerkennung
der Gleichwertigkeit einer Weiterbildung, die den Regelungen der FAMH nicht
entspricht (Art. 54 Abs. 3 lit. b KVV in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 und Art.
43 KLV), stelle eine dreijährige Behandlungsdauer die Regel dar. Die vom
Departement angeführten Umstände vermögen die Verfahrensdauer im Falle des
Beschwerdeführers jedenfalls nicht zu erklären. Gegenteils wären die Akten
offenbar bereits im Dezember 2005 spruchreif gewesen und hätte gestützt darauf
das Gesuch aus Sicht der Verwaltung abgewiesen werden müssen. An dieser
Beurteilung hatte sich gemäss Schreiben des BAG vom 6. September 2007 nichts
geändert. Es ist daher nicht nachvollziehbar, weshalb das EDI in diesem
Zeitpunkt nicht längst verfügt hatte. Der Hinweis des Departements, der
Beschwerdeführer habe nicht unmissverständlich verlangt resp. es mehrmals in
der Hand gehabt zu bewirken, dass es rascher verfüge, ist offensichtlich nicht
stichhaltig. Es hatte die Verfahrensleitung inne und war verpflichtet, bei
Spruchreife der Akten unter Wahrung der Gehörsrechte des Gesuchstellers zu
verfügen. Sodann legt das EDI nicht dar, inwiefern die Praxisänderung als Folge
des am 27. März 2006 ergangenen BGE 133 V 33 zur Verlängerung des Verfahrens um
weitere mehr als 19 Monate im Zeitpunkt der Erhebung der
Rechtsverzögerungsbeschwerde am 1. November 2007 beigetragen hatte.
Schliesslich kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz dieses Vorgehen nicht
als rechtsmissbräuchlich ("wider besseres Wissen") bezeichnet werden, selbst
wenn in diesem Zeitpunkt mit einem baldigen materiellen Entscheid zu rechnen
war. Der Gesuchsteller konnte nach Art. 46a und Art. 50 VwVG in Verbindung mit
Art. 37 VVG jederzeit Rechtsverzögerungsbeschwerde erheben (E. 1.2.1).
5.2.3 Das EDI hat aufgrund der langen Dauer der Behandlung des Gesuchs um
Anerkennung der Gleichwertigkeit der Weiterbildung zum Spezialisten für
labormedizinische Analytik für den Facharzttitel FAMH im Bereich medizinische
Genetik zur Rechtsverzögerungsbeschwerde begründeten Anlass gegeben. Nach Art.
5 VGKE in Verbindung mit Art. 15 VGKE hat daher der Beschwerdeführer Anspruch
auf eine Parteientschädigung für das gegenstandslos gewordene Verfahren. Von
einer Entschädigung kann nicht abgesehen werden, da nicht von verhältnismässig
geringen Kosten im Sinne von Art. 7 Abs. 4 VGKE gesprochen werden kann (E. 4).
Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat im vorinstanzlichen Verfahren
keine Kostennote eingereicht. Die Parteientschädigung ist daher nach Art. 14
Abs. 2 zweiter Satz VGKE auf Grund der Akten festzusetzen. Die in diesem
Verfahren eingereichte Honorarnote stellt eine nicht vom vorinstanzlichen
Entscheid veranlasste neue Tatsache im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG dar und hat
demzufolge unbeachtet zu bleiben. Die Vorinstanz wird somit die
Parteientschädigung für das gegenstandslos gewordene
Rechtsverzögerungsbeschwerdeverfahren nach Massgabe von Art. 14 Abs. 2 zweiter
Satz VGKE festzusetzen haben. In diesem Sinne ist die Beschwerde begründet.
6.
Dem EDI dürfen als unterliegender Partei keine Gerichtskosten auferlegt werden
(Art. 66 Abs. 4 BGG). Hingegen hat es dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer 3 des
Abschreibungsentscheids vom 8. April 2008 aufgehoben. Die Sache wird an das
Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen, damit es im Sinne von E. 5.2.3 die
Parteientschädigung für das vorangegangene Verfahren festsetze.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Das EDI hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr.
2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesamt
für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 10. September 2008
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Meyer Fessler