II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 1057/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_1057/2008 {T 0/2}
Urteil vom 4. Mai 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiber Fessler.
Parteien
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt X.________,
Beschwerdegegnerin,
Ausgleichskasse des Kantons Solothurn, 4501 Solothurn.
Gegenstand
Erwerbsersatzordnung und Mutterschaftsversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn
vom 6. November 2008.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 7. März 2007 forderte die Ausgleichskasse des Kantons
Solothurn von der Stadt X.________ Fr. 67'272.80 für in den Jahren 2002 bis
2005 zu Unrecht über die Erwerbsersatzordnung (EO) abgerechnete
Schutzdiensttage von G._________ (49 Tage) und M._________ (370 Tage) zurück.
Mit Einspracheentscheid vom 24. Oktober 2007 bestätigte die Ausgleichskasse
eine Rückerstattungspflicht sowie die Höhe der zu bezahlenden Summe.
B.
In Gutheissung der Beschwerde der Stadt X.________ hob das Versicherungsgericht
des Kantons Solothurn mit Entscheid vom 6. November 2008 Verfügung und
Einspracheentscheid auf.
C.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen führt Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid
des solothurnischen Versicherungsgerichts vom 6. November 2008 sei aufzuheben.
Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn beantragt die Gutheissung der
Beschwerde. Das kantonale Gericht und die Stadt X.________ schliessen auf
Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Die Rückerstattungspflicht der Stadt X.________ in der Höhe von Fr. 67'272.80
für zu Unrecht bezogene Erwerbsausfallentschädigung für G._________ (49 Tage)
und M._________ (370 Tage) im Zeitraum 2002-2005 ist im Grundsatz unbestritten.
Sie stützt sich für 2002 auf den damals geltenden Art. 20 Abs. 1 EOG, für 2003
bis 2005 auf Art. 25 Abs. 1 ATSG (in Verbindung mit Art. 1 EOG und Art. 2
ATSG).
2.
Nach Auffassung der Vorinstanz widerspricht die Rückforderung der
Ausgleichskasse Treu und Glauben. Die zu Unrecht erfolgte Leistungsausrichtung
beruhe auf einer dem Kanton seit 2001 bekannten rechtswidrigen und von der
Aufsichtsbehörde geduldeten Praxis (Überschreitung der gesetzlichen
Höchstgrenze von über die EO abrechenbaren Diensttagen). Diese könne «wohl
geändert werden, jedoch lediglich mit Wirkung ex nunc et pro futuro,
einschliesslich der zum Zeitpunkt der Änderung noch hängigen Fälle».
Dementsprechend hat das kantonale Gericht eine Rückerstattungspflicht der Stadt
X.________ verneint.
3.
Das Beschwerde führende Bundesamt bestreitet ein widersprüchliches Verhalten.
Im Dezember 2005 sei es durch den Verantwortlichen einer kantonalen
Zivilschutzstelle darauf aufmerksam gemacht worden, die Stadt X.________ stelle
ihrem Zivilschutzstellenleiter für dessen Arbeitseinsätze EO-Meldekarten aus.
Bis zu diesem Zeitpunkt habe es keine Kenntnis über diese Praxis gehabt. Dem
hält die Stadt X.________ entgegen, aus der Beschwerde des Bundesamtes gehe
hervor, dass es sich bei den erst nach Jahren beanstandeten EO-Abrechnungen um
ein verbreitetes gesamtschweizerisches Phänomen handle. Da die zuständigen
Behörden des Kantons und des Bundes im EO-Bereich eng zusammenarbeiten würden,
sprächen somit gewichtige Indizien dafür, dass das Bundesamt tatsächlich
bereits seit Jahren Kenntnis von der verbreitet geübten Praxis betreffend
EO-Abrechnungen gehabt haben müsse und diese bewusst toleriert und unterstützt
habe. Zumindest die Ausgleichskassen, welche die EO-Leistungen auszahlten,
hätten davon Kenntnis gehabt oder haben müssen. Das Wissen der
Durchführungsstellen ebenso wie der zuständigen kantonalen
Zivilschutz-Amtsstellen müsse sich das Bundesamt anrechnen lassen.
Es kann mit Blick auf die nachstehenden Erwägungen offenbleiben, ob die
Darstellung der Beschwerdegegnerin zutrifft und bejahendenfalls, ob der in Art.
9 BV verankerte Vertrauensschutz oder das Rechtsmissbrauchsverbot nach Art. 5
Abs. 3 BV (vgl. Urteil 1P.701/2004 vom 7. April 2004 E. 4.2) eine
Rückerstattungspflicht ausschlösse.
4.
Das kantonale Gericht hat auch geprüft, ob die Rückforderung der zuviel
ausgerichteten Erwerbsausfallentschädigung rechtzeitig geltend gemacht wurde
oder ob der Rückerstattungsanspruch verwirkt ist. Es hat die Frage in Bezug auf
G._________ verneint, hinsichtlich M._________ offen gelassen. Nach Auffassung
der Beschwerdegegnerin ist die am 7. März 2007 verfügte Rückforderung verspätet
geltend gemacht worden. Die Verwirkung sei spätestens in der ersten Januarwoche
2007 eingetreten.
4.1 Der Rückforderungsanspruch erlischt mit dem Ablauf eines Jahres, nachdem
die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit
dem Ablauf von fünf Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung (Art. 25
Abs. 2 Satz 1 ATSG). Bereits vor Inkrafttreten des Allgemeinen Teils des
Sozialversicherungsrechts am 1. Januar 2003 galt im EO-Bereich dieselbe
Regelung (aArt. 20 Abs. 2 EOG).
4.1.1 Massgebend für die Auslösung der einjährigen Verwirkungsfrist nach Art.
25 Abs. 2 ATSG ist der Zeitpunkt, in dem der Versicherungsträger bei Beachtung
der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, dass die
Voraussetzungen für eine Rückforderung gegeben waren. Dies ist der Fall, wenn
alle im konkreten Einzelfall erheblichen Umstände zugänglich sind, aus deren
Kenntnis sich der Rückforderungsanspruch dem Grundsatz nach und in seinem
Ausmass gegenüber einer bestimmten rückerstattungspflichtigen Person ergibt
(BGE 111 V 14 E. 3 S. 17). Verfügt die Versicherungseinrichtung über genügende
Hinweise auf einen möglichen Rückforderungsanspruch, sind die Unterlagen aber
noch unvollständig, hat sie die noch erforderlichen Abklärungen innert
angemessener Zeit vorzunehmen. Bei Säumnis ist der Beginn der Verwirkungsfrist
auf den Zeitpunkt festzusetzen, in welchem die Verwaltung mit zumutbarem
Einsatz ihre unvollständige Kenntnis so zu ergänzen im Stande gewesen wäre,
dass der Rückforderungsanspruch hätte geltend gemacht werden können. Die
einjährige Verwirkungsfrist beginnt auf jeden Fall, wenn und sobald sich aus
den Akten bereits die Unrechtmässigkeit der Leistungserbringung ergibt, ohne
dass Zeit für eine weitere Abklärung zugestanden würde (Urteil K 70/06 vom 30.
Juli 2007 E. 5.1 mit Hinweisen, nicht publiziert in: BGE 133 V 579, aber in:
SVR 2008 KV Nr. 4 S. 11).
4.1.2 Ist für die Abklärung und Prüfung eines Rückforderungsanspruchs das
Zusammenwirken mehrerer mit der Durchführung der Versicherung betrauter
Verwaltungsstellen erforderlich, genügt für den Beginn des Fristenlaufs die
nach der dargelegten Praxis erforderliche Kenntnis einer dieser Stellen (BGE
112 V 180 E. 4c S. 182 f.; ZAK 1989 S. 558, H 212/88 E. 4b). Die Durchführung
der Erwerbsersatzordnung erfolgt durch die Organe der Alters- und
Hinterlassenenversicherung, für den Zivilschutz unter Mitwirkung der
Rechnungsführer der Schutzorganisationen (Art. 21 Abs. 1 EOG). Im Kanton
Solothurn sind die Zivilschutzkommission und das Zivilschutzkommando die Organe
der regionalen Zivilschutzorganisation (RZSO). Das Amt für Militär und
Bevölkerungsschutz ist zuständig für die Kontrollführung im Bereich des
Zivilschutzes und erlässt hierfür Weisungen (§§ 2 und 22 Abs. 1 der Verordnung
vom 15. November 2005 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz [BZVSO;
BGS 531.2]). Die Erwerbsersatzordnung steht unter der Aufsicht des Bundes.
Zuständig ist der Bundesrat, welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen
beauftragen kann, den mit der Durchführung der Versicherung betrauten Stellen
für den einheitlichen Vollzug Weisungen zu erteilen (Art. 23 Abs. 1 EOG in
Verbindung mit Art. 76 Abs. 1 ATSG und Art. 72 Abs. 1 AHVG).
4.2 Die Vorinstanz hat festgestellt, das Bundesamt sei im Dezember 2005 durch
eine Drittperson darauf aufmerksam gemacht worden, dass die Stadt X.________
ihrem Zivilschutz-Stellenleiter G._________ auch für Arbeitseinsätze, die den
Verwaltungsaufgaben der Gemeinde zugerechnet werden müssten, EO-Meldekarten
ausstelle. Mit Schreiben vom 30. Januar 2006 habe die Aufsichtsbehörde das
kantonale Amt für Militär und Bevölkerungsschutz um Mithilfe bei der Abklärung
des Falles ersucht. In diesem Zeitpunkt sei sie im Besitz einer vom Bundesamt
für Bevölkerungsschutz erstellten Übersicht und Auswertung der von G._________
2005 geleisteten Diensttage gewesen. Mit Schreiben vom 22. Februar 2006 habe
die für die Kontrollführung zuständige Amtsstelle zu den aufgeworfenen Fragen
Stellung genommen, ohne die einzelnen Tage, für die G._________ zu Unrecht
EO-Meldekarten ausgestellt worden sein sollen, näher zu bezeichnen. Am 11. Juli
2006 sei die Aufsichtsbehörde nochmals an das kantonale Amt für Militär und
Bevölkerungsschutz gelangt, da nicht klar gewesen sei, ob und welche
Einsatztage unrechtmässig über die EO abgerechnet worden seien. Aus diesem
insoweit unbestrittenen Sachverhalt folgerte das kantonale Gericht, spätestens
seit 22. Februar 2006 habe beim Bundesamt der erhebliche und weiter abklärbare
Verdacht bestanden, dass die Stadt X.________ für diverse Einsätze des
Versicherten G._________ zu Unrecht EO-Meldekarten ausgestellt und
Erwerbsausfallentschädigung bezogen habe. Für die Einholung der letzten
diesbezüglich noch notwendigen Auskünfte sei der Verwaltung eine angemessene
Frist von 14 Tagen einzuräumen, sodass die Verfügung vom 7. März 2007 gerade
noch rechtzeitig innerhalb der einjährigen Verwirkungsfrist ergangen sei.
Mit Bezug auf M._________ hat die Vorinstanz festgestellt, das Schreiben des
kantonalen Amtes für Militär und Bevölkerungsschutz vom 22. Februar 2006 habe
noch keinen hinreichenden Verdacht begründet, dass die Stadt X.________ auch
für ihn für diverse Einsätze zu Unrecht EO-Meldekarten ausgestellt und
Entschädigungen bezogen habe. Das Schreiben habe lediglich Anlass zu
entsprechenden Abklärungen gegeben, worauf das Bundesamt am 29. Mai 2006 auch
die EO-Meldekarten dieses Versicherten einverlangt und dem Bundesamt für
Bevölkerungsschutz zur weiteren Prüfung übergeben habe. Das kantonale Gericht
hat die Frage jedoch offen gelassen, wann im Falle von M._________ die relative
einjährige Verwirkungsfrist nach Art. 25 Abs. 2 ATSG zu laufen begann. Nach
seinen Erwägungen kann dieser Zeitpunkt indessen nicht vor dem Beginn der Frist
für die G._________ betreffende Rückforderung liegen, sodass auch die
M._________ betreffende Rückforderung als rechtzeitig geltend gemacht zu
betrachten wäre.
4.3 Die Beschwerdegegnerin macht nicht geltend, es seien keine Abklärungen
notwendig gewesen, um den angeblich unrechtmässigen Bezug von
Erwerbsausfallentschädigung für G._________ und M._________ zu verifizieren.
Dass die Anfrage beim kantonalen Amt für Militär und Bevölkerungsschutz als
zuständigem Kontrollführungsorgan im Zivilschutzbereich erst Ende Januar 2006
und nicht bereits früher erfolgte, hat seinen Grund darin, dass die
Aufsichtsbehörde vorgängig beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz eine Übersicht
samt Auswertung der von G._________ 2005 geleisteten und über die EO
abgerechneten Diensttage eingeholt hatte. Es kann offenbleiben, ob dies absolut
notwendig gewesen war. Von einer unangemessenen oder sogar unannehmbaren
Verzögerung kann jedenfalls nicht gesprochen werden. Sodann bestreitet die
Beschwerdegegnerin nicht, dass die Antwort der kantonalen Amtsstelle vom 22.
Februar 2006 unvollständig war und die Akten in diesem Zeitpunkt den Erlass
einer Rückerstattungsverfügung nicht erlaubt hätte. Insoweit ist dem Bundesamt,
welches die Abklärungen selber vornahm und nicht etwa die kantonale
Ausgleichskasse damit beauftragte, kein Vorwurf zu machen. Es stellt sich
jedoch die Frage, ob die kantonale Amtsstelle nicht in der Lage gewesen war
oder hätte sein müssen, innerhalb von drei Wochen nach der Anfrage Ende Januar
2006 die 2005 über die EO abgerechneten Diensttage eines einzelnen Versicherten
nach Art des Einsatzes (vgl. E. 4.4) aufzuschlüsseln, woraus sich die Summe der
allenfalls zuviel ausgerichteten Erwerbsausfallentschädigung hätte ermitteln
lassen, wie die Beschwerdegegnerin sinngemäss vorbringt. Bejahendenfalls hätte
die einjährige Verwirkungsfrist nach Art. 25 Abs. 2 ATSG spätestens im Februar
2006 zu laufen begonnen und der mit Verfügung vom 7. März 2007 geltend gemachte
Rückforderungsanspruch wäre verwirkt. Dieser Punkt kann indessen offen bleiben.
4.4 Nach dem bis Ende 2003 in Kraft gestandenen Bundesgesetz vom 17. Juni 1994
über den Zivilschutz (ZSG; SR 520.1 [AS 1994 2626 ff.]) konnten pro
Schutzdienst leistende Person und Kalenderjahr maximal 40 Tage durch die EO
entschädigt werden. In Bezug auf Einsätze zur Katastrophen- und Nothilfe
bestand keine Begrenzung (vgl. Art. 12, 23 und 37 Abs. 3 ZSG). Nach dem seit 1.
Januar 2004 geltenden Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über den
Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG; SR 520.1) können Kader und
Spezialisten maximal 14 Tage an Wiederholungskursen (WK) leisten und innerhalb
von vier Jahren zu Weiterbildungskursen von insgesamt längstens zwei Wochen
aufgeboten werden. Die Dauer der Einsätze bei Katastrophen und in Notlagen
sowie zu Gunsten der Gemeinschaft sind grundsätzlich unbegrenzt, müssen aber
vom Bundesrat oder den Kantonen speziell bewilligt werden (Art. 23, 27 und 35
ff. BZG sowie Verordnung vom 5. Dezember 2003 über Einsätze des Zivilschutzes
zugunsten der Gemeinschaft [VEZG; SR 520.14], in der bis 30. Juni 2008 gültig
gewesenen Fassung [AS 2003 5175]).
4.4.1 Gemäss den Angaben der Aufsichtsbehörde im Schreiben vom 10. Januar 2007
an die kantonale Ausgleichskasse wurden für G._________ 2005 insgesamt 66
Diensttage über die EO abgerechnet, davon zwei Tage Einsatz in «Katastrophen
und Notlagen», ein Tag Einsatz zu Gunsten der Gemeinschaft und 14 WK-Tage. Für
M._________ wurden für die Jahre 2002 bis 2005 insgesamt 513 Diensttage über
die EO abgerechnet, davon ein Tag Einsatz in «Katastrophen und Notlagen», 32
Tage Einsatz zu Gunsten der Gemeinschaft», zwei Tage für Weiterbildung und 108
WK-Tage.
4.4.2 Für G._________ waren somit 2005 38 Diensttage, für M._________ 2002-2005
sogar 391 oder jährlich im Durchschnitt 98 Diensttage mehr als die maximal
zulässige Anzahl von 28 resp. 122 ordentlichen WK- und Weiterbildungstagen der
EO gemeldet worden. Mindestens 38 resp. jährlich rund 98 Diensttage stellten
somit ausserordentliche Einsätze zur Katastrophen- und Nothilfe sowie zu
Gunsten der Gemeinschaft dar. Diese Zahlen hätten bei Beachtung der gebotenen
und zumutbaren Aufmerksamkeit sowohl den zuständigen Rechnungsführer der RZSO
X.________ und das für die Kontrollführung zuständige kantonale Amt für Militär
und Zivilschutz als auch die kantonale Ausgleichskasse stutzig machen müssen,
zumal die erst seit 1. Januar 2004 vorgesehenen Einsätze zu Gunsten der
Gemeinschaft nur unter ganz bestimmten in der einschlägigen Verordnung vom 5.
Dezember 2003 (VEZG) umschriebenen Voraussetzungen von der EO zu entschädigen
sind. Die Aufsichtsbehörde weist in ihrer Beschwerde auch darauf hin, dass
insbesondere in diesem Bereich eine Missbrauchsgefahr besteht (beispielsweise
Dienstleistungen beim eigenen Arbeitgeber über die EO entschädigen zu lassen),
welcher es durch gesetzgeberische Massnahmen vorzubeugen gelte (Botschaft vom
17. Oktober 2001 über die Totalrevision der Zivilschutzgesetzgebung, BBl 2002
S. 1683 ff., 1712). Die der EO im Zeitraum 2002- 2005 für G._________ und
insbesondere M._________ gemeldete hohe Anzahl Diensttage deuteten nicht nur
möglicherweise, sondern sehr wahrscheinlich auf eine nicht dem Gesetz
entsprechende Abrechnung hin. Die Durchführungsorgane der Versicherung hätten
somit bereits vor Dezember 2005 Kenntnis vom rückerstattungspflichtigen
Tatbestand haben können oder zumindest diesbezügliche Abklärungen in die Wege
leiten müssen. Die einjährige Verwirkungsfrist nach Art. 25 Abs. 2 ATSG hatte
somit spätestens im Dezember 2005 zu laufen begonnen, wie die
Beschwerdegegnerin geltend macht, jedenfalls nicht erst im März 2006. Bei
Erlass der Verfügung vom 7. März 2007 war somit der Rückforderungsanspruch
verwirkt. Die Beschwerde ist unbegründet.
5.
Dem unterliegenden Bundesamt sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66
Abs. 4 BGG). Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskoten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
und dem Amt für Militär und Zivilschutz des Kantons Solothurn schriftlich
mitgeteilt.
Luzern, 4. Mai 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Meyer Fessler