II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 1014/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_1014/2008
Urteil vom 14. April 2009
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Borella, Seiler,
Gerichtsschreiberin Dormann.
Parteien
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, 9016 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
gegen
S.________, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Arthur Andermatt.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 21. November 2008.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 18. Juni 2002 sprach die IV-Stelle des Kantons St. Gallen der
1948 geborenen S.________ ab 1. Januar 2002 eine ganze Rente der
Invalidenversicherung zu. Im März 2005 leitete die Verwaltung von Amtes wegen
ein Revisionsverfahren ein und traf entsprechende Abklärungen. Mit Verfügung
vom 4. Mai 2006 hob sie die Rente auf mit der Begründung, der
Gesundheitszustand der Versicherten habe sich verbessert und die Erzielung
eines rentenausschliessenden Einkommens sei möglich. Mit Einspracheentscheid
vom 14. August 2006 bestätigte die IV-Stelle die Rentenaufhebung mit der
substituierten Begründung, die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung der
Verfügung vom 18. Juni 2002 seien erfüllt.
B.
B.a In teilweiser Gutheissung der Beschwerde der S.________ hob das
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 3. Dezember 2007
den Einspracheentscheid vom 14. August 2006 auf und wies die Sache zur
Behandlung der Einsprache im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück.
Die Beschwerde der IV-Stelle des Kantons St. Gallen hiess das Bundesgericht mit
Urteil vom 29. April 2008 in dem Sinne gut, dass der Entscheid des
Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 3. Dezember 2007 aufgehoben
und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde, damit sie über die
wiedererwägungsweise Aufhebung der Rente durch die IV-Stelle entscheide
(Dispositiv-Ziffer 1).
B.b Mit Entscheid vom 21. November 2008 hob das Versicherungsgericht des
Kantons St. Gallen den Einspracheentscheid vom 14. August 2006 erneut auf und
wies die Sache zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung im Sinne der
Erwägungen an die IV-Stelle zurück.
C.
Die IV-Stelle des Kantons St. Gallen führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und beantragt, den Entscheid vom 21. November 2008 aufzuheben
und das kantonale Gericht anzuweisen, über die wiedererwägungsweise Aufhebung
der Invalidenrente materiell zu entscheiden.
Das kantonale Gericht und S.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Versicherte lässt ferner um unentgeltliche Rechtspflege ersuchen. Das
Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
1.1 Der als Vor- oder Zwischenentscheid im Sinne des BGG zu qualifizierende
(vgl. BGE 133 V 477 E. 4.2 S. 481 f.) kantonale Rückweisungsentscheid vom 21.
November 2008 kann unter den Voraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten
werden. Danach ist die Beschwerde gegen andere (d.h. nicht die Zuständigkeit
oder Ausstandsbegehren betreffende [vgl. Art. 92 BGG]) selbstständig eröffnete
Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können, oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen
würde.
Ein im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht wieder gutzumachender Nachteil
ist rechtlicher Natur und auch mit einem für die Beschwerde führende Partei
günstigen Endentscheid nicht oder nicht vollständig behebbar (BGE 133 V 645 E.
2.1 S. 647 mit Hinweisen). Die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zu
ergänzender oder weiterer Abklärung und neuer Entscheidung bewirkt in der Regel
keinen im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht wieder gutzumachenden
Nachteil (BGE 133 V 477 E. 5.2.2 S. 483 f). Anders verhält es sich hingegen,
wenn in der Rückweisung an sich bereits eine bundesrechtswidrige
Rechtsverweigerung liegt.
1.2 Der angefochtene Entscheid betrifft weder die vorinstanzliche Zuständigkeit
noch ein Ausstandsbegehren. Die IV-Stelle beantragt selber die Rückweisung der
Sache an das kantonale Gericht; eine Gutheissung der Beschwerde kann daher
nicht zu einem Endentscheid führen. Sie macht jedoch geltend, die angeordnete
Rückweisung verletze Bundesrecht, weil sich die Vorinstanz damit über
Dispositiv-Ziffer 1 des Urteils vom 29. April 2008 hinwegsetze. Im Zusammenhang
mit der Wiedererwägung erübrigten sich die verlangten Abklärungen und einer
"materiellen" Prüfung - im Sinne einer Bejahung oder Verneinung der
Rentenaufhebung - stünde nichts entgegen. Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
1.3 Streitig und zu prüfen ist, ob die Rückweisung der Sache an die Verwaltung
zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung zu Recht erfolgt ist.
2.
Die Vorinstanz wurde vom Bundesgericht mit Urteil vom 29. April 2008 verhalten,
die wiedererwägungsweise Aufhebung der ganzen Invalidenrente materiell zu
prüfen. Daran und an die entsprechenden rechtlichen Erwägungen ist sie
gebunden, ansonsten eine Rechtsverweigerung vorliegt, welche ohne Weiteres zur
Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 117 V 237 E. 2 S. 241 f.;
RKUV 1999 Nr. U 331 126, U 305/97 E. 2; ULRICH MEYER, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 18 zu Art. 107 BGG). Die sich dabei stellenden
Fragen hat das kantonale Gericht in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu
beurteilen (vgl. Art. 56 Abs. 1 und Art. 61 lit. c ATSG; Art. 110 BGG).
3.
Die Vorinstanz hat die Sache an die Verwaltung zurückgewiesen mit der
Begründung, bezüglich der Zulässigkeit der revisionsweisen Rentenaufhebung und
der zweifellosen Unrichtigkeit der formell rechtskräftigen Verfügung vom 18.
Juni 2002 sei der jeweils massgebende Sachverhalt unzureichend abgeklärt
worden.
3.1
3.1.1 Nach Auffassung des kantonalen Gerichts ist die Bestätigung der
revisionsweisen Rentenaufhebung mit der substituierten Begründung, die
ursprüngliche Rentenzusprache sei zweifellos unrichtig und die Berichtigung von
erheblicher Bedeutung, nur zulässig, wenn die Revisionsvoraussetzungen gemäss
Art. 17 Abs. 1 ATSG nicht erfüllt sind. Die Verwaltung habe aber weder den
Sachverhalt bei Zusprache der Rente am 18. Juni 2002 noch eine allfällige
nachträgliche Tatsachenänderung genügend abgeklärt.
3.1.2 Die Wiedererwägung ist jederzeit möglich (vgl. Art. 53 Abs. 3 ATSG;
Urteile 9C_342/2008 vom 20. November 2008 E. 5.1, nicht publ. in: BGE 135 I 1;
9C_11/2008 vom 29. April 2008 E. 2; ZAK 1989 S. 219, U 21/88 E. 5a), nicht nur
wenn die Voraussetzungen der Revision nicht erfüllt sind. Stehen bei einer
Wiedererwägung spezifisch IV-rechtliche Aspekte zur Diskussion, gilt es - wie
bei einer Rentenrevision (vgl. Art. 17 Abs. 1 ATSG) - mit Wirkung ex nunc et
pro futuro einen rechtskonformen Zustand herzustellen (Urteile 9C_960/2008 vom
6. März 2009 E. 1.2; 9C_11/2008 vom 29. April 2008 E. 4.2.1, je mit Hinweisen).
Dass dieses eine Ziel über verschiedene Wege erreicht werden kann, bedeutet
nicht, dass dadurch ein "Einheitsinstrument sui generis" entstünde, zumal
Revision und Wiedererwägung einen unterschiedlichen Sachverhalt voraussetzen.
In Bezug auf die Frage der Zulässigkeit einer revisionsweisen Rentenaufhebung
sind daher keine weiteren Abklärungen angezeigt.
3.2
3.2.1 Im Sinne einer Eventualbegründung ist die Vorinstanz der Auffassung, für
die Annahme zweifelloser Unrichtigkeit der Verfügung vom 18. Juni 2002 sei der
strikte Nachweis, dass sich der Sachverhalt damals anders dargestellt habe und
die Verfügung deshalb ein anderes Dispositiv hätte aufweisen müssen,
erforderlich. Es bedeute nicht notwendigerweise eine Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes, dass die Verwaltung für die Rentenzusprache auf die
Arbeitsfähigkeitsschätzung des Dr. med. M.________ abgestellt und weitere
medizinische Abklärungen unterlassen habe. Die Einschätzung eines behandelnden
Arztes sei nicht immer und ausnahmslos eine ungenügende Grundlage für die
Invaliditätsbemessung. Es sei nicht belegt, dass die IV-Stelle das ihr
zukommende grosse Ermessen bei der Sachverhaltswürdigung rechtswidrig ausgeübt
habe. Vor dem Hintergrund der jederzeitigen Revisionsmöglichkeit könne die
Zusprache einer ganzen Rente durchaus Sinn gemacht haben. Damit hat die
Vorinstanz im Ergebnis bei der gegebenen Aktenlage eine zweifellose
Unrichtigkeit der Rentenzusprache verneint.
3.2.2 Zweifellose Unrichtigkeit der ursprünglichen Rentenverfügung kann auch
bei unrichtiger Feststellung im Sinne der Würdigung des Sachverhalts gegeben
sein (BGE 117 V 8 E. 2c S. 17 mit Hinweis; Urteil 9C_215/2007 vom 2. Juli 2007
E. 3.1). Darunter fällt insbesondere eine unvollständige Sachverhaltsabklärung
aufgrund einer klaren Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes (vgl. Art. 43
Abs. 1 ATSG und Art. 61 lit. c ATSG). Trifft dies zu, erübrigt es sich, den
damals rechtserheblichen Sachverhalt weiter abzuklären und auf dieser nunmehr
hinreichenden tatsächlichen Grundlage den (ursprünglichen) Invaliditätsgrad zu
ermitteln (Urteile 8C_339/2008 vom 11. November 2008 E. 2.2; 9C_19/2008 vom 29.
April 2008 E. 2.1). Eine auf keiner nachvollziehbaren ärztlichen Einschätzung
der massgeblichen Arbeitsfähigkeit beruhende Invaliditätsbemessung ist nicht
rechtskonform und die entsprechende Verfügung zweifellos unrichtig im
wiedererwägungsrechtlichen Sinne (Urteil 9C_562/2008 vom 3. November 2008 E.
6.2.1 mit Hinweis).
3.2.3 Ob die Verwaltung bei der Rentenzusprache den Untersuchungsgrundsatz
(vgl. Art. 43 ATSG; BGE 132 V 93 E. 4 S. 99 f.) und die Beweiswürdigungsregeln
(BGE 125 V 351 E. 3 S. 352 ff.; 134 V 231 E. 5.1 S. 232) beachtet hat, sind
Rechtsfragen (BGE 132 V 393 E. 3.2 und 4 S. 397 ff.; Urteile 9C_941/2008 vom
18. Februar 2009 E. 3.2; 9C_270/2008 vom 12. August 2008 E. 2.2). Diesbezüglich
sind - mangels Hinweisen, dass sich nicht alle für die Zusprache relevanten
Unterlagen bei den Akten befänden - keine weiteren Sachverhaltsabklärungen
vorzunehmen.
3.2.4 Im angefochtenen Urteil vertritt die Vorinstanz die Auffassung, für die
ursprüngliche Rentenzusprache respektive die zweifellose Unrichtigkeit der
entsprechenden Verfügung vom 18. Juni 2002 sei der massgebliche Sachverhalt
unzureichend abgeklärt worden. Dazu im Widerspruch stehen ihre Ausführungen in
der Stellungnahme vom 20. Januar 2009: Die IV-Stelle habe nicht zu belegen
vermocht, dass die damalige Sachverhaltsabklärung unzureichend und die
vollständige Arbeitsunfähigkeit nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit
erstellt gewesen sei. Es gebe keine Beweisregel, wonach eine Rentenzusprache
immer eine Begutachtung durch einen unabhängigen Sachverständigen voraussetze
und die zuständige Ärztin des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) habe die
Arbeitsfähigkeitsschätzung des Hausarztes ausdrücklich als überzeugend
qualifiziert.
3.2.5 Die Rentenzusprache beruhte in medizinischer Hinsicht einzig auf den
Einschätzungen des Dr. med. M.________ (Bericht vom 25. Januar 2002, Ergänzung
vom 17. Februar 2002). Dieser diagnostizierte bei der als Hilfsschreinerin in
einer Türfabrik arbeitenden Versicherten mit Auswirkungen auf die
Arbeitsfähigkeit Asthma bronchiale, chronische Lumboischialgie bei Diskushernie
L5/S1, Hypertonie und Osteoporose. Einer festgestellten Depression mass er
keine Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit bei. Seine Annahme einer
vollständigen Arbeitsunfähigkeit in der bisherigen Tätigkeit begründete er
nachvollziehbar und überzeugend mit Staubbelastungen am Arbeitsplatz und
Rückenschmerzen aufgrund der Diskushernie. Hingegen ist nicht ersichtlich,
inwiefern die medikamentös behandelte Hypertonie und die nicht näher
umschriebene Osteoporose die Arbeitsfähigkeit einschränken sollten. Weiter
vertrat Dr. med. M.________ die Auffassung, dass der Versicherten auch eine
leidensangepasste leichte Tätigkeit nicht mehr zumutbar sei. Eine Begründung
dafür hat er nicht angeführt, und aus den gestellten Diagnosen und den
angegebenen erhobenen Befunden ("BD 150/80 [unter Medikamenten]; Lungen bds.
sauber, kein Giemen") allein lässt sich jedenfalls keine vollständige
Erwerbsunfähigkeit folgern. Auch wenn der Bericht des Dr. med. M.________ vom
25. Januar 2002 nicht nur auf subjektiven Angaben der Versicherten beruht,
genügt er - wie auch dessen Ergänzung vom 17. Februar 2002 - den Anforderungen
an den Beweiswert medizinischer Unterlagen (BGE 125 V 351 E. 3a S. 352) nicht.
Daran ändert auch nichts, dass die Ärztin des RAD mit der Bemerkung "100 % IV
i.O.", jedoch ebenfalls ohne Begründung, die Einschätzung des Dr. med.
M.________ bestätigte.
Mit dem Erlass der auf ungenügenden Grundlagen beruhenden Rentenverfügung vom
18. Juni 2002 hat die Verwaltung nebst dem Untersuchungsgrundsatz auch den
Grundsatz "Eingliederung vor Rente" (vgl. Art. 28 Abs. 2 in der bis 31.
Dezember 2002 geltenden Fassung; heute Art. 16 ATSG; Urteil I 401/98 vom 06.
September 1999 E. 5b, nicht publ. in: BGE 125 V 368) klar verletzt (Urteile
9C_960/2008 vom 6. März 2009 E. 4.2; 8C_339/2008 vom 11. November 2008 E. 3.3).
Die Verfügung ist daher zweifellos unrichtig.
3.3 Steht die zweifellose Unrichtigkeit der ursprünglichen Rentenverfügung fest
und ist die Berichtigung von erheblicher Bedeutung, was auf periodische
Dauerleistungen regelmässig zutrifft (vgl. BGE 119 V 475 E. 1c S. 480 mit
Hinweisen; Urteil 9C_655/2007 vom 4. Januar 2008 E. 2), sind die
Anspruchsberechtigung und allenfalls der Umfang des Anspruchs pro futuro zu
prüfen (Urteil 9C_215/2007 vom 2. Juli 2007 E. 6.1). Es ist wie bei einer
materiellen Revision nach Art. 17 Abs. 1 ATSG auf der Grundlage eines richtig
und vollständig festgestellten Sachverhalts der Invaliditätsgrad bei Erlass des
streitigen Einspracheentscheides zu ermitteln, woraus sich die
Anspruchsberechtigung und allenfalls der Umfang des Anspruchs ergeben (Urteile
9C_960/2008 vom 6. März 2009 E. 1.2; 8C_339/2008 vom 11. November 2008 E. 3.3
und 9C_11/2008 vom 29. April 2008 E. 4.2.1). Dazu und zu den diesbezüglichen,
mit Beschwerde vom 14. September 2006 vorgebrachten Einwänden der Versicherten
hat sich die Vorinstanz bisher noch nicht geäussert. Dies wird sie nachzuholen
haben.
4.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdegegnerin
grundsätzlich die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Ihrem Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege kann jedoch entsprochen werden (Art. 64 BGG; BGE
125 V 201 E. 4a S. 202). Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4 BGG
hingewiesen, wonach die begünstigte Partei der Gerichtskasse Ersatz zu leisten
hat, wenn sie später dazu in der Lage ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Versicherungsgerichts des
Kantons St. Gallen vom 21. November 2008 wird aufgehoben und die Sache an die
Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie über die wiedererwägungsweise Aufhebung
der Rente durch die IV-Stelle entscheide.
2.
Der Beschwerdegegnerin wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, indes
vorläufig auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Rechtsanwalt Arthur Andermatt wird als unentgeltlicher Anwalt der
Beschwerdegegnerin bestellt, und es wird ihm für das bundesgerichtliche
Verfahren aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 1'000.-
ausgerichtet.
5.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an
das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen zurückgewiesen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St.
Gallen und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 14. April 2009
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Meyer Dormann